26441 (Адміністративний нагляд органів внутрішніх справ у сфері забезпечення громадського порядку і громадської безпеки), страница 10

Особливе місце в діяльності органів адміністративного нагляду займає також їх участь у розробці загальних правовстановлюючих актів управління, оскільки на практиці вони є не лише ініціаторами прийняття актів, головними їх розробниками, але й забезпечують їх реалізацію.

Всі нормативні акти, які видаються МВС України з питань адміністративного нагляду, розробляються органами нагляду. Це характерно насамперед для органів Державної автомобільної інспекції МВС України, яка виступає як активний суб’єкт правотворчості, наприклад розробка Правил дорожнього руху, які затверджені постановою Кабінету міністрів України від 10 жовтня 2001 року “Про Правила дорожнього руху” [117], а також розробка законів про адміністративну відповідальність за правопорушення в дорожньому русі. І в цьому випадку може йтися про галузеву правотворчість суб’єктів адміністративного нагляду як одну із форм їх діяльності. В цьому вбачається не лише їх участь у “первинному” правовому регулюванні відповідних суспільних відносин, але й у підготовці дублюючих правових актів.

Розробка нормативних актів галузевого управління являє собою особливу форму правотворчості, значною мірою відображаючи специфіку адміністративного нагляду в системі міліції. Ці особливості пов’язані з видовою розмаїтістю наглядових об’єктів, що дозволяє вести мову про сфери нагляду як про відособлені групи суспільних відносин.

Видання нормативних актів в порядку нагляду варто розглядати як основну форму безпосереднього впливу на правовий режим піднаглядних об’єктів.

Зазначимо, що ця форма характерна переважно для державних інспекцій. Однак це не означає, що інші суб’єкти адміністративного нагляду в системі міліції позбавлені права адміністративної правотворчості.

Цей процес у суб’єктів нагляду в сфері охорони громадського порядку, дозвільній і паспортній системах підтверджується багатьма формами, які відображають, власне кажучи, зміст нормотворчості. [29, С. 17-32]

Прикладом можуть виступати рішення органів охорони громадського порядку, що стосуються масових заходів, екстремальних ситуацій і оперативної обстановки (наприклад, наказ МВС України № 513 від 11 серпня 1995 року ”Про заходи щодо вдосконалення охорони громадського порядку на вулицях та в інших громадських місцях” [99]); рішення органів дозвільної системи стосовно режимів конкретних охоронюваних об’єктів щодо різних організацій, установ, підприємств тощо.

Такий підхід до характеристики цієї форми діяльності міг би викликати заперечення, пов’язані з тим, що нормотворчість у порядку нагляду можна розглядати і як процес правозастосування, здійснюваний суб’єктами адміністративного нагляду. Справді, видання нормативних актів у порядку нагляду, власне кажучи, реалізує загальну норму, що визначає компетенцію суб’єктів нагляду, межі правотворчості і предмети правового регулювання.

З цього приводу зазначимо, що, на нашу думку, незважаючи на те, що акти нагляду “тяжіють” до актів застосування норм права і можуть бути визнані такими, все ж таки варто виходити з потреби їх оцінки як специфічної форми діяльності органів адміністративного нагляду. Це підтверджується такими припущеннями.

1) Кількість подібного роду актів на практиці є досить великою, що дозволяє вести мову про коло осіб, які підпадають під вплив норм.

Це часом призводить до виникнення таких понять, як “населення країни”, “зацікавлені міністерства і відомства”, “громадяни” тощо. Прикладом тут можуть бути акти в сфері охорони громадського порядку, дорожнього руху, паспортної і дозвільної систем.

2) Органи адміністративного нагляду в системі міліції хоча й видають у більшості норми локального організаційно-правового напрямку, все ж таки забезпечують тим самим регулятивну функцію права. Сама собою деталізація загальних правових норм зводить до мінімуму наявність не врегульованих суспільних відносин, включає їх у діючу систему правовідносин. [73, С. 45] Саме таку функцію виконують акти органів нагляду, які містять норми “первинного” регулювання.

3) Видання індивідуальних актів адміністративного нагляду забезпечує реалізацію особливих груп повноважень суб’єктів нагляду. За допомогою індивідуальних актів в кінцевому результаті досягаються мета нагляду та управління.

