149263 (А.Ф. Козлов Прокурорский надзор в РФ.), страница 10

Принцип провозглашения равенства всех органов, организаций и лиц перед законом в Законе о прокуратуре Российской Феде­рации прямого отражения не нашел, но о нем можно говорить как о принципе деятельности всех государственных органов (в том числе прокурорских), поскольку им определяется отношение последних к требованиям норм права. При осуществлении надзора за исполнением законов прокуроры не вправе оказывать какое-либо предпочтение одним субъектам и ограничивать правовой статус других. Демократизм нашего государст­ва предполагает равенство всех граждан независимо от возраста, пола, национальной и расовой принадлежности, вероисповедания перед законом, судом, прокуратурой, другими государст­венными органами. Их права и охраняемые законом интересы защищаются в равной мере.

При привлечении граждан к ответственности за совершен­ные нарушения законности учитываются только тяжесть содеянного, наступившие последствия, форма вины, обстоятельства, способствовавшие совершению правонарушения. Расовая или национальная дискриминация, введение ограничений по мотивам различных мировоззрений, вероисповеданий недопустимы. Строгое претворение в жизнь указанного руководящего начала приобретает особую значимость в условиях обострения межнациональных отношений. Утверждение мира в обществе возмож­но лишь при условии прекращения преследований по признаку национальной принадлежности.

Прокуратура как часть государственного аппарата характе­ризуется своей индивидуальностью, ей присущи следующие специфические принципы: независимость прокурорских орга­нов, единство прокурорского надзора, централизм, единонача­лие. Разумеется, в определенной мере данные принципы харак­терны и для деятельности других государственных органов (например, принцип независимости — для деятельности судов, единоначалия — для органов государственной власти, управле­ния). Но особенно действенны они применительно к осущест­влению прокурорского надзора, поскольку ими в наибольшей мере обеспечивается достижение целей борьбы с нарушениями законности.

Некоторые авторы к группе специальных принципов отно­сят также публичность и универсальность прокурорского над­зора⁵⁰. Обычно публичность трактуется как синоним гласности, открытости⁵¹. Между тем указанные авторы истолковывают ее как «обязанность прокурора в той или иной форме отреагировать на факт правонарушения» ⁵². Общеизвестно, что реагирова­ние на нарушения законности есть составная часть прокурор­ского надзора, а часть не может быть принципом.

Вряд ли оправданно также говорить об универсальности прокурорского надзора как о его принципе. Действительно, границы прокурорского надзора очень обширны — он призван обеспечивать исполнение законодательства на всей терри­тории РФ и распространяется на широкий круг субъектов, обязанных исполнять законы. Но это не принцип прокурор­ского надзора, а сфера его проявления, в которую входят различные регулируемые правом общественные отношения, а значит, универсальность принципом прокурорского надзора быть не может.

Обосновывается в литературе и такой принцип, как приня­тие прокурорами мер по выявлению и своевременному устране­нию любых нарушений закона, от кого бы они не исходили, к восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к установленной законом ответственности⁵³. Однако данное по­ложение нельзя считать принципом организации и деятельно­сти прокуратуры, ибо принцип обычно отражает какую-либо одну особенность отрасли права и определенного вида деятель­ности государственных органов. Приведенное же положение от­ражает по существу все содержание прокурорского надзора.

Наконец, выделим еще одну группу принципов, имеющих отношение к осуществлению прокурорского надзора и в опре­деленной степени влияющих на его организацию. Это отрасле­вые принципы деятельности поднадзорных субъектов, свойственные отдельным направлениям прокурорского надзора. Может показаться парадоксальным на фоне рассуждений о не­зависимости прокуратуры утверждение, что принципы деятель­ности субъектов, за исполнением законов которыми осуще­ствляется прокурорский надзор, становятся принципами пос­леднего. Но в этом-то и проявляется специфика надзорных функций, ибо они отражают особенности деятельности указан­ных органов. Прокуроры, надзирая за работой органов государ­ственной власти, государственного управления, осуществляют множество действий, которые являются неотъемлемой частью деятельности указанных органов. Следовательно, порядок совершения прокурорами надзорных действий подчиняется, во-первых, установленному законом режиму работы органов власти и уп­равления, во-вторых, принципам, определяющим выполнение воз­ложенных на них функций. Таким образом, принципы деятель­ности этих органов становятся тождественными принципам прокурорского надзора. Прокуроры обязаны ими руководствоваться и даже способствовать их реализации самими органами, тем более, что они отражены в правовых нормах, обязательных для исполнения.

