Диссертация (Функции прокурора на судебных стадиях уголовного процесса), страница 6

Для определения сферы деятельности и круга вопросов, решаемых Генеральной прокуратурой РФ, наиболее приемлемо, на наш взгляд, понятие "компетенция", поскольку это звено в соответствии со ст.1 ФЗ "О прокуратуре РФ" осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России. При этом Генеральная прокуратура РФ наделена Конституцией РФ полномочиями в соответствии с законодательством Российской Федерации самой определять организацию осуществления возложенных на нее задач, принимать участие в правотворческой деятельности, осуществлять в пределах своей компетенции международное сотрудничество.

Для раскрытия данного понятия воспользуемся определением, данным А.В. Чекрыжовым: "компетентность – юридическое выражение совокупности функций и полномочий в соответствующей сфере общественной жизни… между функциями и полномочиями существует тесная взаимосвязь. Вместе взятые они представляют собой определенную сферу деятельности органа… обязательным является отграничение в законодательстве (в компетенционных

нормах) функций от полномочий".⁵⁶ Здесь полномочия выступают как средство обеспечения исполнения функций.

Можно ли представить компетенцию только полномочиями? На наш взгляд – нет, поскольку полномочия определяют только право исполнять (или не исполнять) определенные действия, а, следовательно, не направляют деятельность исполнителя на достижение цели. В отличие от полномочий, функция предполагает обязательность участия исполнителя в достижении цели, предопределяет участие ("вклад") исполнителя в решении задач и достижении цели. Поскольку осуществление функций исполнителя в судебном производстве лежит в сфере общественных отношений, эти отношения должны быть регламентированы соответствующими правами (полномочиями) и обязанностями участников этих отношений. Полномочия связаны с функцией только как средства ее обеспечения.

В ст.2 ФЗ "О прокуратуре РФ" упоминается компетенция Генеральной прокуратуры РФ, в п.1 ст.1 закона отмечается, что прокуратура РФ выполняет функции, в ст.17 закона говорится, что Генеральный прокурор РФ наделяется определенными полномочиями.

Некоторые международные организации⁵⁷ и государства⁵⁸ в своих

нормативных актах определяют компетенцию своих органов через функции и полномочия, обязанности и права.

Органы прокуратуры более низкого уровня также имеет свое предназначение, а, следовательно, цели и задачи, которые можно выполнить, только осуществляя определенные функции. Для осуществления функций

⁵⁶ Чекрыжов А.В. Некоторые аспекты проблемы отграничения функций и полномочий государственных органов и местного самоуправления в области социальной защиты населения // Представительная власть – XXI век: законодательство, комментарии, проблемы", – 2007 (73), Спецвыпуск. Юр. Институт (СПб). – http://www.pvlast.ru/archive/index.393.php

⁵⁷ См., например: Устав ООН: согласно ст. 10 Устава ООН, Генеральная Ассамблея ООН имеет функции и полномочия / http://www.gumer.info/bibliotek_Buks/Polit/Article/ustav_oon.php.

⁵⁸ Конституция ФРГ составлена в терминах "права" и "обязанности" граждан и государственных органов (ст. 34,39, 44, 45-а, 45-с и др.). – http://worldconstitutions.ru/ archives/155/2; Кнессет государства Израиль имеет обязанности и права. –

/http://www.knesset.gov.il/ description/ru/mimshal0_ru.htm.

необходимы полномочия (права), которые порождают обязанности других субъектов. У органов этого уровня функции и полномочия урезаны по сравнению с органами верхнего уровня и поэтому функции приближены к обязанностям, а урезанные полномочия – к правам.

В соответствии со ст.18 ФЗ "О прокуратуре РФ", органы прокуратуры нижних звеньев осуществляют свою деятельность на основе законов, действующих на территории Российской Федерации, и нормативных актов Генерального прокурора РФ.

Основной функцией руководителей прокуратур этого уровня является руководство нижестоящими прокуратурами, для чего они наделены соответствующими полномочиями. Однако законодатель в ст.ст.18 и 19 ФЗ "О прокуратуре РФ" говорит о полномочиях и в этих же статьях указывает функцию руководителей, чем нарушает логику в соотношении понятий "функция" и "полномочия". Однако и здесь полномочия следует рассматривать как средство обеспечения функции.

