МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

На правах рукопису

УДК 351.75

ЦВІГУН Дмитро Петрович

АДМІНІСТРАТИВНИЙ НАГЛЯД ОРГАНІВ

ВНУТРІШНІХ СПРАВ У СФЕРІ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ

ГРОМАДСЬКОГО ПОРЯДКУ

І ГРОМАДСЬКОЇ БЕЗПЕКИ

Спеціальність 12.00.07 – теорія управління;

адміністративне право і процес; фінансове право

Дисертація на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Науковий керівник:

кандидат юридичних наук,

доцент Захаров В.Ф.

Київ 2002

ЗМІСТ

ВСТУП………………………………………………………………………….. 3

РОЗДІЛ І. Поняття та суб’єкти адміністративного нагляду

органів внутрішніх справ у сфері забезпечення

громадського порядку і громадської безпеки

1.1. Поняття та зміст адміністративно-наглядової діяльності ……………10

1.2. Складові елементи адміністративно-наглядової діяльності

органів внутрішніх справ………………………………………………..38

1.3. Форми і методи адміністративного нагляду органів

внутрішніх справ сфері охорони громадського порядку

і громадської безпеки…………………………………………………….68

1.3.1. Форми адміністративного нагляду органів

внутрішніх справ…………………………………………………. 69

1.3.2. Методи адміністративного нагляду міліції…………………….77

1.4. Організаційні основи діяльності суб’єктів

адміністративно-наглядової діяльності міліції………………………..92

РОЗДІЛ ІІ. Напрямки удосконалення організації адміністративного

нагляду органів внутрішніх справ у сфері забезпечення

громадського порядку і громадської безпеки

2.1. Наглядові повноваження служб міліції………………………………..113

2.2. Особливості вдосконалення законодавства, що регулює

адміністративний нагляд за особами, звільненими

з місць позбавлення волі………………………………………………..128

2.3. Організація і напрямки підвищення ефективності адміністративного

нагляду органів внутрішніх справ……………………………………..137

ВИСНОВКИ…………………………………………………………………..152

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ………………………………….156

ВСТУП

Актуальність теми дослідження. З моменту проголошення Україною незалежності в її соціально-політичному й економічному житті відбулися суттєві позитивні зміни. Прийнято низку законів та інших нормативно-правових актів, які змінили компетенцію органів державної влади, врегулювали питання відносин власності, зміст прав і обов’язків, безпосередньо пов’язаних із сферою забезпечення та охорони громадського порядку і громадської безпеки.

Завдання охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки на території України, покладені законодавцем на міліцію, що об’єктивно визначило потребу пошуку нових форм і методів роботи її підрозділів у сучасних умовах. Це зумовлює важливість їх всебічного теоретичного дослідження, оскільки перехід держави в новий якісний стан вимагає не лише пошуку нових форм і методів соціального обслуговування суспільства з боку міліції, але й нової інтерпретації виправданих практикою форм і методів її діяльності. Однією з таких форм діяльності є здійснюваний нею адміністративний нагляд.

Роботи вчених-адміністративістів В.Б. Авер’янова, Ю.П. Битяка, І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, А.П. Кармолицького, Ф.С. Разаренова, М.С. Студенікіної внесли значний вклад у вивчення контрольної діяльності апарату управління. При цьому автори акцентували увагу на контрольній функції державних інспекцій, а адміністративний нагляд фрагментарне висвітлювали як різновид контролю.

Ця робота підготовлена з урахуванням досліджень, які виконали В.Б. Авер’янов, С.С. Алєксєєв, Д.М. Бахрах, І.Л. Бачило, Д.А. Бекерська, Ю.П. Битяк, А.С. Васильєв, В.А. Владіміров, В.А. Власов, Л.К Воронова, В.М. Гаращук, І.П. Голосніченко, С.Т. Гончарук, В.І. Демченко, Є.В. Додін, А.Ф. Євтихєєв, А.І. Єлістратов, В.Ф. Захаров, Ю.В. Іщенко, Р.А Калюжний, С.В. Ківалов, Л.В. Коваль, І.Б. Коліушко, В.К. Колпаков, А.П. Коренєв, М.В. Корнієнко, В.М. Манохін, В.І. Олефір, О.І. Остапенко, В.Ф. Опришко, І.М. Пахомов, І.Ф. Панкратов, Ю.А. Петров, М.І. Піскотін, С.С. Студенікін, Ю.А. Тихомиров, М.М. Тищенко, А.Т. Усольцев, В.О. Шамрай, Я.Н. Шевченко, Ю.С. Шемшученко, А.І. Щербак, В.А. Юсупов та ін.

Дотепер адміністративний нагляд міліції в сфері охорони громадського порядку спеціальному монографічному розгляду не піддавався. Його дослідження носили фрагментарний характер.

