26327 (597082), страница 9
Текст из файла (страница 9)
Леманн П. Общее административное право. Мюнхен-Брюль. 2000. С. 71.
Граждане Российской Федерации не только обладают конституционным правом на участие в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ), но и проявляют высокую заинтересованность в реализации этого права. Наглядным свидетельством этого являются "протестные формы" участия в государственном управлении: митинги, пикеты, забастовки, жалобы, обращения к властям и многие другие проявления общественного противодействия решениям исполнительной власти. Как же de jure и de facto обеспечить гражданам возможность "позитивного", "повседневного" и "равноправного" участия в деятельности органов исполнительной власти?
На сегодняшний день в федеральных законах и законах субъектов РФ отсутствуют нормы с таким предметом регулирования. Нет норм о вариантах целесообразного участия граждан в государственном управлении, об оказании гражданам помощи в реализации ими конституционного права на участие в управлении и т.д. В положениях об органах исполнительной власти также не предусматриваются какие-либо формы участия граждан в их деятельности.
Из всех ветвей государственной власти исполнительная власть остается наиболее закрытой. Даже самые принципиальные управленческие решения, адресованные всем гражданам, рождаются в "тайных коридорах".
Полностью исключены какие-либо формы демократического контроля за управленческой деятельностью (с точки зрения законности, целесообразности, обоснованности действий и решений). Не так далеки от истины и крайние утверждения: "современные управленческие методы - это методы спецслужб".
Вместе с тем нельзя осуществлять власть от имени народа (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ) и не допускать этот народ к принятию решений. Исполнительная власть - гарант принципов правового государства. Это требует от органов исполнительной власти и государственных служащих более глубокого понимания института открытости и активного включения граждан в механизм государственного управления.
За последние годы изменилась не только Россия, но и сами россияне. Образованные российские граждане могут и хотят "сказать свое слово" о решениях, которые затрагивают их судьбы, причем сказать не post factum, т.е уже в суде, а в процессе принятия решений.
Пока не учитывается мнение граждан, решения и действия органов исполнительной власти встречают апатию или противодействие. Отсюда известная неисполнительность и широкая оспариваемость исполнительных актов в судах.
Науке административного права надо пересмотреть взгляды на роль государственного "менеджмента". Государственные служащие - не технические специалисты, которые работают лучше, если им не "мешают". Они принимают социально-политические решения, в которых публичные интересы выше технических и экономических критериев. Эти предпочтения не могут быть проанализированы и поняты "кастой" чиновников, изолированных от общества.
Современный государственный служащий должен уметь работать со всеми общественными сегментами, т.е. и с конкретными гражданами, и с общественными объединениями, ассоциациями, политическими партиями. Причем это касается самых разных уровней: от личных контактов (приемов) до грандиозных митингов.
Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 15.08.2001 N Пр-1496 (раздел III), предусматривает систему мер по организации взаимодействия государственной службы и структур гражданского общества. Их главная цель, повторим, - дебюрократизация отношений между государственными служащими, гражданами и структурами гражданского общества.
Важный вопрос для науки административного права: "насколько" далеко нужно идти в "допуске" граждан и структур гражданского общества к подготовке и принятию решений органами исполнительной власти. Ясно, что государственным служащим не может быть отведена роль только советников. Но и противоположная точка зрения неприемлема: общественности - "совещательная функция" без возможности оказывать какое-либо влияние на принятие решений.
Оптимальная позиция, на наш взгляд, может быть выражена краткой формулой: "исполнительным органам - силу власти, гражданам - силу мнений", в том числе по поводу решений. С этой точки зрения органам исполнительной власти надлежит знать, когда и какие формы участия граждан следует использовать:
для получения информации;
для получения согласия со стороны общественности на решение соответствующего вопроса;
для общественной поддержки и одобрения.
Формы взаимодействия органов исполнительной власти и граждан дифференцируются в зависимости от целей "вовлечения" в механизм управления. С учетом данного критерия обозначим формы участия граждан, предназначенные для получения органами исполнительной власти информации.
