26327 (Административная реформа в России), страница 11

--------------------------------

См.: Шаров А.В. Об основных элементах административной реформы // Журнал российского права. 2005. N 4. С. 25.

По ряду приоритетных направлений административной реформы работы только начинаются, либо еще не начаты, либо приостановлены. Прежде всего, это касается механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти для их работы в новых условиях. В частности, не разработаны и не реализованы механизмы контроля и надзора, противодействия коррупции, взаимодействия между государством и структурами гражданского общества, досудебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц. Отсутствует необходимая координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Только начинается реформа государственных унитарных предприятий и государственных учреждений, системы закупок для государственных и муниципальных нужд.

Реформа в основном затрагивает федеральный уровень исполнительной власти. На региональном уровне административная реформа реализуется пока лишь в немногих экспериментах.

Новые механизмы функционирования и взаимодействия не могут быть созданы в рамках сложившихся моделей деятельности органов исполнительной власти. Для их создания требуется комплексный проектный подход, который предполагается реализовать в рамках Концепции административной реформы в 2006 - 2008 годах.

Концепция исходит из того, что проблемы, которые предстоит решить на новом этапе административной реформы, существенно отличаются по своему характеру от проблем предшествующих этапов.

В отличие от первых этапов реформы, когда все решения принимались на уровне Президента РФ и Правительства РФ, предстоящий этап требует огромного количества согласованных решений на всех уровнях власти и предполагает вовлечение в нее очень широкого круга федеральных и региональных государственных служащих.

Медленные темпы проведения административной реформы во многом обесценивают результаты уже проведенных изменений. Это не только увеличивает число сомневающихся в успехе реформы, но и в целом затрудняет ее продвижение. Сегодня административная реформа ассоциируется лишь со структурными реорганизациями, что не главное. Задача реформы - оптимизировать управленческие процессы, формы и методы работы государственных структур, сократить административные барьеры.

В настоящее время все яснее ощущается недостаточная координация с другими реформами - федеральной государственной службы, социальной, и это несмотря на создание в 2003 г. Комиссии при Президенте РФ по совершенствованию государственного управления, объединившей в себе комиссии по другим реформам, за исключением Правительственной комиссии по административной реформе. От последовательности и результативности проведения административной реформы во многом зависит и достижимость целей иных реформ. В связи с этим представляется неудачным обособление реформы государственной службы - ключевого звена в системе государственного управления - и даже принятие специальной программы по этому вопросу. Есть прямая зависимость между эффективностью работы конкретного чиновника и оптимизацией обеспечиваемых им функций ведомства. Именно государственные служащие во многом и определяют ход реформы.

Продолжается совершенствование федеративных отношений, которое в настоящее время заключается в уточнении полномочий органов публичной власти, что не может не быть связанным с уточнением функций органов исполнительной власти. Изначальное отсутствие координации указанных мероприятий привело к тому, что решения о передаче полномочий с одного уровня власти на другой через некоторое время подлежат ревизии .

--------------------------------

Так, многие полномочия федеральных органов государственной власти, которые с 01.01.2005 Президент РФ по решению Государственного совета предложил передать органам государственной власти субъектов РФ, были переданы от органов государственной власти субъектов РФ на федеральный уровень Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ.

Процесс реформирования, осуществляемый в рамках административной реформы, влечет соответствующие изменения и для территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. В этой связи все более актуальным становится вопрос о взаимодействии субъектов РФ с федеральными органами. Система территориальных структур федеральных органов исполнительной власти должна стабильно и эффективно обеспечивать реализацию властных полномочий, отнесенных как к исключительному ведению Российской Федерации, так и к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Реформирование системы исполнительной власти призвано усовершенствовать и крайне сложные в организационном плане взаимоотношения федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Очевидно, что это вопрос двух реформ.

Вполне объяснимой в этой связи является и постановка вопроса о переносе реформы местного самоуправления . Практика показывает, что одновременное проведение кардинальных преобразований в различных сферах без их увязки друг с другом не позволяет достичь желаемого результата в намеченные сроки.

--------------------------------

21.09.2005 Государственной Думой принят в первом чтении законопроект о продлении переходного периода действия Закона об общих принципах организации местного самоуправления до 01.01.2009.

На повестку дня все острее встает необходимость проведения социальной реформы, что особо подчеркнуто Президентом РФ. Сегодня экономическое развитие создает условия для более эффективного осуществления полномочий Правительства РФ в социальной сфере, определяющей качество жизни людей и социальное самочувствие общества. Особое внимание Правительства РФ должно быть обращено на реализацию приоритетных национальных проектов в сфере здравоохранения, образования, жилищных отношений. Будут уточняться и соответствующие полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ, усиливающие функцию обеспечения социального развития общества. В этой связи весьма прогнозируем возврат государства в сферы, от вмешательства в которые пришлось отказаться, в том числе и в рамках административной реформы (это весьма заметно на примере жилищной политики). Управленческий аспект в деятельности исполнительной власти обусловливает необходимость контроля исполнения управленческих решений, поэтому возможна актуализация и контрольной функции, особенно там, где предполагается большое расходование бюджетных средств, или в стратегических направлениях деятельности государства, и соответствующее этому изменение структуры органов исполнительной власти.

Стратегические задачи требуют внимания и к организационной стороне механизма их выполнения. Предполагается составление подробных тактических планов реализации национальных проектов , что определяет необходимость их координации и контроля.

--------------------------------

Один из таких планов (в сфере образования) уже рассматривался на заседании Правительства РФ 22.09.2005.