Потреба теоретичного осмислення проблеми на рівні монографічного дослідження зумовлена тим, що реальними стали умови для синтезування всебічного погляду на проблему. Крім того, на розв’язання чекає також низка інших практичних проблем у цій сфері. До цього варто додати, що нові реалії сучасності вимагають внесення коректив у традиційно сформовані підходи до вирішення цієї проблеми.

Актуальність розглянутих у дисертаційному дослідженні проблем визначили й такі обставини. По-перше, на підставі існуючого розмаїття поглядів на адміністративний нагляд особливої актуальності набуває завдання формулювання поняття адміністративного нагляду і визначення відмінності його від інших видів контрольно-наглядової діяльності. По-друге, діяльність органів, що реалізують адміністративний нагляд, за своїм призначенням і змістом є правоохоронною, яка, в свою чергу, вимагає особливої регламентації наглядових відносин, у які вступають ці органи. Також важливою залишається потреба визначення правового статусу цих органів як спеціальних суб'єктів наглядової діяльності. По-третє, не проглядається чітка організація підсистем нагляду, а також ефективне правове забезпечення діяльності названих підсистем.

Отже, дослідження адміністративного нагляду в державному управлінні, зокрема у сфері громадського порядку, зумовлюється важливими соціально-економічними, правовими і політичними потребами. Щодо діяльності міліції ця проблема набуває більш чіткішого вираження.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до планів прикладних досліджень навчальних закладів та науково-дослідних установ МВС України на період 1995 – 2000 рр. (Рішення Колегії МВС України від 28 червня 1995 року №4КМ/2) і планами науково-дослідних робіт та тематичними планами, а також темами Національної академії внутрішніх справ України на 1996 – 2000 рр. Крім того, напрям дослідження відповідає Комплексній цільовій програмі боротьби зі злочинністю на 1996 – 2000 роки, затвердженій Указом Президента України від 17 вересня 1996 року № 837/96.

Мета і завдання дослідження. Мету дослідження здобувач вбачає у вивченні теорії і практики адміністративної діяльності органів внутрішніх справ (міліції) з реалізації своїх наглядових повноважень, формулюванні на цій підставі існуючих проблем, пов'язаних із правовими й організаційними питаннями наглядової діяльності, їх аналізі і виробленні конкретних науково обґрунтованих пропозицій з удосконалення нормативного регулювання та практичної організації цієї діяльності.

Для досягнення поставленої мети автор поставив перед собою такі дослідницькі завдання:

• розкрити сутність і значення адміністративно-наглядової діяльності міліції як самостійного виду державної діяльності органів виконавчої влади;

• дослідити зміст і форми адміністративного нагляду органів внутрішніх справ (міліції);

• дати характеристику суб'єктам адміністративно-наглядової діяльності міліції;

• розглянути компетенцію окремих підрозділів міліції в галузі адміністративного нагляду;

• запропонувати класифікацію повноважень міліції щодо здійснення адміністративного нагляду;

• визначити основні елементи організації адміністративного нагляду;

• розглянути організаційні форми, методи і тактичні прийоми адміністративного нагляду органів внутрішніх справ (міліції);

• на підставі результатів дисертаційного дослідження визначити головні напрями підвищення ефективності адміністративного нагляду окремих підрозділів міліції і розробити наукові й практичні рекомендації та пропозиції з удосконалення правового регулювання та організації наглядової діяльності міліції щодо забезпечення громадського порядку і громадської безпеки.

Об’єктом дослідження є система суспільних відносин у сфері адміністративно-наглядової діяльності міліції щодо забезпечення громадського порядку і громадської безпеки.

Предметом дослідження вважаються питання організації та правового регулювання адміністративно-наглядової діяльності міліції у сфері забезпечення громадського порядку і громадської безпеки, а також шляхи їх подальшого удосконалення.

Методи дослідження. У процесі дисертаційного дослідження використовувався метод діалектичного пізнання соціальних процесів та явищ, застосування якого дозволило здобувачеві на достатньому рівні розкрити організаційно-правовий механізм адміністративного нагляду в сфері охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки. Поряд з тим, застосування цього методу сприяло обранню нових підходів до постановки й розв'язання питань функціонування суб'єктів адміністративного нагляду.

У дисертаційному дослідженні використані також інші наукові методи, зокрема: структурно-функціональний, статистичного аналізу, експертних оцінок, конкретно-соціологічний а також традиційно-правові методи (теоретико-правовий, історико-правовий, порівняльно-правовий тощо).

Соціологічні методи використовувалися під час вивчення правозастосовчої практики в сфері організації адміністративного нагляду органів внутрішніх справ (міліції). Ці та інші методи наукового дослідження використовувалися у їх взаємозв’язку.

