Приведем модельную оценку одного из вариантов прогноза на 1998 г., в соответствии с которым устанавливаются следующие це­левые параметры: прирост ВВП - 8%; при­рост инвестиций в основной капитал - 13%; прирост розничного товарооборота и платных услуг населению — соответственно 9 и 7%; прирост реальной зарплаты - 7%, реальных доходов населения - 5%; дефицит бюджета -(-3%), коэффициент монетаризации - 9,6, прирост потребительских цен в среднем за месяц - 2%.

Согласно модельным расчетам, достиже­ние целевых показателей на 1998 г. может быть обеспечено при условии:

• сохранения тенденций снижения сред­них ставок налога на прибыль с 26,4 до 25,4% и ставки чрезвычайного налога с 5 до 4,5%, а также уровня централизации финансовых ресурсов государства предшествующего 1997 г. в пределах 45,5%;

• ориентации бюджетной политики на увеличение социальных выплат из бюджета соответственно росту реальной заработной пла­ты - 7%; роста капитальных трансфертов из бюджета сообразно усилению инвестицион­ной активности в целом по экономике - 13%; относительно более низкого роста валового на­копления основного капитала госсектора -10%; увеличения бюджетных ссуд населению для жилищного строительства - на 80%; рос­та чистого кредитования - на 200%. Прочие показатели расходной части бюджета остаются на уровне 1997 г. При такой налогово-бюджетной политике дефицит бюджета не пре­высит 3%, уровень сбережений сектора госу­дарственного управления составит 7%;

• усиления роли оплаты труда как ос­новного источника доходов населения: ее доля увеличится с 46,5 до 47,5%; при этом резко снизится темп роста такой слабо идентифи­цируемой статьи доходов населения, как про­чие поступления - темп прироста составит 1,5% против 57,7% в 1996 г.;

• роста конечного потребления домаш­них хозяйств не менее чем на 7,5% и, как след­ствие, уровня сбережений населения в разме­ре 13%;

• увеличения доли капвложений насе­ления до 13% за счет продолжения политики предоставления льготных кредитов населению на жилищное строительство. Незначительный рост рентабельности с 10,5 до 10,6% при сни­жении ставки прямых налогов предопределит прирост капвложений за счет собственных средств предприятий на 8%. Существенная роль в достижении прироста капвложений на 13% отводится внешним источникам: при прогнозируемом поведении внутренних сек­торов экономики потребуется рост капвложе­ний за счет внешних источников на 40%. Это может быть обеспечено, например, при объе­ме прямых инвестиций в 228 млн. долл., капи­тальных трансфертов - 62 млн. долл. И при условии, что 9% внешнего займа (23 млн. долл.) будет направлено целевым назначением на инвестирование;

• обеспечения покрытия внешними по­токами отрицательного сальдо текущего сче­та платежного баланса на уровне 870 млн. долл. Однако при этом надо иметь в виду, что по­литика 1998 г. предусматривает рост нацио­нальных сбережений на 10%. Следовательно, внешнее финансирование будет направлено не на текущее потребление, а на валовое накоп­ление. Предполагается, что при указанных выше потоках внешнего капитала, а также при условии, что краткосрочный капитал соста­вит 30% уровня 1996 г. и будет обеспечен не­значительный рост резервов валюты, - вне­шний займ в 1998 г. составит 250 млн. долл.

• следующего изменения структуры чи­стых внутренних активов: 47% составит чис­тый кредит правительству (против 24,4% в 1996 г.), 21% - населению (против 6% в 1996 г.), доля предприятий снизится до 59%. В этом случае предприятия свои инвестици­онные планы будут покрывать также за счет внешних займов - 18% потребности и 82% -за счет внутренних кредитов. Однако, учиты­вая ограниченность доступа предприятий к внешним займам, этот вариант прогноза мож­но считать реалистичным, если будет вырабо­тан механизм обеспечения доступа предприя­тий к внешнему займу. В противном случае требуется пересмотреть структуру покрытия дефицита бюджета, заменив позицию "покры­тие дефицита за счет внутренних кредитов" на "покрытие дефицита за счет внешних ис­точников". По нашему мнению, полученная в результате второго варианта прогноза струк­тура чистых внутренних активов (34,6% -кредит правительству, 21% - населению, 71,4% - предприятиям) является более реальной, что делает прогноз в целом более реальным.

