117402 (Актуальные проблемы реформирования федеративных отношений в России), страница 2

Как уже отмечалось, одной из важнейших проблем, которые сегодня стоят перед полномочными представителями Президента, является приведение в соответствие федеральному законодательству законодательства субъектов Федерации. В Администрации Президента эту проблему пытались разрешить давно. И Министерство юстиции, и Генпрокуратура в течение многих лет раз в квартал присылают сводки имеющихся противоречий. На сегодняшний день количество нормативных правовых актов в субъектах Федерации перевалило уже за 300 тысяч, причем более 70 тысяч не соответствуют федеральному законодательству. Таким образом, перед полпредами стоит чрезвычайно сложная неформальная задача.

Обратимся теперь, собственно, к правовой основе института полпредов и посмотрим, насколько данный институт инкорпорируется в конституционно-правовое поле российского государства. Необходимо сразу отметить, что с [c.103] конституционно-правовой точки зрения создание института полномочных представителей Президента в федеральных округах не противоречит Конституции Российской Федерации по следующим основаниям.

Во-первых, ст. 78 Конституции РФ говорит о том, что федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. То есть Конституция не говорит, в каком масштабе они имеют право это делать, в каком территориальном разрезе, но в принципе разрешает это делать.

Во-вторых, может быть, основная статья для права Президента создавать подобные институты — это ст. 80 Основного закона, в частности, ее 2-я часть. В ней говорится о том, что Президент — гарант Конституции, прав и свобод человека; он принимает меры по охране суверенитета, независимости и государственной целостности и (здесь это самое главное) обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Многие конституционалисты называют эту статью набором скрытых полномочий президента.

Как конкретно должно обеспечиваться согласованное функционирование органов государственной власти? Это может происходить и в том числе путем применения главой государства координирующих полномочий в отношении органов исполнительной власти. Здесь необходимо подчеркнуть, что в России официально нет отдельной президентской ветви власти и поэтому мало кто может понять, к какой власти, собственно, относится Президент. С одной стороны, он глава государства. Но можем ли мы сказать, что он не является главой федеральной исполнительной власти? Нет, поскольку де-факто он одновременно играет роль и главы исполнительной власти. В общем-то, в указе о полномочных представителях Президент фактически делегировал на соответствующий региональный уровень свои собственные полномочия. И он не превысил своих полномочий. Можно по-разному относиться к самой этой идее, но с правовой точки зрения создание института полпредов в федеральных округах не противоречит Конституции Российской Федерации. Такова юридическая реальность.

Какие еще аргументы можно привести в обоснование этого права Президента? Прежде всего нужно назвать ст. 71, касающуюся исключительных полномочий, где говорится об установлении системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти и формировании федеральных органов государственной власти. Иными словами, Президент использовал исключительное право Российской Федерации, устанавливая, где и как располагаются федеральные структуры. Это не компетенция субъектов Федерации.

Поскольку полпред не наделен властными полномочиями, он не ущемляет в правовом смысле и властных полномочий губернатора. “С практической же точки зрения вопрос о том, кто конкретно является полпредом в данном федеральном округе, каков его политический вес и влияние, — очень важен. Губернатор, естественно, будет принимать это все в расчет. Но в правовом смысле полпред для губернатора — всего лишь новый “глаз” за ним. И в этом смысле можно, наверное, сказать, что губернатор оказался ущемленным, потому что вместо тех институтов, которые должны были бы смотреть за ним, — федеральной прокуратуры, ФСБ, МВД и тд, но не смотрят или смотрят мало, появился “глаз”, который специально предназначен для [c.104] того, чтобы смотреть. К тому же этот институт появился одновременно с законом о праве отстранения губернатора от должности. В совокупности эти изменения в определенной степени ущемляют губернатора и в правовом смысле тоже. Но это не связано непосредственно с правовым статусом полпреда” (http://niiss.ru/nii/Publications).

Делая некий предворительный вывод необходимо указать на основные причины, перманентные цели, которые ставились во главу угла при проведении реформ федеративных отношений. Основная цель проведения этих законов в жизнь было восстановление в стране сильной государственной власти. Уже много сказано, что за прошедшие десять лет государственная власть в стране сильно ослабла, что является одной из причин как неудачи социально-экономических реформ, так и сильнейшей деградации и коррупции, охвативших нашу страну.

Поэтому попытка В.Путина сначала навести порядок во власти, а затем завершить экономические и другие реформы имеет все основания. Но делать все, как говорится, нужно с умом и прежде всего с учетом того, что Россия вот уже десять лет не унитарное авторитарное государство, а федеративная, демократическая страна.

