26327 (Административная реформа в России), страница 12

Законодательством в области культуры изменены формы собственности на объекты культурного наследия (памятники истории и культуры). Ранее они принадлежали только государству и муниципалитетам, теперь, и это закреплено Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ, указанные объекты могут принадлежать и частным лицам.

В-пятых, в результате влияния административной реформы на законодательство меняются методы правового регулирования.

Например, федеральные органы исполнительной власти получили право осуществлять государственный контроль, регулируя порядок его проведения ведомственными актами. Определение такого порядка при отсутствии законодательно установленных основ о процедурах контроля неизбежно повлечет использование различных подходов к его проведению. Подобная ситуация в России уже была в 90-х гг. прошлого века и привела к массовому нарушению прав граждан и субъектов предпринимательской деятельности, потребовалось немало усилий, чтобы изменить ситуацию.

В-шестых, административная реформа не совсем адекватно отразилась на процессах реализации нормотворческой функции Правительства РФ.

По административно-правовому статусу Правительство РФ является высшим органом исполнительной власти, поэтому на него возлагается организация исполнения законодательства. Но современный законодатель идет по другому пути: на Правительство РФ ложится основная нагрузка по установлению порядков, перечней, тарифов, ставок, квот и т.д. во исполнение федеральных законов, что существенно усложняет организацию его деятельности. В результате - основную часть времени Правительство РФ должно посвятить нормотворчеству, а не основной своей задаче - организации исполнения законодательства.

Например, во исполнение Федерального закона от 20.08.2004 N 117-ФЗ "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" Правительство РФ обязано издать не менее 30 нормативных правовых актов, на разработку и подготовку которых должен уйти не один год (в связи с их сложностью), поэтому пока не принята и половина таких актов.

Анализ федерального законодательства и законодательства субъектов РФ показал, что оно (законодательство) не способно реагировать оперативно, т.е. изменяться в соответствии с положениями административной реформы. Поэтому большая часть правового регулирования о полномочиях федеральных и региональных органов исполнительной власти, особенно об уточнении их объемов и распределения, устанавливается на подзаконном уровне, а точнее - посредством регулирования правовыми актами федеральных министерств.

Субъекты РФ на административную реформу реагируют с определенным своеобразием. Они либо принимают законы, не соответствующие вновь принятому федеральному законодательству, либо отменяют свои законы и правовые акты вместо того, чтобы доработать их, либо ничего не делают, занимая выжидательную позицию.

Как итог - реализация субъектами РФ принятых и измененных (дополненных) федеральных законов и нормативных правовых актов, связанных с административной реформой, растянулась на месяцы, но может растянуться и на годы. При этом она будет происходить с особенностями, не способствующими эффективности государственного регионального управления, допускающими свободное (вольное) толкование норм федерального законодательства, а также с направлением большого количества запросов, просьб и иных обращений в федеральные органы государственной власти (Государственную Думу , Правительство РФ, Конституционный Суд РФ и т.д. ).

--------------------------------

Дума Ставропольского края обращалась в Государственную Думу с просьбой вернуть субъектам РФ полномочия в сфере природопользования, охраны окружающей среды и экологического управления. Рязанская областная дума направляла в Государственную Думу обращение о негативной тенденции в правоохранительном законодательстве, вызванной внесенными Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ изменениями в действующее законодательство, с просьбой разъяснить, как применять новое законодательство.

Архангельским областным собранием депутатов Постановлением от 26.04.2005 N 102 было принято решение о направлении обращения Собрания в Правительство РФ, Совет Федерации, Государственную Думу по вопросу исполнения Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ. Подобные обращения были направлены и другими субъектами РФ.

Если административная реформа будет и дальше влиять на законодательство таким образом, то возникнет необходимость приводить его в более или менее стройную систему.

Полагаем, что этого можно избежать, если при проведении следующих этапов административной реформы предусмотреть:

1) ее достаточное правовое обеспечение.

Для проведения следующих этапов административной реформы необходимо принять: законы общего характера, исходя из которых можно будет определить (установить на подзаконном уровне) процедуры для осуществления определенных функций органов государственной власти (по организации и обеспечению деятельности, решению функциональных задач, принятию решений, порядку информационного обеспечения органов власти, ведения контроля, преодоления юридических коллизий и т.д.), механизмы взаимодействия между органами власти всех уровней (федерального, регионального, местного) и иными субъектами управления; законы направленного воздействия, в том числе устанавливающие ответственность органов исполнительной власти за результаты своей деятельности;

2) планирование мероприятий по административной реформе на базе законодательно установленных норм и положений.

Сохраняя преемственность имеющегося законодательства об органах исполнительной власти, необходимо новое законодательство, связанное с административной реформой, взаимоувязывать с основными целями (задачами) деятельности исполнительной власти, а принимая его, учитывать, что любые непродуманные действия наносят огромный урон системе государственного управления. Поэтому мероприятия по административной реформе следует проводить в несколько этапов, постепенно меняя процедуры, режимы, объем полномочий органов исполнительной власти и т.д.;

3) прогнозирование последствий проводимых мер для законодательства о компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ;

4) постоянное информирование органов власти и населения о проводимых в рамках административной реформы мероприятиях, планируемых мерах и ожидаемых результатах;

5) мониторинг правовых актов, применяемых в ходе проведения административной реформы;

6) постоянное обучение гражданских государственных служащих и муниципальных служащих по вопросам законопроектной и нормотворческой деятельности, связанной с проведением административной реформы.

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ПРОВЕДЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕФОРМ

Конец XX - начало XXI в. ознаменовались проведением в подавляющем большинстве стран масштабных административных реформ. Отказ от бюрократических принципов и методов как основы государственного управления, с одной стороны, и попытки формирования нового типа организации управления обществом - с другой, позволили западным ученым назвать административные реформы антибюрократической революцией.