В рамках практической апробации моде­ли изучалась реакция модели на изменение параметров экономической политики: ставки налогов, численности занятых. Влияние каж­дого параметра рассматривалось в отдельнос­ти. Полученные результаты позволяют оце­нить адекватность реакции модели.

Снижение ставки фактического изъя­тия прямых налогов с 25,4% по базовому ва­рианту до 20% вызывает уменьшение номи­нальных поступлений по данному налогу на 22.6%, что приведет к сокращению доходной части бюджета на 3.5%. Последнее будет иметь результатом увеличение дефицита бюджета с 2,8% по базовому варианту до 3,8% и сниже­ние уровня централизации финансовых ре­сурсов государства с 45,9 до 44,8%. Помимо изменений в показателях бюджетного счета, снижение фактического изъятия прямых на­логов скажется на росте капвложений за счет собственных средств предприятий со 107,8% по базовому варианту до 111,8%.

Рост инвестиционной активности пред­приятий при прочих неизменных условиях увеличит размер превышения расходов наци­ональной экономики над ее доходами с 6% от ВВП в рамках базового варианта до 6,5% - в рамках проигрываемого. Дальнейшим след­ствием в этой цепи будет аналогичный по интенсивности рост дефицита текущего сче­та, затем - увеличение внешних займов и соответственно доли внешнего долга в ВВП с 13,3 до 14.1%. Однако, в условиях ограничен­ного доступа к внешним займам такой вари­ант развития событий вряд ли устроит пра­вительство.

Сокращение численности занятых на 1%, как показывают модельные расчеты, вы­зывает изменение показателей во всех счетах экономики. Прежде всего, это обеспечит рез­кое сокращение роста такой составляющей зат­рат на производство, как затраты на оплату труда: со 143,5 до 140,2%, что окажет непос­редственное влияние на рост уровня рента­бельности с 10,6 до 10,9%. Очевидно, такие изменения реального сектора экономики при­ведут к относительному изменению величи­ны налогооблагаемых баз, что при неизмен­ной системе налогообложения вызывает су­щественные изменения структуры налоговых поступлений: увеличивается доля поступле­ний по прямым налогам с юридических лиц и снижается — по налогам с населения и чрез­вычайному налогу. В целом отмечается рост поступлений в бюджет на 0,5 процентных пун­кта. Отметим, что это обеспечивается не толь­ко за счет изменения налогооблагаемых баз, но и сокращения недоимок (на 6 процентных пунктов). Следует отметить, что в связи с увеличением количества высвободившихся трудовых ресурсов значительно выросли рас­ходы фонда содействия занятости на соци­альную поддержку незанятого населения (на 23 процентных пункта). Увеличение этой ста­тьи расходов фонда в модельных расчетах осу­ществляется за счет сокращения такой слабо идентифицируемой статьи, как прочие рас­ходы фонда.

Обобщая изложенное, приходим к сле­дующему выводу: политика снижения чис­ленности занятых в условиях реструктуриза­ции производства, помимо отрицательных моментов (увеличение дефицита бюджета, рост безработицы), имеет и такие положитель­ные аспекты, как подъем инвестиционной активности и положительные сдвиги в реаль­ном секторе экономики: прогнозируются не­который рост рентабельности производства. уменьшение неплатежей, а также рост доход­ной части бюджета. Здесь, на наш взгляд. уместен вопрос: может быть, для подъема ин­вестиционной активности экономики все ука­занные выше отрицательные моменты - не такая уж высокая плата, поскольку рост ин­вестиций является заделом для будущего подъема реального сектора экономики? При оценке полученного результата следует иметь в виду, что оценивалось влияние только од­ного фактора - численности занятых - при предположении, что влияние всех других фак­торов остается неизменным.

