149263 (А.Ф. Козлов Прокурорский надзор в РФ.), страница 6

Понятие «направление» иногда толкуется как путь, по которому «прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов, достигают цели, выполняют возложенные задачи, про­водят мероприятия по борьбе с нарушениями законов и пре­ступлениями» ³⁶. Думается, что подобное определение слишком формально. Оно базируется на буквальном понимании слова «направление», одно из толкований которого — «линия, путь развития» ³⁷. Для прокурорского же надзора данная трактовка неприемлема, ибо хотя он действительно развивается по мере выявления нарушений законности, их устранения, предупреж­дения, но сам этот процесс не может считаться направлением деятельности прокуратуры. Направления — это различные формы, виды деятельности, характеризующиеся рядом специфических свойств, особенностей. Можно выделить три группы направле­ний: отрасли, комплексные образования и организационные образования.

Отрасли — основные подразделения прокурорского надзора, представляющие собой его отдельные виды. При всем единстве содержания такое подразделение реально и обусловлено спецификой правового положения поднадзорных субъектов, правовой статус которых неодинаков, а значит, различны и выполняемые ими функции, что налагает определенный отпечаток на органи­зацию прокурорского надзора. Последний реализуется таким образом, чтобы не только не мешать нормальному функциони­рованию, но и способствовать выполнению стоящих перед поднадзорными субъектами задач. Осуществление надзора об­ладает чертами своеобразного приспособления к порядку, в котором протекает та или иная деятельность, имеющая отношение к применению, соблюдению, исполнению законов. Может пока­заться парадоксальным, что органы прокуратуры, реализующие свои полномочия независимо от каких-либо иных органов, ставятся в то же время в определенную зависимость от них. Но подчинение это чисто организационное, связанное с характером деятельности поднадзорных субъектов. Само же содержание прокурорского надзора не меняет своей сущности.

Формирование направлений деятельности прокуратуры про­исходит применительно к деятельности государственных орга­нов, которые в правовом государстве несут обязанность стро­жайшего соблюдения законов. Осуществляя от имени государ­ства руководство обществом, они активно влияют на строгое и точное исполнение законов учреждениями, предприятиями, организациями, гражданами. И это возможно только в случае принятия ими решений, соответствующих требованиям норм права. Любой незаконный акт способен вызвать множество на­рушений законности со стороны указанных субъектов.

Что же касается деятельности многочисленных учреждений, предприятий, организаций, то она сама по себе не оказала столь существенного влияния на формирование направлений деятель­ности прокуратуры по следующим причинам. Во-первых, над­зор за исполнением ими законов часто осуществляется одновре­менно с надзором за исполнением законов государственными органами. Во-вторых, осуществляя надзор за исполнением зако­нов учреждениями, предприятиями, организациями, прокуроры не участвуют в их производственной, хозяйственной и иной деятельности³⁸, а потому специфика ее не оказывает влияния на формирование направлений деятельности прокуратуры. К тому же в Законе о прокуратуре Российской Федерации в редакции от 17 ноября 1995 г. они не указаны в числе поднадзорных субъектов.

Государственные органы с учетом специфики выполняемых функций влияют на формирование отраслей прокурорского надзора. Их можно подразделить на несколько видов.

Первый — федеральные министерства, ведомства, законода­тельные, исполнительные органы субъектов РФ. Надзор за исполнением ими законов — самостоятельное направление дея­тельности прокуратуры, именуемое общим надзором. Несмотря на условность данного наименования, оно характеризует глав­ное свойство анализируемой отрасли: широту круга поднадзор­ных субъектов, что отличает ее от других отраслей, связанных со строго определенным кругом. Многочисленны и разнообраз­ны министерства, в состав которых входит множество различ­ных органов управления. Многообразны и законодательные, ис­полнительные органы субъектов федерации: областные, краевые думы, собрания, советы республик, губернаторы, главы администраций, администрации указанных образований и органы мест­ного самоуправления, не являющиеся государственными, но вы­полняющие управленческие функции и располагающие власт­ными полномочиями.

Круг поднадзорных субъектов обусловил и границы данной отрасли. При практическом осуществлении общего надзора про­куратура надзирает за исполнением почти всего действующего законодательства. Компетенция указанных органов всеобъемлющая: они выносят многочисленные правовые акты на основе и во исполнение конституционного, налогового, администра­тивного, гражданского, трудового, семейного и иного законода­тельства; надзирая за законностью правовых актов, прокуратура обеспечивает их исполнение. Широта границ предопределила и специфически надзорную направленность данной отрасли. Ей не свойственны управленческие функции. Прокуратура не уп­равляет, а только надзирает, что и отразилось на характере ее полномочий.

Второй вид государственных органов, повлиявших на формирование отрасли прокурорского надзора, — правоохранитель­ные (органы дознания и предварительного следствия), назначе­ние которых — борьба с преступностью. Их деятельность слож­на по содержанию, ибо преступники скрываются сами, уничто­жают следы своих преступных деяний, преследуют потерпевших, очевидцев, прибегая к угрозам. Поэтому при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания и предва­рительного следствия прокуроры должны, с одной стороны, всемерно содействовать раскрытию преступлений, а с другой — охранять неприкосновенность личности граждан, не допускать случаев необоснованного привлечения к уголовной ответствен­ности или ограничения в правах. В отличие от общего, право­охранительному надзору свойственна активная властность: про­куроры уполномочены не только выявлять нарушения законности при расследовании уголовных дел, но и устранять их. Предмет надзора — сами преступления и все действия, направ­ленные на их раскрытие, а именно: действия до возбуждения уголовного дела, в процессе расследования и оперативно-ро­зыскные, входящие в предмет прокурорских проверок.