Необходимость подобного обновления, по мнению реформаторов, предопределяется особенностями постиндустриального общества: процессами ускорения общественного развития, технологической революцией, настойчивостью потребителей, высоким уровнем образования работников . Строго централизованные бюрократические вертикали оказались неспособными решать новые задачи и обеспечивать как государственную, так и общественную мобильность. В связи с этим во многих странах пересматривается роль министерств в системе государственного управления.

--------------------------------

Об этом см., например: Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов. М., 2001. С. 52.

Еще с конца XIX в. министерская система западных стран обнаружила ограниченность своих возможностей в руководстве экономикой и в решении социальных проблем. Для помощи министерствам были созданы функциональные децентрализованные учреждения - независимые агентства в США, публичные корпорации в Великобритании, публичные учреждения во Франции и т.п. Децентрализованные структуры получали широкие управленческие полномочия и потому становились субъектами публичного права, как, например, Федеральная торговая комиссия в США. Но в задачи децентрализованных учреждений входила и конкретная коммерческая, хозяйственная деятельность, потому они действовали и как субъекты частного права. Получая полномочия, предоставленные им по закону, они были свободны в выборе методов и форм своей деятельности, отвечали перед государственными органами лишь за законность своих действий. Они не подчинялись министерствам в своей текущей деятельности, но оценивались ими по конечным результатам .

--------------------------------

См. подробнее: Административное право зарубежных стран / Под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. М., 2003. С. 58 - 72.

В течение всего XX в. министерства оставались основными, а децентрализованные учреждения - вспомогательными структурами государственного аппарата.

С середины XX в. многие государства в связи с усложнением управленческих задач и внедрением в государственное управление достижений научно-технической революции пересмотрели основные подходы к организации министерств. Наиболее перспективным был признан не отраслевой, а предметно-целевой принцип организации центральных органов управления. В результате для решения важнейших общественно-политических проблем (эффективного функционирования экономики, создания комфортной окружающей среды и т.п.) создавались суперминистерства. Новые органы объединяли работу бывших отраслевых министерств и экономили тем самым как финансовые, так и кадровые ресурсы. Изменялись функции министерств - главными становились координация и контроль, а не руководство.

В задачи суперминистерств входил и контроль за законностью деятельности децентрализованных учреждений, которые стали удачной формой учреждений смешанной экономики. В одних странах, например в Великобритании, децентрализованные структуры успешно справлялись с руководством национализированными отраслями, в других - например во Франции, они широко использовались для решения социально-политических конфликтов, но в подавляющем большинстве стран они стали главным связующим звеном между государством и частным бизнесом.

Многим децентрализованным структурам государство делегирует свои функции по регулированию общественных процессов. В отдельных сферах стихийно созданные регулирующие организации столь успешно справлялись с задачами установления общих правил ведения бизнеса, что государство стало лишь санкционировать удачно найденные нормы. Так, в США принципы добросовестной рекламы были разработаны так называемыми комитетами бдительности, созданными еще в начале XX в., но позднее преобразованными в бюро лучшего бизнеса (Better Business Bureau). Поскольку им удалось создать эффективную систему контроля за рекламой, отпала необходимость принимать общее федеральное законодательство о рекламе.

Учитывая новое перераспределение функций между государством и обществом, государство стремится сохранить за собой, прежде всего, вопросы стратегического управления обществом. В связи с этим предпринимаются попытки разделить уровни стратегического и текущего управления в государственном аппарате.

Наиболее радикальные структурные реформы проведены в странах англосаксонской правовой семьи (прежде всего в Великобритании, Австралии, Новой Зеландии). Создана трехзвенная система центрального управления: министерства - ведомства - децентрализованные структуры. Министерствам отведены функции стратегического управления в соответствующей сфере. Ведомства, заключающие с министерствами договоры, призваны организовывать выполнение конкретных программ. Децентрализованные структуры, которые могут быть как государственными, так и частными учреждениями, непосредственно оказывают гражданам и юридическим лицам публичные услуги. Таким образом, пересмотрев министерскую систему, англосаксонские страны отказались от классических централизованных вертикалей бюрократического типа.

В настоящее время общепризнано, что административные традиции в этих странах способствуют формированию более гибких и результативных форм управления. Страны континентальной правовой семьи в целом проводят реформы такой же направленности, но менее кардинальные по сути и более консервативные по форме. Однако во всех западных странах формируется система взаимного сотрудничества централизованных и децентрализованных, государственных и частных учреждений, перераспределяются их роли в рамках единой системы публичного управления.

Трехзвенная структура центрального управления была введена и в Российской Федерации при проведении административной реформы. Как известно, в системе федеральных органов исполнительной власти образованы: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства . Однако если в России все они созданы как звенья единой управленческой вертикали, то в западных странах трехзвенная система объединяет не только централизованные органы, но и децентрализованные учреждения, а также частные структуры.

--------------------------------

Указ N 314, Указ N 649.

С другой стороны, структурным реформам западных стран предшествовал длительный период изменений во взаимосвязях органов управления, общества и частных лиц. Структурные реформы явились следующим этапом преобразований государственного аппарата после удачно проведенных процедурных и функциональных реформ.

Сначала Закон об административной процедуре США , а затем и соответствующие законы в европейских государствах установили обязанности государственных служащих перед гражданами, определили общие принципы и порядок рассмотрения административных дел. Если ранее принцип анонимности государственной службы считался основополагающим, то со второй половины XX в. деятельность государственного аппарата становится все более открытой.

--------------------------------