26441 (Адміністративний нагляд органів внутрішніх справ у сфері забезпечення громадського порядку і громадської безпеки), страница 12

Заходи адміністративного попередження. Ці заходи (їх часто називають адміністративно-попереджувальними) застосовуються з метою попередження правопорушень.

Зміст попередження правопорушень полягає, по-перше, в тому, щоб не допустити протиправної поведінки з боку конкретних осіб, які до такої поведінки схильні; по-друге, в усуненні причин, що сприяють скоєнню правопорушень, і створенні умов, які виключають протиправну поведінку.

Законодавець розцінює адміністративно-попереджувальну роботу як важливий компонент забезпечення законності, порядку і дисципліни. Виходячи з цього, він вводить в КУпАП спеціальну статтю (ст. 6 “Запобігіння адміністративним правопорушенням”) [66], яка передбачає здійснення профілактичних заходів, визначає їх цілі і суб’єктів.

У повсякденному житті громадяни найчастіше стикаються з адміністративно-попереджувальними заходами, які застосовуються правоохоронними органами (міліція, податкова міліція, прокуратура), державними інспекціями, контрольно-ревізійними службами, органами місцевого самоврядування та іншими, уповноваженими на те державою структурами. Це, зокрема:

• перевірка документів;

• безперешкодний вхід у жилі приміщення громадян, які перебувають під адміністративним наглядом;

• відвідання підприємств, організацій для виконання профілактичних функцій;

• вилучення для проведення аналізу проб продукції, яка призначена для реалізації населенню;

• заборона або обмеження в установленому порядку руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць та автомобільних доріг з метою забезпечення громадської безпеки.

Характерною особливістю адміністративно-попереджувальних заходів є та, що вони застосовуються в ситуаціях, коли правопорушення відсутнє. Практиці відомі два види таких ситуацій:

1. коли є реальні підстави передбачати, що може здійснитися правопорушення і потрібно його не допустити;

2. коли треба забезпечити відповідний правопорядок у надзвичайних (екстремальних) умовах.

Найрельєфніше заходи цієї групи подані в Законі України від 16 березня 2000 року “Про правовий режим надзвичайного стану” [50]. Це встановлення особливого режиму в’їзду, виїзду, пересування; заборона масових і спортивних заходів; введення комендантської години тощо. Сюди ж варто віднести й заходи карантинного та обсерваційного характеру, закриття кордонів із суміжною державою і т. ін.

Запобіжні адміністративні заходи. Цей вид заходів (у юридичній літературі їх інколи називають “адміністративно-запобіжними”) належить до другого різновиду заходів адміністративного примусу.

Сама назва цих заходів вказує на їх цільове призначення − запобігання неправомірної поведінки. Їх призначення як заходів запобігання полягає в:

а) припиненні протиправної поведінки;

б) усуненні шкідливих наслідків протиправної поведінки;

в) створенні відповідних умов для можливого в майбутньому притягнення винної особи до адміністративної відповідальності (складання протоколу про адміністративне правопорушення).

Запобіжні адміністративні заходи можуть застосовуватись як окремо, наприклад, припинення функціонування пункту громадського харчування у зв’язку з порушенням санітарно-епідеміологічних правил, так і в сукупності з іншими заходами адміністративного примусу, наприклад, з адміністративними стягненнями.

Заходи відповідальності за порушення нормативно-правових положень. Найчіткіше чітко виражену, в розумінні правової регламентації, класифікаційну групу заходів адміністративного примусу складають примусові заходи впливу, які містяться в адміністративно-правових санкціях, тобто заходи відповідальності за порушення нормативно-правових положень.

Головною особливістю подібних заходів примусу є та, що вони застосовуються винятково як заходи відповідальності за порушення нормативно-правових положень і містяться в адміністративно-правових санкціях.

В юридичній літературі до третьої групи адміністративно-правових заходів найчастіше включають лише адміністративні стягнення.

Адміністративним законодавством України передбачені санкції, які містять такі заходи відповідальності:

1) накладення адміністративних стягнень на фізичних осіб за вчинення адміністративних правопорушень;

2) накладення стягнень на юридичних осіб за порушення нормативно-правових положень (притягнення до відповідальності в адміністративному порядку);

3) застосування заходів адміністративного впливу, не віднесених до категорії адміністративних стягнень до юридичних осіб за порушення нормативно-правових положень (притягнення до відповідальності в адміністративному порядку).

Застосування до фізичних осіб за вчинення адміністративних правопорушень заходів впливу, які не є адміністративними стягненнями передбачено Кодексом України про адміністративні правопорушення.

