Ракурс анализа ПЦП в данном случае — связь этого подхода с макропланированием и индика­тивной формой последнего. В отличие от бюджетного процесса, ограниченного годовым горизон­том, программирование, как уже отмечалось, предполагает гораздо больший временной период. Поэтому согласование долгосрочных целевых программ между собой и с бюджетом невозможно без построения среднесрочного структурного прогноза и долгосрочного макропрогноза, сбалан­сированных и по ресурсно-технологическим, и по финансовым параметрам. Но совокупность таких прогнозов, целевых программ и соответствующих разделов бюджетов будущих лет уже пред­ставляет собой среднесрочный план. Разумеется, ежегодно могут производиться корректировки показателей и целевых программ, и прогнозов, и бюджетных лимитов, однако они вполне уклады­ваются, скажем, в методологию скользящего планирования.

Программирование и структурная форма индикативного планирования. Хотя ин­дикативное планирование, как уже отмечалось, возникает уже на основе сопровождаемого каче­ственным прогнозированием бюджетного процесса, применение ПЦП к решению крупных тех­нико-экономических проблем, очевидно, существенно обогащает содержание и форму этого пла­нирования.

В случае, когда на основе программ решаются вопросы структурной перестройки и техноло­гической модернизации экономики с согласованием действий государственных органов с действи­ями негосударственных органов экономического управления, хозяйствующих субъектов различ­ных отраслей, регионов и организационно-правовых форм, возникает более развитая — струк­турная — форма индикативного планирования. Последнее в любой своей форме базируется на макроэкономическом прогнозе и федеральном (центральном) бюджете, включает ряд других спе­цифических элементов, которые будут охарактеризованы ниже (в том числе планы-договоры упол­номоченных государственных органов с поставщиками продукции для госнужд и с получателями господдержки). Поэтому различение форм ИП связывается с различием задач госрегулирования экономики. Коль скоро вмешательство в нее государства ограничивается финансовым обеспече­нием выполнения своих текущих хозяйственных функций, имеет место конъюнктурная форма. Если же государство осуществляет при помощи программ структурную политику, влияя на функ­ционирование отдельных отраслей и регионов (и предоставляя поддержку предприятиям в зави­симости от их надежно удостоверенных намерений по участию в этой политике), ИП принимает соответствующую, более сложную, форму.

В этой связи особо важно подчеркнуть: сами по себе разработка, принятие и реализация целе­вых программ вовсе не тождественны использованию технологии индикативного планирования. Если эти программы не согласуются с прогнозами и бюджетом (либо согласуются чисто формаль­но, без учета обратных связей и взаимодействия различных программ друг с другом), ставить вопрос о разработке индикативного плана бессмысленно. Впрочем, в таком случае и программы, и бюджет обречены на невыполнение. Это нетрудно проиллюстрировать на примерах коллизий бюджетного процесса и срывов в применении ПЦП в Российской Федерации в последние годы: бюджеты исполняются в лучшем случае на 70%, а федеральные инвестиционные программы — еще хуже.

Тема 3

Е. Авграшин

Из практики французского индикативного планирования

Российский экономический журнал. №4, 1998

Постановка на официальном уровне задач создания в России системы индикативного пла­нирования', актуальность которых неоднократ­но аргументировалась на страницах «Россий­ского экономического журнала», не может не привлекать внимание исследователей к прак­тике ряда стран развитой рыночной экономики, где индикативные планы доказали свою эффек­тивность в качестве одного из средств государ­ственного макрорегулирования. Среди этих стран выделяется Франция, ибо французская си­стема, как справедливо подчеркивалось в лите­ратуре, оказала стимулирующее влияние на раз­витие макропланирования в Германии и Вели­кобритании, а в последнее время ее принципы все более пристально изучаются и в определен­ной мере используются органами межгосудар­ственного регулирования ЕС. Информацию о некоторых существенных моментах этой систе­мы и ее эволюции, почерпнутую из ряда перво­источников, и хотелось бы донести до читате­лей журнала.

