49

II. Наем жилого помещения.

Договор найма жилого помещения в государственном,

муниципальном и общественном жилищных фондах

социального использования

(договор социального найма жилого помещения)

Способом реализации конституционного права граждан на жилище, среди ряда других, является предоставление жилых помещений по договору жилищного найма.

Жилищный наем, являясь частным проявлением имущественного найма (аренды), включает в себя все признаки, присущие последнему, но вследствие своей специфики и социального назначения, имеет ряд черт, свойственных только ему.

Своим появлением жилищный наем как самостоятельная правовая категория обязан жилищной проблеме и известен только в нашей стране. Зарубежное законодательство не знает подобной правовой категории¹.

Советское гражданское право, пропитанное консерватизмом в области частнособственнических отношений и всемерной заботой Советского государства о своих гражданах, выделив из имущественного найма жилищный наем и придав ему самостоятельное значение (в связи с принятием в 1981 году Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик и Жилищного кодекса РСФСР² в 1983 году), отошло таким образом от принципа диспозитивности гражданских правоотношений, допустив в область своего правого регулирования не свойственные ему административно-правовые методы регулирования.

Выделив, таким образом, из состава гражданских правоотношений жилищные правоотношения по пользованию жилыми помещениями и дав понятие жилищного найма, отечественное гражданское право утратило решающее значение в области регулирования правоотношений, предметом которых были жилые помещения.

Перелом в регулировании жилищных правоотношений произошел в связи с принятием Закона РСФСР от 4 июля 1991 года «О приватизации жилищного фонда в РФ» ³, Закона РФ от 24 декабря 1992 года «Об основах федеральной жилищной политики» ⁴ и, особенно, в связи с принятием Гражданского кодекса РФ и выражается: во-первых, в законодательном закреплении имущественного оборота объектов жилищных правоотношений (ст. 130, 131, 209, 213, 301-306, 549-558, 671-688 ГК РФ и др.); во-вторых, в разграничении имущественного найма на два вида - социального и коммерческого найма (ст. 672 ГК РФ) и в-третьих, в частичной унификации правовых норм, касающихся найма жилого помещения.

Согласно ст. 671 ГК РФ, по договору найма жилого помещения одна сторона – собственник жилого помещения или управомоченное им лицо (наймодатель) – обязуется предоставить другой стороне (нанимателю) жилое помещение за плату во временное владение и пользование для проживания в нем.

Договор найма жилого помещения в государственном, муниципальном и общественном жилищном фонде социального использования (договор социального найма жилого помещения) заключается с гражданами при предоставлении им жилого помещения в домах жилищного фонда социального использования (ст. 672 ГК РФ). Понятие жилищного фонда социального использования дано в ст. 12 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики». Это совокупность всех жилых помещений, включая жилые дома, квартиры и иные жилые помещения, заселенные на условиях договора найма и предоставляемых в пределах нормы жилой площади, а также жилые помещения в коммунальных квартирах, специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, специализированные дома для одиноких престарелых, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и другие) и жилые помещения в них, формируемых с обеспечением гласности из государственного, муниципального и общественного жилищного фонда местной администрацией, государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями.

В отличие от этого, договор коммерческого найма жилого помещения заключается в отношении жилых помещений преимущественно частного жилищного фонда, однако не исключается государственный, муниципальный и общественный жилищные фонды.

Проведем четкую границу, разделяющую два вида договоров найма жилых помещений – социального и коммерческого:

во-первых, по виду жилищного фонда ;

во-вторых, по социальному назначению. Договор социального найма жилого помещения призван содействовать обеспечению жилыми помещениями малоимущих и социально незащищенных или слабозащищенных слоев населения, нуждающихся в улучшении жилищных условий или в предоставлении жилых помещений;

в-третьих, по субъектному составу. Примерный перечень категорий граждан, которым жилые помещения предоставляются по договору социального найма приведен в ст. 9 Закона РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РФ» Это инвалиды Великой Отечественной войны и приравненные к ним лица, инвалиды с детства, инвалиды труда, семьи погибших при исполнении государственных обязанностей и другие категории граждан;

в-четвертых, по основаниям и порядку заключения. Договор социального найма заключается на основании ордера с гражданами, постоянно проживающими в данном населенном пункте, признанными в установленном законом порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий и состоящих на учете по месту работы или жительства в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий (ст. 28 – 49 ЖК РСФСР, ст. 21 – 41 ЖК РБ). Договор коммерческого найма заключается по соглашению сторон, руководствуясь их волеизъявлением (ст. 432 ГК РФ);