Разработанная модель не претендует на детализированное отображение процессов функционирования экономики, а служит для комплексной оценки реакции ключевых по­казателей экономики Беларуси на основные группы регуляторов. Как показали экспери­ментальные многовариантные расчеты, в рам­ках заданных ограничений и допущений мо­дель достаточно успешно решает данную за­дачу. Вместе с тем отметим, что модель имеет преимущественно балансовый характер и по­тому в ее рамках невозможно решение таких сложных задач, как влияние денежной массы на инфляцию, а также обменного курса на объем производства. Упомянутые показатели являются экзогенно заданными и предпола­гается, что на основе экспертных оценок они достаточно взаимоувязаны.

Тема 2

Государственное программирование и индикативное планирование

Российский экономический журнал. №7, 1998

Целевые программы и бюджетирование. Особенность современной корпоративно-капиталистической системы — ключевая роль долгосрочных инвестиций и инноваций в воспро­изводственном процессе. После второй мировой войны усилилась роль не только улучшающих, но и базисных нововведений в обеспечении конкурентных преимуществ фирм и национальных экономик; НИОКР стали фундаментом экономического процветания. Государство играет в фи­нансировании инвестиционно-инновационной деятельности двоякую роль.

Во-первых, закупая в значительных объемах продукцию частных предприятий, оно увеличи­вает спрос, а значит, стимулирует расширение производственных мощностей в соответствующих отраслях; внезапное же прекращение закупок может породить в этих отраслях кризис перепроиз­водства, а если капиталовложения еще не амортизированы — и банкротство работающих для госнужд производителей. Последним поэтому жизненно важно знать объемы закупок и выделяе­мых на эти цели средств не только на ближайший финансовый год, но и на среднесрочный пери­од; особенно это верно применительно к производству технически сложной продукции: военной, космической и вычислительно-телекоммуникационной техники. Возведение крупных зданий и иных сооружений за государственный счет требует наращивания строительных мощностей; свер­тывание строительства автодорог, мостов или общественных зданий, поэтому способно послу­жить толчком к развитию кризиса перепроизводства в стройиндустрии и смежных отраслях. Ана­логичным эффектом чревато драматическое снижение бюджетного финансирования здравоохра­нения, образования и социального обеспечения. Уменьшение спроса бюджетополучателей, преж­де всего на инвестиционные товары, в состоянии оказать депрессивное воздействие на экономику, вызвать падение ее эффективности и сокращение бюджетных доходов (вместо сокращения дефи­цита госбюджета может произойти его увеличение).

Во-вторых, государство выступает в роли непосредственного заказчика, организатора и коор­динатора при решении крупных общественно значимых проблем, например, осуществлении по­лета человека в космос или комплексном освоении какого-либо источника энергии. Особую роль государство может сыграть в обеспечении благоприятных условий для зарубежных инвестиций, тем более в странах с нестабильными политическими режимами и переходными экономиками. Во многих случаях достижение соответствующей конечной цели предполагает решение комплекса задач, взаимосвязанных по времени, ресурсам и другим ограничениям, причем, как правило, для целереализации требуется гораздо больший период времени, чем один год. Тем самым возникает необходимость принятия решений о финансировании работ по достижению данной цели задолго до начала разработки соответствующих бюджетных документов. Возникает, следовательно, им­ператив согласования подобных долгосрочных решений и бюджетных показателей, без чего неиз­бежно возникновение одной из двух коллизий: 1) при разработке очередного бюджета выясняет­ся, что минимальный объем финансирования по уже утвержденным долгосрочным проектам пре­вышает бюджетные возможности; 2) в силу недостаточности бюджетных средств финансирова­ние работ по уже утвержденным проектам прекращается, что приводит к обесценению ранее сде­ланных вложений, т.е. к прямой потере бюджетных средств. В качестве инструмента такого согла­сования и используется программно-целевой подход (ПЦП) к решению крупных проблем, непло­хо описанный применительно к практике регулирования рыночной капиталистической экономи­ки. В соответствии с этой практикой для достижения конкретной общественно значимой цели принимается нормативный акт (в США — закон) в котором определяются: 1) органы государ­ственного управления как заказчики и исполнители; 2) прочие организации-исполнители; 3) поря­док взаимодействия исполнителей; 4) перечень задач (подцелей), подлежащих решению (в том числе касающихся создания изделий с определенными качественными параметрами и стоимос­тью), с указанием сроком, критериев оценки и приемки полученных результатов, объемов финан­сирования и других ограниченных ресурсов, причем эти объемы увязываются с задачами; 5) эф­фект от выполнения данной программы.