Идейно-теоретические основы послевоен­ной французской экономической политики сло­жились, во-первых, под воздействием кейнсианства. Во-вторых, на их формирование повлияло то обстоятельство, что восстановление и мо­дернизация экономики осуществлялись в русле решения сформулированной Ш. де Голлем гло­бальной задачи упрочения международного по­ложения Франции, в том числе на основе подъе­ма экономики. Важную роль в решении данной задачи сыграла система индикативного плани­рования, опиравшаяся на высокую долю госсоб­ственности в народном хозяйстве (сохранив­шуюся и поныне, о чем свидетельствуют данные табл. 1). «Идейным отцом» системы явился Ж.Монне.

Таблица 1.

Уже в конце 40-х годов была разработана и начала реализовываться уникальная «демо­кратическая система планирования», позволяю­щая органам госуправления регулировать хо­зяйственные процессы таким образом, чтобы «государственная бюрократия не задавила эф­фективное функционирование рыночных субъ­ектов». Вместо построения обычной иерархиче­ской системы «сверху вниз» утверждалось пла­нирование «снизу», базируемое на принципах консультирования и согласования и включаю­щее участие на равноправных началах пред­ставителей различных «групповых интересов»: госслужащих, предпринимателей, профсоюзов, союзов потребителей и др. Согласно рассматри­ваемой системе, план рождается в результате многоступенчатых итераций, и в консенсусе от­носительно его реализации заинтересованы все участники. Вместе с тем, плановые показатели не являются обязательными (директивными), а вы­ступают прежде всего в качестве экономических индикаторов-носителей информации об ожида­емой экономической конъюнктуре.

Определенные изменения во французской экономической философии произошли лишь в конце 80-х годов и свелись главным образом к более лояльному отношению и к большей вос­приимчивости к неолиберальным идеям. Тем не менее, роль государства в управлении экономи­кой во Франции до сих пор небезосновательно считается одной из наиболее существенных сре­ди промышленно развитых стран мира. Что ка­сается собственно индикативного планирова­ния, то оно оставалось и остается элементом го­сударственного управления и регулирования французской экономики. Есть сведения об один­надцати разрабатывавшихся среднесрочных ин­дикативных планах, охватывавших все нацио­нальное хозяйство (соответствующая хроно­логия представлена в табл. 2).

Таблица 2.

Планы составляются, как правило, на пятилетие, и в них фиксируются общие черты желаемого экономического и социального раз­вития. При этом определяющую роль играет не столько собственно индикативный план, сколь­ко сам процесс (процедура) его составления. Этот процесс отличается уже упоминавшимися многоступенчатыми итерациями, в результате которых не только происходит обмен инфор­мацией, но и достигается национальный консен­сус между различными участниками хозяйствен­ной деятельности и разными уровнями хозяйст­вования и управления.

Индикативный план включает формули­ровки среднесрочных целей развития экономи­ки Франции, прогнозные показатели и тенден­ции, концептуальные алгоритмы преобразова­ния структурных пропорций. Ключевые разде­лы плана касаются экономического роста, инве­стиций, финансовых потоков, сбалансирован­ности экономики, инфляции и конкуренции. В большинстве случаев стратегические задачи вы­ражаются в конкретных (количественно опреде­ленных) плановых заданиях, но последние носят второстепенный характер. Главное содержание плана составляет определение «актов государ­ственного вмешательства», охватывающих: а) основные задачи государства в области эко­номики на плановый период; б) их детализацию применительно к инвестированию и перерас­пределению государственных доходов с указа­нием на источники финансирования капитало­вложений и на соответствующие государствен­ные мероприятия (предоставление бюджетных субвенций, госкредитование, льготное финан­сирование и т.д.). Французские индикативные планы, иными словами, четко ориентированы на инвестиционную деятельность. Причем если в первых планах присутствовали конкретные отраслевые прогнозы и отраслевые плановые задания, то впоследствии их заменили отмечен­ные «акты (программы) государственного вме­шательства», разрабатываемые применительно к основным отраслям промышленности.

Характеризуемые планы, далее, охватыва­ют и хозяйственный механизм, который при­зван косвенно обеспечить достижение наиболее значимых экономических индикаторов. Хотя, как уже отмечалось, плановые задания не носят обязательного характера, индикативный план по сути своей является активным средством го­сударственного регулирования экономики: сего помощью государство не только прогнозирует тенденции и показатели народнохозяйственно­го развития, но и оказывает на них активное влияние. Индикативный план принимается и ут­верждается Парламентом Франции.