В рамках этой совокупности форм выделим, прежде всего, контакты органов исполнительной власти с "ключевыми (VIP) персонами" - лидерами политических партий, общественных объединений, движений, ассоциаций, религиозных конфессий и т.д.
Этот метод сейчас особенно популярен и активно, как нам известно, используется Президентом РФ и Правительством РФ для "прощупывания" позиций основных общественных групп. Контакты с "ключевыми персонами" соответствуют современным требованиям и являются обычной практикой. Но остаются открытыми вопросы: когда обязательно следует использовать такие контакты? Должны ли контакты с "ключевыми персонами" сопровождаться их участием в принятии решений? Представляется, что эти вопросы относятся к предмету Закона о Правительстве РФ.
Опросы граждан. Органы исполнительной власти не практикуют такие опросы, что неправильно. Опросы общественности могут наглядно отражать репрезентативные мнения о деятельности и решениях органов исполнительной власти и их должностных лиц в тех случаях, когда иные формы контактов с гражданами не дают уверенных и оперативных информационных результатов.
Опросы особенно необходимы, когда следует знать мнение граждан, совсем не вовлекая их в процесс принятия решений. А это знать надо всегда, когда речь идет о решениях, затрагивающих непосредственно население, например о жилищно-коммунальном хозяйстве, государственных и иных публичных услугах (телефонных компаний, социальных служб и т.д.). В положениях об органах исполнительной власти следует формулировать, по крайней мере, рекомендательные нормы о проведении опросов общественного мнения.
Обращения - это контакты, инициируемые самими гражданами для того, чтобы получить ту или иную услугу, подать жалобу, внести предложение, высказать мнение.
Подобные контакты всегда были и остаются инструментом "вовлечения". Особенно важно использовать этот метод органам исполнительной власти, непосредственно связанным с обслуживанием потребностей граждан - правоохранительным, социального обслуживания, образования, охраны здоровья и др. В этом смысле заслуживает поддержки практика установки "горячих линий", создания "контактных офисов" и т.д.
Наиболее часто граждане обращаются к органам исполнительной власти за оказанием соответствующей государственной услуги - выдача лицензии, сертификата, разрешения и других официальных документов; регистрация; получение информации и т.д. Перед наукой административного права стоит злободневная задача - выработка теоретической концепции разграничения функций государственного управления (регулирования) и функций государственных услуг, оказываемых органами исполнительной власти.
Для упорядочения обращений граждан за оказанием государственных услуг к органам исполнительной власти с участием общественности необходимо разработать и опубликовать стандарты государственных услуг и права граждан на их получение, в которых следует предусмотреть:
существующих и потенциальных получателей услуг, их потребности в услугах;
типы и качество услуг, степень удовлетворения ими граждан на основе опроса потребителей;
свободу выбора источников и средств оказания услуг;
создание в сфере государственных услуг наиболее полных информационных систем, доступных для граждан .
--------------------------------
См.: Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. N 10. С. 23.
Так, во Франции еще в 1997 г. для всех административных органов была разработана "Хартия качества услуг", в которой определены параметры предоставляемых услуг и права граждан, в частности их право участвовать в оценке достигнутых результатов.
Обращения, инициируемые гражданами:
отражают мнение широких слоев населения;
свидетельствуют, что граждане испытывают настоятельную необходимость в "озвучивании" потребности или своего мнения.
По мере регистрации обращений (контактов) граждан они могут быть использованы органами исполнительной власти для выявления тех проблем, которые волнуют граждан.
Новые информационные технологии. Многообещающие перспективы, особенно в связи с административной реформой, как в плане повышения эффективности работы органов исполнительной власти, так и в плане совершенствования их отношений с гражданами, открывают новые информационные технологии. Эти технологии облегчают и ускоряют связь между гражданами и органами исполнительной власти; ликвидируют ограничения, налагаемые расписанием работы или географической удаленностью (или другими факторами) органов исполнительной власти, и обеспечивают:
доступность информации (возможность ее использования в установленном режиме);
подлинность информации (получение информации в полном виде, без посредников);
обязательность коммуникационных процессов (надежность, законность);
конфиденциальность (информация используется только теми, кто имеет на это право) и другие условия.