Але тут неприпустиме змішання понять мети нагляду і примусу. Перша пов’язана з призначенням цієї діяльності в державному управлінні і, як правило, проголошуються правом. Подібні думки поширюються в юридичній літературі на управлінські рішення. [30, С. 30]

Уявляється можливим вбачати аналогію з наглядом, оскільки прийняті в його процесі рішення є управлінськими також за формою. На користь цього припущення свідчить те, що індивідуальні акти, як форма правозастосовчих відносин, покликані обслуговувати інші відносини і не є самоціллю. [38, С. 106]

Функціональне призначення індивідуальних актів органів нагляду в системі міліції та в правотворчості органів нагляду полягає в тому, що ця форма діяльності названих суб’єктів найактивніше впливає на керовану систему суспільних відносин у системі міліції через конкретні сфери адміністративного нагляду.

Проведення безпосередніх організаційних та організаційно-політичних заходів здійснюється не ізольовано від правових форм. Усі форми наглядової діяльності поєднуються із завданнями та цілями нагляду в державному управлінні. Крім того, в сферах адміністративного нагляду в системі міліції проведення розглянутих заходів завершується, як правило, виданням актів. Прикладом можуть бути акти за результатами інспектування, різного роду обстежень піднаглядних об’єктів тощо. І все ж таки багато заходів у сфері нагляду здійснюється без видання актів, а проводяться в життя в порядку повсякденної управлінської діяльності органів нагляду.

В межах організаційних заходів практично реалізуються функції нагляду в системі міліції, пов’язані із здійсненням їх координаційних повноважень (наприклад, в організації взаємодії з громадськими формуваннями), обов’язків по наданню методичної допомоги, узагальненню і поширенню передового досвіду, підготовці спеціальної інформації у відповідні інстанції. Використання цієї форми органами нагляду сприяє впровадженню в практику сучасних досягнень науки і техніки.

В свою чергу, здійснення організаційно-політичних заходів, головним чином, характеризує систему адміністративного нагляду в підрозділах міліції не лише як правоохоронну ланку державного апарату, яка володіє набором повноважень притягнення до відповідальності, але, насамперед, як систему діючої пропаганди законодавства серед населення.

На практиці широко застосовується і така форма, як вивчення громадської думки. У результаті її реалізації міліція розробляє і приймає управлінські рішення з удосконалення функціонування системи адміністративного нагляду в усіх його формах.

Таким чином, на підставі викладеного можна констатувати, що разом з організаційними заходами, які здійснюються в процесі внутрішнього управління, зовнішня реалізація розглянутих форм, а точніше – відповідних груп повноважень, забезпечує всі напрямки адміністративного нагляду в міліції.

1.3.2. Методи адміністративного нагляду органів внутрішніх справ

Розглядаючи методи адміністративного нагляду, наголосимо, що в юридичній літературі стосовно визначень методів управління існують деякі розходження.

Розбіжність суджень дозволяє стверджувати лише про ступінь абстракції при виробленні понятійних категорій. Деякі автори, наприклад, характеризуючи методи управління, виходять з численних управлінських зв’язків, які виникають між суб’єктами та об’єктами управління [134, С. 121], інші − із взаємозв’язку учасників управління сил та засобів, які використовуються для впливу на об’єкти [71, С. 28]. Як одні, так і інші автори використовують єдиний інструментарій − відносини в сфері управління (управлінські зв’язки), знаряддя і засоби (політика їх застосування), якими наділений суб’єкт управління. [33, С. 177]

Ступінь узагальнення цих суджень охоплює управління як складну соціальну систему, і лише в загальному вигляді характеризує його методи, не конкретизуючи їх на рівні окремих функцій (різновидів управлінської діяльності).

Зв’язок методів і функцій управління очевидна. З цього приводу логічно виникає питання про співвідношення методу і функції − найважливіших елементів механізму управління.

Відповісти на це питання, значить визначити шлях розуміння методу стосовно наглядової діяльності взагалі, і адміністративного нагляду міліції, зокрема. Функції управління закріплюються правом на рівні функцій органу, наприклад, положеннями про конкретні органи управління (функціональні і галузеві). У них за напрямками діяльності органів проглядаються всі його функції. Їх набір дозволяє судити про місце органу в системі державного апарату, про зміст здійснюваної діяльності.

Проте, одних функцій недостатньо для вирішення органом управлінських завдань. З цією метою повинні бути приведені в дію всі елементи механізму управління, насамперед найбільша юридична його частина − повноваження органу.

Безсумнівна також наявність зв’язку між функціями управління і його методами. І все ж таки методи управління не є головним показником змісту тієї чи іншої діяльності по управлінню.