в-пятых, по основаниям и порядку изменения, расторжения и прекращения;

в-шестых, по отраслевой принадлежности. Договор социального найма является договором жилищного права, в отличие от договора коммерческого найма, который является гражданско-правовым договором;

в-седьмых, по срокам действия. Договор социального найма является бессрочным договором, в отличие от договора коммерческого найма, который заключается на срок не более пяти лет (краткосрочный наем – не более оного года) (ст. 683 ГК РФ);

в-восьмых, по правовому положению нанимателя, членов семьи нанимателя, постоянно проживающих с ним лиц, поднанимателей и временных жильцов;

в-девятых, по правовому режиму предмета (объекта) жилищного найма – жилого помещения;

в-десятых, по правовым последствиям в результате совершения уполномоченными лицами юридически значимых действий; по содержанию прав и обязанностей сторон и др.

Характерный для договора социального найма административно-правовой, а коммерческого найма – гражданско-правовой (диспозитивный) методы правового регулирования, в наибольшей степени отражает их специфику и содержание.

Действительно, отсутствие административных предписаний, составляющих основу правоотношений по социальному найму, лишило бы его той социальной значимости, которую заложил законодатель. Коммерческий наем призван создать рынок жилья и коммунальных услуг. Это есть проявление нормальных рыночных отношений.

Помимо найма жилых помещений законодательство выделяет аренду жилых помещений (п. 2 ст. 671 ГК РФ, ст. 17 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики», ст. 104 – 110 ЖК РБ и др.)

Договор аренды жилого помещения заключается с юридическими лицами, выступающими в качестве нанимателей в отношении жилых помещений исключительно для проживания в них граждан. Представляется, что указание в законе о возможности предоставления жилых помещений по договору аренды гражданам относится исключительно к коммерческому найму (ст. 1, 17 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики», ст. 1, 2, 14, 104 – 110 ЖК РБ). Предоставление жилых помещений гражданам по договору аренды в домах жилищного фонда социального использования является неправомерным, поскольку противоречит смыслу жилищного законодательства и социальному назначению договора социального найма жилых помещений.

Неправомерным также является размещение в жилых помещениях промышленных производств. Размещение предприятий, учреждений и организаций допускается только после перевода жилых помещений в нежилые в порядке ст. 9 ЖК РСФСР (п. 3 ст. 288 ГК РФ)¹. Данные нормы исходят из того, что жилые помещения предназначены исключительно для проживания в них граждан (п. 2 ст. 288 ГК РФ).

Пленум Верховного Суда РФ и Пленум Высшего Арбитражного суда РФ разъяснил, что сделки, связанные с арендой (имущественным наймом), безвозмездным пользованием, а также иным не связанным с проживанием граждан использованием организациями жилых помещений, которые не были переведены в нежилые в порядке, установленном жилищным законодательством, совершенные после введения в действие Гражданского кодекса РФ, являются ничтожными по основаниям, предусмотренным ст. 168 и 288 ГК РФ².

2.1. Предоставление гражданам жилых помещений в домах государственного,

муниципального и общественного жилищного фонда социального использования

Граждане Российской Федерации, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, имеют право на получение в установленном законом порядке жилого помещения в домах государственного, муниципального и общественного жилищного фонда (ст. 10, 28 ЖК РСФСР, ст. 2, 14, 21 ЖК РБ). Бесплатное получение жилого помещения гарантируется не всем, а только малоимущим и другим указанным в законе гражданам.

В период перехода к рыночным отношениям для граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, сохраняется ранее действующий порядок постановки на учет и обеспечения жилыми помещениями (ст. 10). В связи с этим на указанный период сохраняют силу нормы жилищного законодательства по данному вопросу.

Согласно ст. 13 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» порядок и условия предоставления жилого помещения по договору найма гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, определяют органы государственной власти и управления РФ, субъектов РФ с соответствии с существующей очередью на улучшение жилищных условий, а также с учетом льгот по предоставлению жилых помещений.