Новые информационные технологии помогают органам исполнительной власти лучше понимать нужды граждан и увеличивают возможность оперативного получения информации от общества. Тем самым они позволяют сделать исполнительную власть более "прозрачной" и более эффективной в отношениях с гражданами, для которых "открытость" органов исполнительной власти - ключевой вопрос демократии.
Органы исполнительной власти являются основными "производителями" информации в стране. Именно информация, идущая от них, представляет собой самый важный ресурс, необходимый для жизни каждого гражданина и для деятельности всех участников рынка. Поэтому органы исполнительной власти обязаны постоянно использовать новые технологии для распространения информации, необходимой обществу, предлагать гражданам возможности ее бесплатного получения. В частности, необходимо облегчить их доступ в органы исполнительной власти через российский сегмент международной ассоциации сети Интернет. Web-сайты федеральных министерств и ведомств содержат всю общественно значимую информацию об их структуре, задачах, функциях и текущей деятельности; должны развиваться службы, отвечающие на вопросы граждан в интерактивном режиме.
Наряду с доступом к официальной информации подобный порядок открывает доступ и к проектам нормативных правовых актов органов исполнительной власти, что позволяет гражданам участвовать в их обсуждении до окончательного принятия. Законы, регламентирующие такой порядок, приняты более чем в 70 странах.
Подробный обзор законодательства стран мира и ссылки на полные тексты нормативных актов содержатся в отчете международной организации Privacy International: Freedom of Information and Access to Government Records Around the World, by David Banisar (http://www.freedominfo.org/survey.htm).
В США Freedom of Information Act (FOIA) был принят еще в 1966 г. Значительное число государств утвердило законы о свободе доступа к информации лишь в последние полтора-два десятка лет. В большинстве принимаемых законов применяется норма об обязательном размещении материалов государственных ведомств в сети Интернет. Так, в США соответствующие нормы закреплены в специальном законе - Electronic Freedom of Information Act (1996).
Переход на электронные технологии - "дематериализация административных процедур" - важный аспект упрощения административных формальностей в отношениях "гражданин - орган исполнительной власти". Федеральным законом от 10.01.2002 N 1-ФЗ "Об электронной цифровой подписи" определены технические и правовые условия для признания электронной цифровой подписи в качестве совершенно законного способа вступления в силу тех или иных документов. Без такого признания все меры по переходу на современные административные процедуры были бы невозможны.
За счет перевода в электронную форму огромного массива информации, находящейся в распоряжении исполнительных органов власти, значительно снижаются издержки распространения документов, облегчается участие в нормотворческой деятельности гораздо большего числа заинтересованных лиц и экспертов, чем это было возможно когда-либо ранее.
В России практическим шагом в раскрытии информации стало принятие Постановления Правительства РФ от 12.02.2003 N 98 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти". В нем приведен основанный на лучшей зарубежной практике широкий перечень сведений, обязательных для размещения в сети Интернет; он включает тексты проектов нормативных актов, информацию относительно произведенных закупок, результатов проверок и др.
В марте 2003 г. Минэкономразвития России вынесло на общее обсуждение проект Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", который распространяет основные положения указанного Постановления на органы власти регионального и муниципального уровней. При этом в законопроекте заложена норма о принятии отдельных нормативных актов, регулирующих право на доступ к информации о деятельности судебной и представительной власти .
--------------------------------
Проект Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (см. публикацию на сайте: http://www.economy.gov.ru; http://www.legislature.ru).
С 2003 г. тексты наиболее важных законопроектов размещаются на сайтах отдельных министерств, а также в рамках Интернет-проекта некоммерческих организаций Фонда развития парламентаризма и Фонда "Открытая Россия" - Legislature.ru, где наряду с текстами законопроектов публикуются комментарии посетителей сайта.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