Можно выделить две трактовки программно-целевого подхода. Сторонники первой делают акцент на признаках взаимосвязанности целей (задач) и оптимизации затрат времени и ресурсов (например, на основе сетевых моделей оптимизации программ). Согласно второй, расширитель­ной, версии, программа—это «комплекс локализованных во времени и пространстве, непротиво­речивых конкретных мер в области социальной, структурно-инвестиционной, финансово-кредит­ной, налоговой, бюджетной, ценовой, внешнеэкономической, аграрной, научно-технической, институциональной политики, ориентированных на достижение как качественно, так и количественно определенных целей социально-экономического развития». Думается, при таком определении специфика ПЦП размывается, программа становится неотличимой от плана.

Разработка и утверждение целевой программы осуществляются итеративным путем с учетом интересов заказчиков и исполнителей, а также, разумеется, с учетом макроэкономической ситуа­ции и прогнозируемых бюджетных возможностей. Для скоординированности бюджетирования и программирования важно, чтобы решения о выделении ассигнований для программ принимал орган власти, утверждающий бюджет: в этом случае сужаются возможности неконтролируемого увеличения бюджетных обязательств.

Классическими сферами применения ПЦП являются разработка и производство оборонной продукции и конверсия, поддержка сельскохозяйственных производителей, импортозамещение; велика роль программ в решении задач социальной политики и в управлении территориальным развитием.

Программно-целевой подход и среднесрочное макропланирование рыночной эконо­мики. Проблема задействования данного подхода в регулировании российской экономики как тако­вая, включая вопрос использования при этом элементов технологии программирования в централи­зованно-директивном планировании (которая не стала высокоэффективным инструментом управ­ления советской экономикой хотя бы потому, что сам народнохозяйственный план представлял, по сути, единую программу), — предмет самостоятельного анализа. Достаточно лишь отметить вслед за рядом авторов, с одной стороны, повышение роли ПЦП по мере усиления самостоятельности хозяйствующих субъектов и территориальных образований", с другой, — наличие серьезных недо­статков в применении этого подхода, причем, к сожалению, даже в сравнении с дореформенной практикой. К числу подобных принципиального характера изъянов относится, в частности, следую­щий: если раньше рассматриваемые программы взаимоувязывались с планами развития экономики и в них выделялись приоритетные цели, достижение которых позволяло ускорить внедрение науч­но-технического прогресса, создать благоприятные условия для воспроизводственной деятельнос­ти отстающих регионов (чтобы подтянуть их до среднесоюзного уровня) или решить иные пробле­мы, выходящие за рамки отдельной отрасли или региона, то в настоящее время федеральные про­граммы сплошь и рядом разрабатывают для решения частных ведомственных и региональных воп­росов. Число программ стремительно растет (так, 45 федеральных целевых программ объединяют примерно 80 вполне самостоятельных целевых программ с федеральным статусом и отдельным финансированием), в результате чего утрачивается самый смысл ПЦП — концентрация ресурсов на наиболее приоритетных направлениях и достижение результатов в заданные сроки.