Меньше всего возражений вызывают законопроекты, вводящие "институт федерального вмешательства" в нашу юридическую и политическую практику. В нашей стране отсутствие "института федерального вмешательства" и нежелание президента Б.Ельцина "портить отношения с губернаторами по соображениям политической целесообразности" привели к "правовой анархии" в регионах и установлению режимов личной власти и произвола руководителей целого ряда субъектов Федерации. В этих регионах выборы руководителей проходят фактически на безальтернативной основе, законодательные собрания превратились в "придаток" исполнительной власти, ликвидированы независимые средства массовой информации, политическая оппозиция загнана чуть ли не "в подполье", местное самоуправление влачит жалкое существование, правоохранительные органы и суды руководствуются не законом, а "телефонным правом и указаниями из местного Белого дома", определяющее влияние на власть оказывают не конституционные органы власти, а местные "олигархи", фавориты, родственники губернатора и т.п.

Поэтому такая мера давно назрела. Более того, комитет по делам Федерации и региональной политики Государственной Думы предлагал ввести "институт федерального вмешательства" еще несколько лет назад в этот же Закон "Об общих принципах организации власти...". Тогда Совет Федерации его, естественно, отклонил, а президент отказался поддержать Думу, не желая портить отношения с губернаторами и предпочитая строить отношения с регионами на договорной основе.

Предлагаемый В. Путиным закон фактически не вносит ничего принципиально нового в процедуру роспуска законодательных собраний и отстранения от должности высшего должностного лица субъекта Федерации. Эта процедура уже прописана как в вышеназванном законе, так и в конституциях и уставах всех субъектов Федерации, кроме Чечни. Для губернаторов она прописана, как импичмент (отстранение от должности), который ему может [c.105] объявить Законодательное собрание региона, для законодательных собраний как процедура роспуска, которую может инициировать губернатор.

Новое состоит в том, что теперь этим правом инициативы отстранения от власти местных властных институтов наделяются еще и федеральные институты: в отношении президентов и губернаторов этим правом по законопроекту наделяется Президент России, в отношении местных законодательных собраний – Государственная Дума. Причем федеральные органы власти вначале объявляют предупреждение "нарушителю", предлагая ему привести в соответствие с федеральными Конституцией и законами свои нормативно-правовые акты либо конкретные действия, противоречащие закону, создающие препятствия для реализации закрепленных Конституцией (уставом) и законами субъекта Федерации полномочий органов государственной власти субъекта РФ, нарушающие права и свободы граждан. И только если это не подействует, они инициируют процедуру отстранения. Причем окончательное решение выносят судебные органы власти: вначале областной (республиканский) суд, а затем, если понадобится, и Верховный Суд России.

Перед полпредами была поставлена задача в первую очередь заняться контролем за приведением в соответствие местных законодательств федеральному и координацией работы федеральных органов власти в регионах. И Путин, который эти задачи и ставил, считает, что полпреды в целом неплохо с ними справились. Тем не менее нельзя сказать, что процесс встраивания полпредов во властную вертикаль проходил безболезненно. И дело не только в отношениях с региональными лидерами, хотя, как заметил президент, "иногда представители президента забираются за черту, где находятся очевидные прерогативы региональных руководителей.

Принятие указа “О Государственном совете РФ” было так же направлено на реализацию полномочий главы государства (в соответствии со ст. 80, 85 Конституции) по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти национального и субнационального уровня. Создается принципиально новый совещательный орган в политической системе России, не подменяющий в своей работе парламент или правительство, хотя способный определять общий вектор развития страны. Президиум Госсовета имеет ротационный принцип работы, а это значит, что по прошествию определенного количества времени (один раз в пол года) региональная элита, институционально представленная на федеральном уровне будет непременно обновляться. Государственный совет, как политический орган стратегического назначения необходим и важен как для центра, так и для субъектов федерации, так как направлен на выработку консолидированной позиции по ключевым вопросам развития государства.

Председателем Госсовета является сам Президент РФ. В отличии от Совета Федерации, Госсовет не представляет интересы территорий, а дает уникальную возможность на основе принципов координации и кооперации властей, взглянуть на многие политические, социально-экономические, идеологические, информационные и тд. с общегосударственных и общенациональных позиций.