В Законе о прокуратуре Российской Федерации в редакции от 17 ноября 1995 г. в качестве самостоятельного направления названо уголовное преследование, осуществляемое в соответст­вии с уголовно-процессуальным законодательством. При этом содержание указанного направления не раскрывается. В Законе о прокуратуре Российской Федерации от 17 января 1992 г. оно упоминается лишь как одно из средств реагирования. В ст. 1 этого закона говорится, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, принимает меры, направленные на устранение нарушений, привлечение виновных лиц к ответст­венности, осуществляет уголовное преследование. В ныне дей­ствующем законе уголовное преследование обособлено от над­зора и трактуется как предварительное следствие и поддержание обвинения в суде³⁹. Это не совсем верно. Уголовное преследование реализуется и при надзоре за расследованием преступлений, в частности, прокурор принимает меры по установлению личности преступника, дает указания о квалификации социально опасных деяний, привлечении его в качестве обвиняемого и т. д. Оно же проявляет себя и при опротестовании приговоров ввиду мягкости наказаний и даже при исполнении обвинительных приговоров.

В широком смысле слова уголовное преследование — это борьба с преступностью, т.е. с социально опасными нарушениями законности, путем применения к виновным лицам уголовных наказаний (мер принуждения). Прежде всего, преступник дол­жен быть изобличен в совершении преступного деяния, а пото­му уголовное преследование начинается с надзора за расследо­ванием преступления и продолжается при предварительном следствии (если оно проводится прокуратурой). При участии прокурора в рассмотрении судами уголовных дел им принимаются меры, гарантирующие применение судами к виновным ли­цам справедливых уголовных наказаний. Кроме того, наказание должно быть реальным, т. е. преступник обязан претерпеть все невыгодные последствия своего социально опасного противо­правного поведения. Завершающий этап — надзор за законностью исполнения судебных приговоров.

Как видим, уголовное преследование не может быть отдель­ным, самостоятельным направлением деятельности прокурату­ры. Это сложная функция, реализуемая при осуществлении поч­ти всех отраслей прокурорского надзора.

В Законе о прокуратуре Российской Федерации от 17 янва­ри 1992 г. в качестве самостоятельного направления деятельно­сти прокуратуры выделялось расследование преступлений (п. 3 ст. 2). В ныне действующем законе такое указание отсутствует. Но, как уже отмечалось, в нем выделено уголовное преследова­ние, которое включает в себя и расследование преступлений. При любой реформе следственного аппарата прокуратура не должна быть лишена полномочий по проведению предварительного след­ствия, ибо расследование уголовных дел — деятельность надзор­ная и иной быть не может.

Как известно, прокурорский надзор заключается в выявле­нии и устранении любых нарушений законности, наиболее социально опасными из которых являются преступления. Борь­ба с ними приобретает особую форму — форму расследования. Прокуроры не только надзирают за исполнением законов ор­ганами дознания, предварительного следствия, но и сами производят расследование уголовных дел.

Третий вид государственных органов, также оказавших вли­яние на формирование отрасли прокурорского надзора,— кара­тельные, исполняющие определяемые судами уголовные нака­зания. Исполнение — сложная и длящаяся годами деятельность специальных государственных учреждений, в которых содер­жатся лица с различными антисоциальными отклонениями. Все это обусловило специфику осуществления надзора за соблюде­нием законности в местах отбытия уголовных наказаний. Перед прокурором стоят две основные задачи. Первая — обеспечить реальность исполнения наказаний. С точки зрения повышения эффективности борьбы с преступностью необходимо, чтобы каждый осужденный находился в соответствующем учрежде­нии, трудился, соблюдал установленный порядок, проявлял дисциплинированность и т. д. Вторая задача — охранять непри­косновенность личности, предоставленные осужденным права.

В Законе о прокуратуре Российской Федерации в редакции от 17 ноября 1995 г. данная отрасль именуется надзором за исполнением законов администрацией органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначенные судом меры принудительного характера, администрацией мест содержа­ния задержанных и заключенных под стражу. Ее можно имено­вать проще: надзор за соблюдением законности в местах огра­ничения и лишения свободы. Предметом данной отрасли явля­ется исполнение законов не только администрацией органов и учреждений, но и самими осужденными, допускающими мно­жество нарушений законности вплоть до преступлений. К этой отрасли организационно тяготеет надзор за соблюдением законности в изоляторах временного содержания и следственных изоляторах, являющихся также учреждениями лишения свободы. Специфика данной отрасли в значительной мере определя­ется целями уголовного наказания: исправление и перевоспита­ние осужденных в духе честного отношения к труду, исполнения законов, соблюдения правил общения людей. Прокурорский надзор призван активно способствовать реализации указанных целей, поскольку именно ими обусловлена активная властность надзора за соблюдением законности в местах лишения и ог­раничения свободы.

Четвертым видом государственных органов являются суды. Прокуроры обращаются к ним с требованиями о принятии необходимых мер и в Законе о прокуратуре Российской Федера­ции выделено специальное направление, именуемое «Участие прокурора в рассмотрении дел судами», которое, думается, не совсем определенно. Прокурор может и не участвовать в рас­смотрении дел судом, но уполномочен проверять законность вынесенного приговора, решения и при несоответствии их дей­ствующему законодательству приносить протесты в вышестоя­щий суд. Проверка и опротестование — деятельность надзорная. При проведении проверки предметом надзора выступают не только заключительные акты правосудия, но и все процессуаль­ные действия, предшествующие их вынесению, в том числе надзор осуществляется и за деятельностью судов.