Условиями, при которых гражданин может претендовать на улучшение жилищных условий являются:

1) постоянное проживание в данном населенном пункте. Местом жительства гражданина, согласно ст. 20 ГК РФ, ст. 2 Закона РФ от 25 июня 1993 года «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» ¹, является жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома, а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качества собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством РФ. Доказательством постоянного проживания на практике признается наличие постоянной прописки (регистрации), что, однако, Заключением Комитета конституционного надзора СССР от 11 октября 1991 года и Постановлением Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1998 года № 4-П «По делу о проверке конституционности пп. 10, 12, 21 Правил регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ, утвержденных постановлением Правительства РФ от 17 июня 1995 года № 713» ² данная практика признана не соответствующей Конституции РФ. Местом жительства несовершеннолетних, не достигших 14 лет или граждан, находящихся под опекой, признается место жительства их законных представителей – родителей, усыновителей и опекунов;

2) нуждаемость в улучшении жилищных условий. Нуждающимися в улучшении жилищных условий признаются граждане, имеющие обеспеченность жилой площадью на одного человека менее 8 квадратных метров; проживающие в неблагоустроенных жилых помещениях независимо от вида жилищного фонда инвалиды ВОВ, семьи погибших воинов, одинокие участники ВОВ, инвалиды труда I группы, инвалиды I группы из числа лиц, пребывавших в составе действующей армии во время операций, одинокие пенсионеры³; проживающие в жилом помещении, признанном в установленном законом порядке непригодным для постоянного проживания (не отвечающем установленным санитарным и техническим

требованиям)¹; проживающие в квартирах, занятых несколькими семьями, если в составе семьи имеются больные, страдающие тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний, при которых совместное проживание с ними в одной квартире невозможно²; проживающие в смежных неизолированных комнатах по две и более семьи при отсутствии между ними родственных отношений; занимающие комнаты в квартирах на несколько нанимателей (коммунальных квартирах); проживающие в общежитиях не менее трех лет, кроме граждан, произведших отчуждение собственного жилого помещения ранее, чем за три года до момента вселения в общежитие, а также сезонных и временных работников, лиц, работающих по срочному трудовому договору и лиц, поселившихся в связи с обучением; проживающие длительное время на условиях поднайма в домах государственного и общественного жилищного фонда, либо найма в домах ЖСК, либо в домах, принадлежащих гражданам на праве собственности, не имеющие другой жилой площади (ст. 29 ЖК РСФСР, ст. 22 ЖК РБ).

Учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, осуществляется по месту жительства в районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации. Учет нуждающихся в улучшении жилищных условий граждан, работающих на предприятиях, в учреждениях и организациях, имеющих жилищный фонд и ведущих жилищное строительство или принимающих долевое участие в жилищном строительстве, осуществляется по месту работы, а по их желанию – также и по месту жительства. Подобный порядок учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предусмотрен в ст. 20 опубликованного проекта ЖК РФ³.

Принятие на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий осуществляется по месту жительства – местной администрацией, а по месту работы – администрацией предприятия, где гражданин работает, совместно с профсоюзным органом этого предприятия.

Примерные правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий и предоставления жилых помещений в РФ, утверждены постановлением Совета Министров РСФСР 31 июля 1984 года за № 335¹, а в Республике Башкортостан – постановлением Совета Министров БАССР и Башоблсовпрофа 20 июня 1990 года за № 127.

Согласно этим правилам (п. 12) для принятия на учет гражданином подается заявление и другие документы, относящиеся к решению данного вопроса.

Отказ в постановке на учет не может быть обжалован в судебном порядке, поскольку «суды не вправе рассматривать требования граждан, разрешение которых отнесено к компетенции иных органов: о предоставлении жилых помещений лицам, нуждающимся в улучшении жилищных условий» ².

Учет граждан ведется по единому списку, из которого одновременно в отдельные списки включаются граждане, имеющие право на первоочередное (льготное) и внеочередное получение жилых помещений.

Жилищное законодательство предусматривает исчерпывающий перечень оснований, по которым гражданин может быть снят с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий (ст. 32 ЖК РСФСР, ст. 25 ЖК РБ).

Опубликованный проект ЖК РФ предусматривает в качестве оснований снятия с учета также дополнительные обстоятельства, в частности, получение в установленном порядке субсидии на приобретения жилья, бесплатное получение земельного участка для строительства жилья (ст. 24).

Жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий в порядке очередности, исходя из времени принятия на учет и включения в списки на получение жилых помещений (ст. 33 ЖК РСФСР, ст. 26 ЖК РБ).

Перечень категорий граждан, имеющих право на первоочередное и внеочередное предоставление жилых помещений указан в ст. 36, 37 ЖК РСФСР и ст. 26, 28 ЖК РБ, который не является исчерпывающим³.

Народный судья одного из народных судов обратился в суд с иском к администрации города о предоставлении жилого помещения на семью из трех человек во внеочередном порядке с учетом права на дополнительную жилую площадь, сославшись на ст. 14 Закона РФ «О статусе судей в РФ» в связи с тем, что квартира была предоставлена без учета права на дополнительную жилую площадь.