Например, одним из принципов уголовного судопроизводст­ва является всесторонность, полнота и объективность установ­ления обстоятельств уголовного дела. Это относится как к сле­дователю, лицу, производящему дознание, суду, так и к проку­рору (ст. 20 УПК РФ). Осуществляя надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, прокурор обязан принять исчерпывающие меры для выяснения объективной истины по уголовному делу. В ст. 30 Закона о прокуратуре Российской Федерации отмечается, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание, предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством. Следовательно, полномочия про­курора связываются с принципами, определяющими производ­ство дознания и предварительного следствия, а в более широком смысле — уголовного судопроизводства вообще, т. е. последний выполняет свои функции согласно принципам правосудия по уголовным делам. Они влияют на действия, которые прокурор совершает в стадии судебного разбирательства, в кассационном и надзорном производствах. Реализуя уголовное преследование в отношении лиц, совершивших преступления, прокурор в со­ответствии с принципом состязательности уголовного процесса выступает перед судом в качестве стороны и поддерживает государственное обвинение. В соответствии с этим же принци­пом он приносит протест на незаконный и необоснованный приговор в суд второй инстанции и поддерживает его в касса­ционном производстве.

Принципы гражданского судопроизводства также оказыва­ют влияние на правовой статус прокурора и его действия по выполнению возложенных на него законом функций. Реализа­ция их подчиняется тому режиму, в котором происходит рас­смотрение судом гражданских дел. Одной из важнейших основ гражданского процесса выступает принцип диспозитивности, со­гласно которому заинтересованным лицам, участвующим в деле (и том числе прокурору), предоставляется широкий объем про­цессуальных прав в целях защиты своих интересов (ст. 29 и 41 ГПК РФ).

В значительной степени влияет на осуществление надзор­ных функций в данном процессе и принцип состязательности. Им определяется доказательственная деятельность сторон. Ис­тец, обращаясь с иском в суд, обязан указать юридические факты, с которыми связаны его требования к ответчику, привести доказательства и представить их в суд. В таком же положении оказывается и прокурор. Обращаясь с иском, он должен ука­пать факты, его обосновывающие, назвать и представить дока­зательства, а затем отстаивать их в суде.

Гражданскому судопроизводству свойствен и принцип рав­ноправия сторон⁵⁴. Истцу и ответчику предоставляются анало­гичные по значимости и объему гражданские процессуальные права и возлагаются одинаковые гражданские процессуальные обязанности.

Но в отношении ответчика этот принцип несколько нару­шен, ибо прокурор имеет больше прав по поддержанию иска, чем ответчик по защите против предъявленных к нему требо­ваний. В соответствии со ст. 187 ГПК РФ прокурор, обратив­шийся в суд с иском, по окончании судебных прений дает за­ключение по существу гражданского дела. Ответчик же не имеет права высказывать суду свои возражения по поводу содержа­щихся в нем доводов. В соответствии с принципом равноправия сторон он должен располагать возможностью реагировать на все выдвигаемые требования, если они, по его мнению, необо­снованны, но ему такое право не предоставлено. Здесь еще необходимо отметить, что прокурор может давать заключения лишь по делам, возбужденным по инициативе заинтересован­ных лиц⁵⁵.

Таким образом, принципы, определяющие деятельность раз­личных органов власти и управления, влияют и на осуществле­ние прокурорского надзора за исполнением ими законов.

§ 2. Принцип законности в деятельности прокуратуры

Строгое соблюдение законности в правовом государстве — главнейший принцип, активно влияющий на все сферы регули­руемых правом общественных отношений, оказывающий орга­низующее воздействие на ход экономических и иных реформ. В высоко организованном государстве закон правит всем, его строгое и точное исполнение — непременное условие прогрес­сивного развития общества. Принцип законности есть категори­ческое требование строгого и точного исполнения, соблюдения правовых предписаний, предъявляемое ко всем без исключения государственным органам, общественным организациям, поли­тическим объединениям, движениям, учреждениям, предпри­ятиям, должностным лицам, гражданам.