Передусім це ст. 24¹ “Заходи впливу, що застосовуються до неповнолітніх”, згідно з якою до осіб віком від 16 до 18 років за вчинення адміністративних правопорушень можуть застосовуватися такі заходи впливу:

1) обов’язково публічно чи в іншій формі просити пробачення у потерпілого;

2) попередження;

3) догана або сувора догана;

4) передача неповнолітнього під нагляд батькам чи особам, які їх замінюють, або під нагляд педагогічного чи трудового колективу з їх згоди, а також окремим громадянам за їх проханням. [70, С. 205]

Крім відомих у теорії і практиці примусових заходів, можна запропонувати запобіжний захід у вигляді призупинення діяльності ліцензії, що вилучається в піднаглядного об’єкта і може бути повернена йому після усунення всіх недоліків, вказаних суб’єктом нагляду.

На сьогодні, в діючому Законі України від 1 червня 2000 р. “Про ліцензування певних видів господарської діяльності” (ст. 21) [51] передбачена відповідальність за порушення ліцензійних умов у вигляді анулювання ліцензії, що призводить до повної її втрати.

Запропонований нами вид відповідальності у вигляді призупинення дії ліцензії зовні схожий на анулювання ліцензії (припинення діяльності суб’єкта), але різниця тут полягає в тому, що призупинення дії ліцензії тимчасово забороняє ті дії, на які потрібно мати дозвіл, у той же час інші заходи суб’єкт може здійснювати (наприклад, кадрові питання, питання матеріально-технічного забезпечення тощо).

Отже, заходи переконання і примусу повинні застосовуватися в комплексі, при цьому переслідуючи головну мету – належне функціонування піднаглядного об’єкта.

Важливою умовою нормального функціонування діяльності суб’єктів адміністративного нагляду є контроль за належною роботою суб’єктів адміністративного нагляду, а також підбір, розстановка і навчання виконавців, які безпосередньо здійснюють адміністративний нагляд.

Контролює діяльність суб’єктів адміністративного нагляду начальник органу внутрішніх справ або його заступник − начальник міліції громадської безпеки, як у процесі повсякденної роботи, так і при перевірці скарг, що надходять стосовно діяльності суб’єкта адміністративного нагляду. Керівник галузевого підрозділу зобов’язаний також контролювати діяльність своїх підлеглих працівників з метою недопущення порушення прав і свобод з боку конкретних працівників.

Не менш важливим є підбір, розстановка і навчання виконавців, які безпосередньо здійснюють адміністративний нагляд. До умов належного виконання нагляду конкретними виконавцями відноситься наявність високої кваліфікації, глибоких знань, потрібних для здійснення адміністративного нагляду (як юридичних, так і технічних), вміння застосовувати їх на практиці, та деякі інші умови виходячи з конкретних обставин.

1.4. Організаційні основи діяльності суб’єктів адміністративно-наглядової діяльності міліції

Найбільшого вираження риси адміністративного нагляду набули у сфері діяльності органів внутрішніх справ (міліції). У свою чергу, саме в системі галузевого управління вони дістали найчіткіше організаційне розмежування. Відособленість цієї ланки допомагає краще зрозуміти функції адміністративного нагляду. Відповідно до організаційних, функціональних і праворегулюючих варіантів побудови досліджуваних суб'єктів адміністративного нагляду припустимі порівняння його систем незалежно від їх належності до галузей управління (народне господарство, соціально-культурне та адміністративно-політичне будівництво).

Важливо підкреслити, що для управління в діяльності органів внутрішніх справ характерне не лише “фізичне” зосередження об’єктів і суб’єктів адміністративного нагляду, але й те, що вони розрізняються як за формою, так і за способом утворення, фінансування тощо. Крім того, суб’єкти адміністративного нагляду в системі органів внутрішніх справ мають повний обсяг форм і методів, властивих цій діяльності на даний період часу.

З метою з’ясування характеристики суб'єктів нагляду в системі органів внутрішніх справ розглянемо питання про організаційну структуру галузі.

У юридичній літературі тією чи іншою мірою вже висвітлювалася ця проблема. В сучасній адміністративно-правовій літературі цьому питанню приділяється також увага [13; 70], де органи внутрішніх справ розглядаються разом з іншими відомствами, що діють у галузі адміністративно-політичної сфери (Міністерство оборони України, Служба безпеки України, Міністерство юстиції України).