Безусловно, обозначенный курс внутренней политики государства - "инвестиции в человека" - не может обойтись без нормотворчества. Но более злободневным в этой сфере становится правоприменение. Если человек как смысл всех реформ будет рассматриваться лишь в документах, а в действительности месяцами ждать решения своего вопроса, вряд ли такая реформа может считаться завершенной.

Условием успеха реформы становится целенаправленное формирование новых правовых механизмов работы органов исполнительной власти, что возможно лишь в рамках крупных изменений в объеме и методах правового регулирования. Речь идет о комплексных правовых решениях. Поэтому представляется обоснованным общий вывод о необходимости принятия государственной программы развития законодательства в соответствии с основными направлениями социально-экономического развития страны .

--------------------------------

Тихомиров Ю.А. Упом. ст. С. 20.

ВЛИЯНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ НА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

Проводимые в России реформы направлены на создание реального фундамента для перехода к формированию единой и эффективной системы власти, способной оперативно принимать решения высокого качества, т.е. адекватные требованиям времени, согласованные по целям и непротиворечивые по содержанию, и добиваться их неукоснительного исполнения. При этом происходящие в последние годы преобразования в исполнительной власти существенно влияют на содержание и методы государственного управления, не меняя применения давно известных правовых средств: законодательного регулирования и подзаконного нормотворчества.

Вместе с тем, как показал анализ, в России в последнее время меняется соотношение в применении правовых средств (законов и подзаконных актов) по обеспечению административной реформы. Так, если на первом этапе в основном использовались правовые акты Президента РФ , определяющие главные направления реформы: перераспределение и сокращение функций органов исполнительной власти, модернизирование системы исполнительной власти и т.д., а на Правительство РФ возлагалась обязанность проводить указанные мероприятия , то последующие этапы планируются Правительством РФ. Им одобрена Концепция административной реформы в Российской Федерации на 2006 - 2008 годы .

--------------------------------

См.: Программа действий Президента РФ на 1997 - 2000 годы "Человек. Семья. Общество. Государство"; ежегодные Послания Президента РФ начиная с 1998 г. "Общими силами к подъему России (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации); Указ N 824.

Правительством РФ была создана, как известно, Правительственная комиссия по проведению административной реформы.

См. распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р.

Изменения, произошедшие в исполнительной власти на федеральном уровне, не могли не затронуть и уровень субъектов Российской Федерации. Тем более, что конституционно-правовая реформа, проводимая в субъектах, теперь напрямую связана с административной.

Принятие Федерального закона от 04.07.2003 N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", решающего вопросы государственного устройства в субъектах РФ, создало условия для уточнения объема полномочий органов власти по предметам совместного ведения, что и было закреплено Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ.

Иными словами можно сказать, что укрепление системы власти на всех уровнях повлекло развитие процессов по разграничению полномочий, в том числе между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это, так сказать, "звенья одной цепи", что, по всей видимости, не учитывалось при планировании административной реформы. Поэтому изъятие у органов исполнительной власти субъектов РФ большей части управленческих функций, таких, как координация, планирование, прогнозирование, учет, сбор информации, организация, обеспечение и др., осуществленное Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ, во-первых, существенно изменило административно-правовой статус органов исполнительной власти на региональном уровне.

В областях и краях стали создаваться министерства с отраслевой компетенцией, в республиках - службы и агентства по оказанию государственных услуг; органы исполнительной власти субъектов РФ в основном потеряли способность своевременно и качественно осуществлять региональное управление, поскольку были разрушены взаимные связи (между федеральными и региональными органами власти) и органы исполнительной власти субъектов РФ остались, что называется, "наедине со своими проблемами".

Во-вторых, в субъектах РФ резко возросло количество территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Например, в сфере экологии и охраны окружающей среды территориальные управления Министерства природных ресурсов РФ стали "дробиться" по объектам управления (территориальное управление по водным ресурсам, территориальное управление лесного хозяйства, территориальное управление по недропользованию и т.д.).

В-третьих, появилась неясность в объемах полномочий некоторых отраслевых органов исполнительной власти - федеральных и субъектов РФ по проведению государственного контроля и различного рода экспертиз. Например, из законодательства стало непонятно, какие именно органы исполнительной власти ответственны за проведение экологического контроля и экологической экспертизы. Более того, используемая при установлении объема полномочий органов исполнительной власти терминология вносит путаницу в определение субъекта управления.

Так, из используемого в законодательстве понятия "специально уполномоченный орган в области охраны окружающей среды" нельзя определить, о каком именно органе власти идет речь: о Министерстве природных ресурсов РФ, об одном из подведомственных ему федеральном агентстве или о Ростехнадзоре России.

При употреблении в Федеральном законе от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" понятия "федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий контроль в области рыболовства и сохранения биоресурсов, а также среды их обитания" нельзя определить, речь идет о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору или о Пограничной службе Федеральной службы безопасности РФ.

В-четвертых, федеральные законы, принятые как результат разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов и, по сути, являющиеся уже результатом административной реформы, меняют содержание (предмет) правового регулирования.

Например, изменение объема полномочий органов исполнительной власти, предусмотренное в Основах законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22.07.1993, повлекло изменение правового статуса получателей бюджетных средств. В Основах законодательства ранее употреблялось понятие "учреждение в области охраны здоровья граждан", и эти учреждения имели статус государственных и муниципальных. Данное понятие заменено на понятие "организации в области охраны здоровья граждан", которые, как известно, могут быть и частными. Следовательно, получателями бюджетных средств теперь выступают и частные организации, осуществляющие свою деятельность в области охраны здоровья граждан. Такие же коррективы коснулись и сферы образования.