Наукова новизна одержаних результатів. У дисертації запропонований новий погляд на проблему адміністративно-наглядової діяльності міліції, що ґрунтується на сучасних економічних, правових, політичних і організаційних реаліях, а також здійснено розширений і поглиблений аналіз наукових знань про адміністративний нагляд і практику його застосування. Новизна дослідження пов’язана не лише з обранням і комплексною розробкою проблеми, але, головним чином, — із обґрунтуванням нових положень, що можуть вплинути на розвиток теорії адміністративного права та удосконалення практики правоохоронної діяльності міліції.

Здобуті під час дослідження результати певною мірою заповнюють прогалини у висвітленні науково-теоретичних і прикладних питань щодо підвищення ефективності адміністративно-наглядової діяльності органів внутрішніх справ.

У дисертації пропонується низка нових теоретично концептуальних та практично важливих положень:

1. Власне визначення понять “адміністративний нагляд” (ознаки та його елементи) та “адміністративний нагляд міліції”.

2. Пропозиції законодавчого закріплення понять “громадський порядок”, “громадська безпека”, “безпека дорожнього руху”.

3. Визначення об'єктів, безпека яких забезпечується за допомогою адміністративного нагляду органів внутрішніх справ (міліції).

4. Визначення форм адміністративно-наглядової діяльності органів внутрішніх справ (міліції).

5. Характеристика етапів адміністративно-наглядової діяльності органів внутрішніх справ (міліції).

6. Класифікація та зміст методів адміністративно-наглядової діяльності.

7. Пропозиції щодо доповнення Закону України від 1 червня 2000 року “Про ліцензування певних видів господарської діяльності” таким видом стягнення, як призупинення дії ліцензії та прийняття нового Закону України “Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі”, який би цілковито відповідав вимогам Конституції України та правовим стандартам країн Європейської Співдружності.

8. Внесено пропозиції про прийняття відомчого акту МВС України під назвою “Інструкція з організації взаємодії служб міліції громадської безпеки по здійсненню адміністративного нагляду в сфері охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки”.

9. Обґрунтовано доцільність доповнення Кодексу України про адміністративні правопорушення низкою норм, що моделюють нові склади правопорушень, з метою забезпечення дотримання правил дозвільної системи, а також забезпечення громадського порядку та особистої безпеки суб’єктів правовідносин.

Практичне значення результатів дослідження. Теоретична значимість дослідження визначається тим, що у ньому вперше щодо сучасних умов здійснена спроба вивчення механізму наглядової діяльності органів внутрішніх справ (міліції), яка дозволяє розширити теоретичні погляди на її природу та зміст, виявити нові підходи до організації і тактики діяльності органів внутрішніх справ у сфері забезпечення громадського порядку і громадської безпеки.

Положення, висновки і рекомендації можуть використовуватись при подальшому розв’язанні проблем наглядової діяльності правоохоронних органів (міліції), а також у навчальному процесі юридичних навчальних закладів при викладанні курсів адміністративного права й адміністративної діяльності органів внутрішніх справ України.

Практична значимість дисертації пов’язана насамперед з виробленням низки рекомендацій і пропозицій з удосконалення правового регулювання та організації наглядової діяльності органів внутрішніх справ (міліції) щодо забезпечення громадського порядку і громадської безпеки.

Рекомендації автора можуть використовуватись під час оновлення та розробки нормативно-правових актів, а також у процесі вирішення нормативно-правового і організаційного забезпечення наглядової діяльності органів внутрішніх справ (міліції).

Апробація результатів дисертації. Основні положення і висновки дисертаційного дослідження були обговорені на спільному засіданні кафедр управління, конституційного права, економічної безпеки, адміністративного права, адміністративної діяльності органів внутрішніх справ Національної академії внутрішніх справ України і одержали позитивну оцінку. Окремі з них були оприлюднені у формі доповідей на науково-практичних конференціях: на семінарі “Забезпечення захисту прав людини у правоохоронній діяльності” 21-25 лютого 2000 року (м. Київ), на регіональному семінарі “Боротьба з торгівлею жінками та дітьми” 21-22 червня 2000 року (м. Київ); на міжнародному семінарі “Боротьба з нелегальною міграцією” з доповіддю “Проблеми правового забезпечення виявлених на території України нелегальних мігрантів” 12-13 червня 2001 року (м. Київ).

Публікації. Основні висновки і положення, сформульовані у дисертаційному дослідженні, опубліковані у шести наукових статтях, три з яких опубліковано у фахових виданнях, перелік яких затверджений ВАК України.

Структура дисертації зумовлена завданням і логікою здійсненого дослідження, складається зі вступу, двох розділів, які містять сім підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Обсяг дослідження – 155 сторінок, без урахування списку літератури (148 найменувань).