Розгляд організаційної структури органів внутрішніх справ у рамках цього дослідження має кілька причин:

1. Організаційна структура органів внутрішніх справ, як і всіх інших органів управління, мусить відповідати їх функціональному змістові. Досягти цього можна шляхом організаційного розмежування всередині галузі та надання кожному елементу структури відповідної компетенції. Отже, аналізуючи організаційну структуру органів внутрішніх справ, можна з’ясувати ті її елементи, які за своїм цільовим призначенням і характером діяльності є суб’єктами адміністративного нагляду.

2. Організаційна структура органів внутрішніх справ і вичленування з її наглядових ланок дозволить вести мову про питому вагу адміністративного нагляду у функціональній структурі галузі взагалі, та у рамках адміністративної діяльності, зокрема. Цей підхід дає можливість судити про органи внутрішніх справ як про систему, у якій найпомітніша концентрація наглядових повноважень. Для одних елементів системи вони є основними в компетенції, для інших − здійснюються разом з повноваженнями іншого характеру.

3. Організаційне відокремлення в структурі органів внутрішніх справ ланок адміністративного нагляду дає можливість обґрунтованого підходу до оцінки співвідношення об’єкта управління в галузі внутрішніх справ та об’єктів наглядової діяльності.

Органи внутрішніх справ, як окремо взята система, являють собою сукупність складових частин, кожна з яких має свої завдання, сили і засоби, що забезпечують їх виконання. Специфіка цих завдань, форм і методів діяльності послужили, з одного боку підставою для розмежування напрямків діяльності, а з іншого − об’єднання в середині системи тих її ланок, завдання яких близькі за своїм змістом, або їх діяльність має загальний об’єкт впливу.

Деякі вчені-адміністративісти, досліджуючи органи внутрішніх справ, поділяють їх на міліцію, Державну автомобільну інспекцію МВС України, Державний пожежний нагляд МВС України та внутрішні війська. [13, С. 479-489]

Існування різноманітність поглядів у науковій літературі обумовлювалося відсутністю закріпленої на законодавчому рівні структури Міністерства внутрішніх справ України.

Проте зазначення суперечність отримала вирішення у Законі України від 10 січня 2002 р. “Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ України” [57], яким затверджено таку загальну структуру Міністерства внутрішніх справ України:

• Міністерство внутрішніх справ України – центральний орган управління;

• головні управління, управління Міністерства внутрішніх справ України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, управління, відділи Міністерства внутрішніх справ України на транспорті;

• міські, районні управління та відділи, лінійні управління, відділи, відділення, пункти;

• підрозділи місцевої міліції;

• підрозділи та допоміжні служби державної пожежної охорони;

• з’єднання, військові частини, підрозділи, установи внутрішніх військ;

• навчальні заклади, науково-дослідні установи, підприємства та установи забезпечення.

Що стосується внутрішніх військ, то вони хоча і входять у систему МВС, але не входять у структуру органів внутрішніх справ.

Кожна з названих частин системи органів внутрішніх справ має не лише свою внутрішню організаційну побудову, але й функціональну структуру. Остання і дає можливість виділення тих ланок, які здійснюють адміністративний нагляд у сфері охорони громадського порядку.

Міліція є основною частиною органів внутрішніх справ, через яку держава здійснює управління громадським порядком. З цієї позиції громадський порядок виступає як об’єкт діяльності міліції. Однак міліція являє собою досить складну за своєю організаційною і функціональною побудовою частиною органів внутрішніх справ.

Відповідно до Закону України від 20 грудня 1990 р. “Про міліцію” [43], вона поділяється на:

• кримінальну міліцію;

• міліцію громадської безпеки;

• транспортну міліцію;

• державну автомобільну інспекцію;

• міліцію охорони;

• спеціальну міліцію.

До складу кримінальної міліції входять “оперативно-розшукові, науково-технічні й інші підрозділи, потрібні для розв’язання завдань, що стоять перед нею, і надання допомоги міліції громадської безпеки.

Відразу ж наголосимо, що діяльність не всіх підрозділів міліції безпосередньо пов’язана з охороною громадського порядку [40, С. 93; 28, С. 14] (тут і далі термін “громадський порядок” розуміється у вузькому розумінні). До цих підрозділів відноситься кримінальна міліція.

До складу міліції громадської безпеки входять підрозділи патрульно-постової служби, Державної автомобільної інспекції, служба дільничних інспекторів міліції, ізолятори для тимчасового тримання затриманих і взятих під варту осіб та інші підрозділи, діяльність яких призначена для розв’язання поставлених перед нею (міліцією) завдань.

Особливе місце у складі міліції посідає служба охорони громадського порядку і Державна автомобільна інспекція, діяльність яких за своїм характером варто оцінювати як адміністративно-наглядову, а органи, що її здійснюють, як суб’єкти адміністративного нагляду.