Данный принцип нашел отражение в ст. 4 Конституции РСФСР 1979 г., в которой прямо говорилось, что государство и все его органы действуют на основе законности, обеспечивают охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граж­дан. Обязанность исполнения законов возлагалась также на государственные и общественные организации, должностных лиц, граждан. Эта нормативная установка представляла собой, по существу, провозглашение в РФ правового государства.

Особо подчеркнем, что законность выражается в исполнении не только законов, но и изданных на их основе подзаконных актов и даже актов применения норм права, ибо все они свя­заны единством выражения воли государства. Только при этом условии обеспечивается надлежащее правовое регулирование общественных отношений.

Применительно к прокурорскому надзору данный принцип является основополагающим. Прокуратура — правовое учреж­дение, и потому ее деятельность по осуществлению надзора должна быть принизана духом законности, действия проку­роров должны соответствовать смыслу и целям правовых пред­писаний. Прокурорский надзор не может осуществляться фор­мально, все его содержание призвано выражать суть законности.

Данный принцип отражен в ст. 4 Закона о прокуратуре Российской Федерации, в которой указывается, что прокуроры осуществляют свои полномочия в строгом соответствии с за­конами, действующими на территории РФ. Приведенное определение принципа законности до известной степени сужает его содержание. При исполнении своих служебных обязанностей прокуроры должны руководствоваться не только требованиями законов, но и подзаконных и иных правовых актов, как нор­мативных, так и ненормативных. Тут речь идет не о надзоре, а о соблюдении прокурорами содержащихся в них предписа­ний. Иными словами, прокуроры, осуществляя надзор, обязаны совершать свои действия в строгом соответствии с имеющими­ся установлениями. Это очень важно учитывать при оценке деятельности различных поднадзорных субъектов. Например, руководители учреждений, предприятий, организаций при вы­несении своих решений, постановлений, издании приказов часто руководствуются правовыми директивами вышестоящих органов. Если содержащиеся в них указания правомерны, то должны признаваться законными и принятые на их основе пра­вовые акты. Поэтому прокурорам надлежит осуществлять свои полномочия в полном соответствии с любыми правовыми пред­писаниями при условии законности последних.

В литературе отмечается, что принцип законности в деятель­ности прокуратуры имеет двойную направленность: внешнюю, которая определяет назначение прокурорского надзора, и внут­реннюю, касающуюся правовых средств его осуществления⁵⁶. Ду­мается, правильнее говорить о двух сторонах его проявления: внешней и внутренней. Внешняя касается правоотношений прокуроров с поднадзорными субъектами. С точки зрения принципа законности эти отношения являются законноохранительными и правоохранительными. Законоохранительными — потому что возникают и развиваются в связи с необходимостью охраны законов от нарушений. По целевому назначению прокуратура при выполнении возложенных на нее надзорных функций в иные правоотношения вступать не компетентна. Правоохра­нительными — так как направлены на защиту прав и охраняе­мых законом интересов различных субъектов от посягательств.

Принцип законности является единственным критерием оцен­ки действий поднадзорных субъектов с позиции соответствия или несоответствия правовым предписаниям. Никакие другие критерии, как то: целесообразность или нецелесообразность, справедливость или несправедливость, правильность или неправильность сами по себе использоваться не могут. Для прокуро­ров законность есть и высшая целесообразность, и высшая справедливость, и правильность. В законности изначально за­ложены все эти качества, ибо при издании законов государство преследует определенные цели, стремится к справедливости и правильности регулирования отношений, складывающихся в обществе. При выявлении правонарушений прокурор не дол­жен руководствоваться ничем иным, кроме закона, он не может ссылаться, например, на то, что закон устарел, не соответствует жизненным потребностям. Это неправомерно, закон должен ис­полняться до тех пор, пока не будет отменен. Исполнение закона для прокуроров — дело принципа.

Но всемерное утверждение законности обязательно предпо­лагает наличие совершенного законодательства. Отставание не­которых правовых актов или содержащихся в них отдельных предписаний, неадекватность отражения складывающихся в об­ществе отношений объективно создают условия для соверше­ния правонарушений. Попытки обойти правовые установления нетерпимы, а потому прокуратура обязана принимать эффек­тивные меры по совершенствованию действующего законода­тельства.