Розходження полягає не лише в тому, що метод виступає перед нами як засіб-спосіб здійснення функції, що свідчить про його “вторинність”. Для реалізації практично будь-якої управлінської функції потрібний певний набір методів. При цьому методи повторюються для різних функцій, змінюється лише їх ієрархія: для однієї функції основними методами будуть, наприклад, морально-політичні, для іншої – адміністративно-директивні. Однак при цьому зберігається їх зміст.

Таким чином, варто вбачати незмінність методів. Ці методи виступають як уніфіковані елементи механізму управління з тими модифікаціями в кожному окремому випадку, що диктуються специфікою самої функції. Таким уявляється співвідношення методів управління і його функцій. [34, С. 124]

Адміністративний нагляд у сфері управління практично реалізується його суб’єктами за допомогою певного набору методів.

Тут треба застосовувати вибірковий підхід, і це диктується особливостями завдань-функцій кожної з підсистем управління. В цілому для державного управління характерне використання широкого спектра методів. Очевидно, що чим багатшим є набір методів, тим ефективнішим буде управлінський вплив на відповідні об’єкти, їхню систему. Система функцій управління забезпечена відповідними методами, об’єктивно здатна досягти бажаних результатів.

Подібні пропозиції можуть бути адресовані діяльності, здійснюваної в рамках однієї функції − головної, визначальної мети і призначення конкретного органу (або їх групи) в системі управління. Навіть у тому випадку, якщо спеціалізація органу ставить його в ранг функціональної ланки, як це відбувається з органами адміністративного нагляду в системі державного управління взагалі і управління в галузі внутрішніх справ зокрема, обрання методів, визначення найважливіших із них для розв’язання конкретних завдань є важливою умовою раціональності обраного шляху досягнення певної мети.

Реальною стає обставина, відповідно до якої в процесі адміністративного нагляду реально використовується раціональна сукупність його методів. Очевидно, що для досягнення мети діяльності (адміністративного нагляду в даному випадку) одного методу, хоча й головного, наприклад, адміністративно-директивного, недостатньо. Визначається це тим, що сама оцінка методів управління, як способів забезпечення найкращих управлінських результатів при економії сил і засобів, вже припускає їх набір, а отже і деяку множинність напрямків впливу на об’єкт та систему об’єктів.

В цьому випадку треба вести мову не про механічний, а про творчий перенос методів управління в сферу адміністративного нагляду, що допускає деякі переоцінки загальних методів управління з позицій їх раціональності стосовно особливостей розв’язуваних органом завдань.

Важливо наголосити, що хоча у виборі методів проявляє себе суб’єктивний фактор, а також є можливість пошуку раціональних для кожного випадку способів впливу на управлінський об’єкт, все ж таки одним із основних факторів, що визначають ці можливості суб’єкта, є зміст завдань органу.

Проте якими б методами не користувалися суб’єкти адміністративного нагляду, вони так чи інакше черпають їх з “арсеналів” управлінських методів, що свідчить про їх ідентичність.

У процесі здійснення адміністративного нагляду органами внутрішніх справ у сфері охорони громадського порядку і громадської безпеки застосовуються головним чином методи, що складають групу організаційних і адміністративних способів управління.

Щодо економічних методів, то вони застосовуються більшою мірою відносно самих органів адміністративного нагляду як управлінської системи.

Функція нагляду, реалізована поза цією системою, лише опосередковано впливає на економіку піднаглядних об’єктів. Тому економічний метод може бути розцінений як допоміжний і нетиповий для органів адміністративного нагляду. Очевидно, що заборона, наприклад, органами ДАІ експлуатації автотранспорту (через непридатний технічний стан) певного транспортного підприємства (чи будь-якого іншого об’єкту), діяльність якого багато в чому залежить від нормальної роботи транспорту, впливає на стан його економіки. Такий ефект є результатом застосування адміністративно-директивного методу, але не економічної санкції.

Для того, щоб найглибше усвідомити співвідношення адміністративних і економічних методів, потрібно мати на увазі таке. Адміністративні методи кваліфікуються як способи чи засоби позаекономічного чи прямого управляючого впливу з боку суб’єктів адміністративного нагляду на відповідні піднаглядні об’єкти. Позаекономічний характер цих методів означає, що суб’єкт адміністративного нагляду діє на вольову поведінку піднаглядного об’єкта (громадянина чи підприємства.).

Економічний метод характеризуються як спосіб або засіб економічного впливу суб’єктів адміністративного нагляду на відповідний піднаглядний об’єкт. Головне при цьому полягає в тому, що суб’єкт адміністративного нагляду вимагає належної поведінки піднаглядного об’єкта шляхом впливу на його матеріальні інтереси, тобто опосередковано, на відміну від способів прямого владного впливу.