Если руководство нижестоящими прокуратурами можно рассматривать как функцию, в пределах которой деятельность регламентирована с определенной степенью свободы, то деятельность прокурора на стадии судебного производства жестко регламентирована УПК РФ. Деятельность прокурора как должностного лица законодатель еще рассматривает в понятиях "полномочия" и "функции", но здесь законодатель четко указывает соотношение этих понятий. Это указывает на то, что он разделяет эти два понятия, и что полномочия прокурор использует для осуществления возложенных на него функций.

Однако функции прокурора в судебном производстве, оставляя их таковыми по названию, в силу их жесткой регламентации следует рассматривать как обязанности, а полномочия – как права. Это подтверждается редакцией ст.ст.10, 11 и ряда других статей УПК РФ, в которых законодатель указывает на обязанности прокурора, судьи и других участников уголовного процесса. Термин "обязанности" используется и в Определении

Конституционного Суда РФ от 16.12.2008 г. N 1036-О-П, для уточнения обязанностей прокурора и судьи, изложенных в ст.82 УПК РФ.

Нам представляется, что: 1) функции (обязанности) прокурора в законодательных актах должны быть отделены от полномочий (прав); 2) достижение цели и решение задач осуществляется через исполнение предназначенных функций (обязанностей); 3) полномочиями (правами) исполнитель должен обеспечиваться в объеме, необходимом для осуществления функций (обязанностей).

Таким образом, представляется целесообразным установить следующий механизм реализации функций в уголовном процессе: цели достигаются решением определенных задач; решение задач осуществляется исполнением определенных действий; сформированный для исполнителя набор определенных целенаправленных действий образует функцию исполнителя.

Законодатель не смог выразить это в явном виде в законе. Примером служит редакция ст.ст.22, 27, 33 и других ФЗ "О прокуратуре РФ", в которых определены полномочия прокурора и там же его обязанности, что недопустимо, так как искажается смысл полномочия. То же самое касается ст.ст.5, 21, 29 и др. УПК РФ.

Пагубность использования понятия "полномочия" для обозначения совокупности прав и обязанностей состоит в том, что обязанности могут восприниматься только как право их не исполнять или исполнять по своему усмотрению. Обязанности, выраженные через полномочия, теряют силу закона и становятся усмотрением, то есть могут не исполняться. Поэтому нам представляется, что законодательные нормы следует выражать только через функции (обязанности) и полномочия (права) в зависимости от масштаба решаемых исполнителем задач. Функция исполнима, если будут выполнены два условия: исполнитель должен иметь права на исполнение этой обязанности, а другие лица должны знать, что он уполномочен на такие действия, то есть – наделен соответствующими полномочиями; и в силу этого обязаны выполнять требования прокурора. Полномочия (как права) следуют за функцией как

средство ее обеспечения.

Судебное производство в уголовном процессе, регламентированное УПК РФ, – это строго увязанная система функций участников уголовного процесса (по крайней мере, должна быть таковой). Неисполнение какой-либо функции не позволит достичь целей уголовного процесса на его судебных стадиях. Вследствие этого, функции принимают обязательную форму их исполнения, и следует рассматривать их как обязанности. Функции в судебной стадии уголовного процесса – это обязанности. Полномочия позволяют делать или не делать что-то, а функции обязывают непременно исполнять возложенные на исполнителя задачи, обеспечивать выполнение требований. Смешение функций и полномочий следует рассматривать как результат юридической небрежности.

Среди отдельных ученых-юристов существует мнение, что понятие "полномочия" включают в себя как права, так и функции или обязанности. Такое положение нашло отражение в энциклопедической юридической литературе, где полномочия определены как права и обязанности государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица, иных участников общественных отношений, установленные нормативным юридическим актом⁵⁹, а также, как мы установили, в законодательных актах. Однако появилась тенденция к пересмотру создавшегося положения и истолкование понятия "полномочия" – как прав, предоставленных должностному лицу или учреждению органами власти.⁶⁰

Классификация функций участников уголовного процесса.