Неслучайно в выступление Президента Российской Федерации В.В.Путина на заседании Государственного совета прозвучала идея что “иногда не мешает остановиться, подняться над текучкой, над ежедневной административной [c.106] суетой. Над сугубо региональными или сугубо федеральными проблемами. Есть ведь общие задачи, без решения которых эффективного движения страны вперед не будет” (www.president.kremlin.ru). Иными словами, подобный совещательный орган нужен, прежде всего, для того, чтобы не только согласовывать действия федеральных и региональных властей, но и совмещать позиции Федерации в целом и интересы разных территорий страны в частности, учитывая политико-управленческий опыт субъектов федерации.

Нам кажется, что подобный политический институт необходим по причине необходимости в совершенствовании коммуникационного компонента политической системы, за счет создания в государстве эффективного инструмента обратной связи между центром и регионами, тем самым на основе политически согласованных позиций, укреплять властную вертикаль и обеспечить подобными мерами правовое, экономическое и политическое единство страны с учетом местных особенностей. Считаем целесообразным, также отметить, что подобный политический орган власти с совещательными функциями позволит в случаи эффективной работы реализовать, заложенный в 77-й статье Конституции принцип единой системы исполнительной власти центра и регионов. Не случайно, к основным задачам Государственного Совета отнесены вопросы, связанные с обсуждением имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма, обсуждение вопросов, касающихся исполнения (соблюдения) федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления федеральных законов. К важнейшим задачам Госсовета отнесены также обсуждение проекта федерального закона о федеральном бюджете; обсуждение информации Правительства Российской Федерации о ходе исполнения федерального бюджета; обсуждение основных вопросов кадровой политики в Российской Федерации; обсуждение по предложению Президента Российской Федерации иных вопросов, имеющих важное государственное значение.

Изменения в формировании Совета Федерации, в частности запрет главам исполнительной и законодательной властей сенаторствовать в верхней палате парламента имеет ряд неоспоримых преимуществ. Во-первых, СФ должен работать на постоянной основе, во-вторых, присутствие губернаторов в СФ нарушает принцип разделения законодательной и исполнительной властей, за частую узко региональные интересы предопределяли политические решения членов верхней палаты парламента, в-третьих, иммунитет, которым обладали губернаторы, способствовал не росту эффективности государственной системы, а ее криминализации. СФ как верхняя палата парламента работал все эти годы недостаточно профессионально. Любой свидетель может подтвердить, что профессиональный уровень обсуждений законопроектов в ГД на порядок выше, чем в СФ. Члены СФ очень компетентны в решении региональных проблем, но видимо не достаточно компетентны в решении федеральных проблем.

В заключение хотелось бы отметить, что существуют различные оценки федеративной реформы, проведенной Президентом России В.В.Путиным. Так, например, 21 июня 2000 г. в Доме Союзов прошла конференция "Федеративная революция в России", организованная Институтом политических исследований [c.107] (директор – С.А.Марков). Конференция прошла накануне второго слушания по пакету законопроектов о реформе федеративных отношений, внесенных президентом в Госдуму (см.: www.politics.ru). С докладами выступили: В.Рыжков (депутат ГД, фракция "Единство"), В.Лысенко (депутат ГД, фракция "Российские регионы"), П.Федосов (политический советник председателя СФ Е.Строева), Н.Петров (ведущий эксперт Московского Центра Карнеги) и др.

Известный политолог С.А.Марков назвал реформу революционной по содержанию, направленную на национализацию власти и вывод страны из стадии транзитологической неопределенности. По мнению ученого реформа надолго, может быть на десятилетия, предопределит государственное устройство России. С.А.Марков полагает, что у региональных лидеров отнимают иммунитет путем принятия закона о создании института федерального вмешательства Президента в дела губернаторов. Это свидетельствует о том, что глава государства, возможно, начнет снимать неугодных региональных лидеров, установивших авторитарные политические режимы в регионах для централизованного и административного управления финансовыми потоками в обход федеральному Центру. В результате приватизации собственности региональными политическими лидерами и установлению децентрализованных федеративных отношений, Правительство РФ не в состоянии эффективно проводить разумную экономическую политику. В результате унитаризация политического пространства России окажется некой исторически обоснованной неизбежностью.

В.Лысенко предлагает взглянуть на характер реформ федеративных отношений, с точки зрения в целом, обновления политической конфигурации на разных уровнях власти. Он полагает, что данный этап в федерализации государства является логически обоснованным и политически целесообразным. За 10 лет общество устало от хаоса, от неспособности демократических институтов обеспечить политическую стабильность, экономический рост. Поэтому в умах избирателей на первый план вышла идея порядка, укрепления государственной власти. Концепция консолидации политических институтов при установлении режима управляемой демократии соответствует пожеланиям общества и объективным потребностям граждан.