26327 (Административная реформа в России), страница 8

Органы исполнительной власти, осуществляя свою деятельность, должны подчиняться единым правилам, установленным законом. Недопустимо отдавать "на откуп" ведомствам регламентацию столь важных вопросов, как процедуры (правила):

принятия административных актов;

заключения административных соглашений;

совершения распорядительных действий по реализации запретов, разрешений, дозволений, предписаний, контрольно-надзорных, регистрационных, координационных и иных полномочий;

совершения иных юридически значимых действий (выдача справок, свидетельств и др.);

совершения организационных действий;

выполнения материально-технических действий, не влекущих правовых последствий.

На повестке дня остро стоит вопрос о резком усилении законодательного регулирования административных процедур. Необходимо вывести их из сферы фрагментарного ведомственного регулирования и поставить на прочный фундамент закона.

Подготовлены несколько вариантов проектов федерального закона об административных процедурах. Регламентация административных процедур должна ориентировать органы исполнительной власти на обеспечение:

полноты, всесторонности и объективности анализа проблем и задачи правильного применения закона;

необходимых условий для реализации прав, законных интересов и обязанностей граждан и юридических лиц;

развития демократических начал в управлении, участия в нем структур гражданского общества и учета мнения граждан;

предоставления значимых публичных услуг;

эффективности взаимодействия с другими государственными органами, гражданами и юридическими лицами, выступающими потребителями услуг;

экономии сил, средств и служебного времени государственных служащих;

реализации принципа ответственности каждого органа исполнительной власти, должностного лица за порученное дело.

Демократический аспект административных процедур необходимо отразить:

а) в других федеральных законах об организации и функционировании исполнительной власти:

"О федеральных органах исполнительной власти";

"О регулировании отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления";

"Об обращениях граждан";

"О праве доступа к информации";

б) в ведомственных актах, предусматривающих специфику рассмотрения жалоб и заявлений в функциональном аспекте.

Такой порядок будет во многом способствовать эффективности и демократичности решения публичных и частных дел в нашей стране, а также формированию современной системы исполнительной власти. Ее надлежащее функционирование и эффективность могут быть обеспечены четкими процедурами осуществления компетенции всех органов, включая исполнительные органы местного самоуправления, а также связанных с ними предприятий, учреждений и организаций. Этот вывод давно обоснован в литературе по административному праву , и пришло время реализовать предложения ученых на практике.

--------------------------------

См. Управленческие процедуры / Под ред. Б.М. Лазарева. М.: Норма, 1988; Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс / 2-е изд., доп. и перераб. М., 2005. С. 609.

Наряду с понятием "административная процедура" в законодательстве и юридической литературе применяется понятие "административный регламент". Под административным регламентом понимается нормативный правовой акт, устанавливающий административную процедуру (административные процедуры).

Нормативные определения указанных понятий впервые даются в ст. 47 Закона о государственной гражданской службе. В ней говорится о должностном регламенте гражданского служащего, определяющем его служебную деятельность, и административном регламенте государственного органа, составной частью которого является должностной регламент. Из содержания статьи вытекает, что названные регламенты посвящены преимущественно характеристикам административно-правового статуса должности гражданской службы и правового статуса государственного органа, хотя в них включены и некоторые процедурные правила.

Административный регламент должен исчерпывающим образом (с описанием последовательно выполняемых действий, процедур и их стадий, сроков исполнения, вариативностью возможных решений, результата, должностного положения исполнителя и т.д.) регламентировать исполнение соответствующих государственных функций.

Перечень сфер действия административных регламентов не может быть закрытым. Правительство РФ приняло 11 ноября 2005 г. Постановление N 679 "О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг". Министерство экономического развития и торговли РФ подготовило соответствующие методические рекомендации.

Административными регламентами должно быть урегулировано выполнение всех государственных функций и отдельных процессов, обеспечивающих их исполнение, в том числе связанных с оказанием государственных услуг неопределенному кругу лиц, с гарантией исполнения прав и обязанностей граждан и организаций, с оказанием государственных услуг конкретным лицам непосредственно в государственных органах.

В Правительственной комиссии по административной реформе 28 февраля 2005 г. одобрены, а позднее Правительством РФ утверждены, напомним, Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти и Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, которые устанавливают общие правила организации и деятельности в федеральных органах исполнительной власти.

На основе этих актов федеральные органы исполнительной власти принимают собственные регламенты. Наряду с положениями, предусмотренными типовыми регламентами, федеральные органы исполнительной власти могут включать в них индивидуальные регламентирующие нормы по неурегулированным вопросам с учетом специфики своей деятельности.

Специалисты формируют системы электронных административных регламентов. Указанные регламенты основываются на системе электронной обработки и анализа информации в ходе выполнения функций федеральным органом исполнительной власти.

С помощью электронных административных регламентов предполагается:

технически обеспечивать эффективное выполнение функций государственного органа;

обеспечивать выполнение действий и принятие решений в кратчайшие сроки;

оптимально затрачивать ресурсы, включая кадровые;

четко определять критерии выбора вариантов решения.