Переход к представлению уголовного процесса как системы уголовно- процессуальных функций поставил перед исследователями проблему классификации функций участников.

Чтобы разобраться во множестве уголовно-процессуальных функций,

⁵⁹ Энциклопедический словарь конституционного права. М.: Норма, 2000. С.388.

⁶⁰ Ефремова Т.Ф. Новый словарь русского языка. Толково – словообразовательный (онлайн версия)/http://classes.ru/all-russian/russian-dictionary-Efremova-term-77165.htm.

предложенных процессуалистами, необходимо их классифицировать. Отсутствие классификации не только не позволяет определить, какие функции осуществляют те или иные участники уголовного процесса, но и создает искаженное представление о роли участника уголовного процесса и даже приводит к негативным последствиям. К таким последствиям может привести, например, неправильная формулировка функции прокурора. Так, частью 5 ст.37 УПК РФ предусмотрено право прокурора отказаться от уголовного преследования. По существу, она создает нормативную основу обвинительному уклону. При отсутствии оснований для привлечения лица к ответственности отказ от обвинения должен быть не правом, а обязанностью прокурора. Отсутствие научного подхода к классификации уголовно-процессуальных функций является серьезной проблемой, требующей решения.

В справочной литературе классификация – это: 1) система соподчиненных понятий (классов, объектов, явлений) в той или иной отрасли знаний или деятельности человека, составленной на основе учета общих признаков объектов и закономерных связей между ними, позволяющая ориентироваться в многообразии объектов и являющаяся источником знания о них; 2) распределение каких-либо объектов по классам (отделам, разрядам) на основе их общих признаков, сходств и различий, отражающих связи между классами объектов в единой системе данной отрасли знания.⁶¹

Для того, чтобы произвести классификацию функций, необходимо

отделить функции от других действий или деятельности, не являющихся таковой.

В основе подхода лежит представление о том, что такое функция и ее признаки. До тех пор, пока в теории уголовного процесса не утвердится подход к определению признаков функции (примерно тех признаков, которые мы называли), ни о какой классификации речи быть не может, поскольку нет "функции как совокупности признаков" и нет "функции как вида" (то есть четкого определения, что такое надзор, обвинение, разрешение дела и т.д.).

⁶¹ См.: ЭСС. Указ. соч. С.271.

Следовательно, нет и функции как объекта классификации.

Таким образом, если мы должны произвести классификацию функций, то необходимо: 1) выделить те объекты, которые подлежат классификации; 2) выделить в них признаки функции; 3) определить их достаточность для классификации объекта как функции; 4) выделить основания или критерии для распределения объектов по группам, классам и другим общностям.

По нашему мнению, при определении функции важным является вопрос о том, следует ли считать, что: 1) функцию определяет законодатель для осуществления участником уголовного процесса конкретной роли, наделяя его для этого обязанностями и правами; либо же 2) участник уголовного процесса, получив от законодателя полномочия, распоряжается ими по своему усмотрению.

Вопрос этот до сих пор не исследован и ответа на него нет. Если верно первое, то участник может использовать свои полномочия только для исполнения указанной функции. Мы полагаем, что законодатель, регламентируя уголовный процесс для достижения определенных целей, встраивает функцию данного участника уголовного процесса в общую систему функций всех его участников. Следовательно, каждый участник должен выполнять только ту роль, которая ему определена. Если второе, то уголовный процесс не может достичь своих целей, поскольку полномочия не содержат, в отличие от функции, такого признака, как цель.

При этом необходимо понимать, что не всякий набор действий можно назвать функцией. И наоборот, отсутствие упоминания в законодательстве о наличии той или иной функции участника (например, функции надзора) не является основанием, чтобы считать, что участник не выполняет эту не названную функцию, если в уголовном процессе он ее реально исполняет.

В работе мы не ставим задачу произвести классификацию всех реально существующих функций, поэтому остановимся только на отдельных видах классификации, предлагаемой исследователями в уголовно-процессуальной доктрине.

Как мы отмечали, классификация проводится с определенной целью; исходя из этой цели, определяются основания или критерии для классификации.