Таким образом, подобные административные регламенты, определяя электронный формат публичной деятельности, составят основу функционирования единой электронной сети государственных органов Российской Федерации по выполнению возложенных на них функций .

--------------------------------

См. по этому вопросу: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. С. 623.

IX. Административная юстиция

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию на 2003 год ставилась задача: "...сформировать эффективно работающий механизм разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов".

Защита прав граждан в сфере публично-правовых отношений, обозначаемая понятием "административная юстиция", - важнейшее направление административной реформы.

В России в отличие от многих европейских государств отсутствует обособленная от общей система административных судов. Административные дела разрешаются в рамках гражданского, арбитражного судопроизводства, производства по делам об административных правонарушениях, рассмотрения дел в конституционных (уставных) судах.

Необходимость создания упорядоченной системы административной юстиции обусловлена тремя основными причинами:

острая социальная потребность в эффективном судебном контроле за законностью решений и действий органов исполнительной и законодательной власти;

невозможность иным способом обеспечить должный уровень профессионализма судей, рассматривающих административные дела;

крайняя перегруженность судов общей юрисдикции.

Уместно напомнить, что шаги к созданию системы административной юстиции в нашей стране предпринимались на протяжении XX в.: в 1922 г. был введен судебный порядок обжалования действий нотариусов; в 1961 г. - постановлений о наложении административных штрафов. В 1963 г. в ГПК РСФСР была включена глава "Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений". С 1980 г. в суд стали обжаловаться постановления о наложении всех видов административных взысканий. К этому времени суды рассматривали уже около 30 категорий дел, связанных с оценкой законности решений органов государственной власти и местного самоуправления. В 90-х гг. были приняты: Закон РФ от 27.04.1993 N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", Указ Президента РФ от 06.06.1996 N 810 "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы", Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". Таким образом, к концу XX в. в России были сформированы правовые основы административной юстиции в рамках общего судопроизводства.

Практическая задача в аспекте административной реформы состоит в том, чтобы доработать проект Федерального конституционного закона "Об административных судах Российской Федерации", рассмотреть подготовленный проект кодекса административного судопроизводства. Такая связь и последовательность их принятия отражают отмеченную связь норм материального и административного права. Заслуживает поддержки идея Ю.А. Тихомирова о необходимости рассмотрения проекта федерального закона о процедурах рассмотрения разногласий и разрешения споров между органами публичной власти, т.е. органами государственной власти и органами местного самоуправления . Это обогатило бы досудебные процедуры рассмотрения споров в публичной сфере.

--------------------------------

См.: Тихомиров Ю.А. Указ. ст. С. 32.

X. Обеспечение публичности, открытости деятельности органов исполнительной власти, их взаимодействия с институтами гражданского общества

Достижение основной цели административной реформы - повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти - невозможно без обеспечения их открытости и доступности для граждан и юридических лиц и результативного взаимодействия с институтами гражданского общества.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию на 2005 год подчеркивается: "Быть с обществом в ответственном диалоге - политически целесообразно. И поэтому современный российский чиновник обязан учиться разговаривать с обществом не на командном жаргоне, а на современном языке сотрудничества. Языке общественной заинтересованности, диалога и реальной демократии".

Упоминаемая Концепция реформирования государственной службы предусматривает обеспечение возможности участия граждан и структур гражданского общества в процессе подготовки решений, объективное информирование о деятельности государственных органов и государственных служащих в соответствии с федеральным законом, дебюрократизацию отношений между государственными служащими, гражданами Российской Федерации и структурами гражданского общества.

Участие граждан в деятельности органов исполнительной власти - это форма реализации суверенитета народа в осуществлении важнейшего вида государственной власти. Поэтому "вовлечение" в процесс государственного управления всегда рассматривалось наукой административного права как важнейшая составляющая "активного" административно-правового статуса гражданина, возможность "действовать для государства", а тем самым, для общественного блага.

Кроме того, участие граждан позволяет обеспечивать такие существенные характеристики исполнительной власти правового государства, как публичность, открытость, взаимодействие с демократическими институтами, ориентация на общественную поддержку, предотвращение конфликтов в общественных отношениях .

--------------------------------

См.: Ноздрачев А.Ф. Гражданин и государство: взаимоотношения в XXI веке // Журнал российского права. 2005. N 9. С. 14 и след.

"Вовлечение" граждан в реализацию исполнительной власти зависит от традиций, политических, правовых и иных условий. Так, "Французская администрация отрицательно относится к участию населения в деятельности государственных служб" , но примеры широкого участия граждан в управлении есть и во Франции.

--------------------------------

Ведель Ж. Административное право Франции. М.: Прогресс. 1973. С. 402.

В Германии принцип защиты государства от утраты доверия граждан, принцип учета интересов граждан и др. являются правовыми принципами деятельности органов государственного управления. В различных нормативных предписаниях определяются разнообразные правовые формы реализации этих принципов .

--------------------------------