149263 (А.Ф. Козлов Прокурорский надзор в РФ.)

Глава 1. СУЩНОСТЬ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА

§ 1. Законность и прокурорский надзор в правовом государстве

§ 2. Содержание прокурорского надзора, его характеристика

§ 3. Цели и задачи прокуратуры

§ 4. Соотношение прокурорского надзора с другими видами надзора и контроля

§ 5. Направления деятельности прокуратуры

§ 6. Правовые основы деятельности прокуратуры

§ 7. Предмет и система курса «Прокурорский надзор»

Глава 2. ПРИНЦИПЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА

§ 1. Понятие и виды принципов прокурорского надзора

§ 2. Принцип законности в деятельности прокуратуры

§ 3. Принцип независимости органов прокуратуры

§ 4. Принципы централизма и единства прокурорского надзора

§ 5. Принцип единоначалия

Глава 3. КОМПЕТЕНЦИЯ ПРОКУРАТУРЫ

§ 1. Содержание компетенции прокуратуры

§ 2. Пределы компетенции прокуратуры

§ 3. Разграничение компетенции между территориальными и специализированными прокуратурами

§ 4. Разграничение компетенции между вышестоящими и нижестоящими прокурорскими органами

§ 5. Разграничение компетенции между одинаковыми по своему положению прокурорскими органами

Глава 4. ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ В ОРГАНАХ ПРОКУРАТУРЫ

§ 1. Содержание организации работы

§ 2. Подбор кадров и распределение поручений

§ 3. Планирование работы в органах прокуратуры

К 59^

Печатается по постановлению редакционного совета

Уральской государственной юридической академии

Рецензент

председатель научно-консультативного совета

при прокуратуре Свердловской области

заместитель прокурора области

кандидат юридических наук

Л. М. Ковалев

Козлов А. Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Общая часть: Учеб. пособие.— Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1999.- 140 с.

ISBN 5-7845-0077-5

Раскрываются роль прокуратуры как важнейшего государ­ственного органа правоохраны и обеспечения законности, во­просы ее компетенции, принципы прокурорского надзора. Ана­лизируются изменения, касающиеся статуса и правомочий органов прокуратуры, закрепленные в Конституции РФ и новом Законе о прокуратуре Российской Федерации.

Студентам и аспирантам юридических вузов, практическим работникам

ISBN 5-7845-0077-5

© Издательство Уральской государственной юриди­ческой академии, 1999

Глава 1. СУЩНОСТЬ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА

§ 1. Законность и прокурорский надзор в правовом государстве

В условиях изменений, происходящих во всех сферах жизни нашего общества, и перехода к рыночным отношениям в стране четко определился курс на формирование правового государства. Это отражено в ст. 1 Конституции РФ, прямо указывающей, что Россия — демократическое федеративное правовое государ­ство с республиканской формой правления.

Правовым считается прежде всего в высшей степени циви­лизованное, подлинно демократическое государство, где при­знается равенство всех граждан независимо от возраста, пола, имущественного положения, расовой или национальной при­надлежности, вероисповедания, идеологических убеждений. Все граждане наделяются широкими правами и свободами, позво­ляющими активно участвовать в любых сферах общественных отношений, а также несут определенные обязанности по обес­печению надлежащей организованности общества.

В правовом государстве власть принадлежит народу. Это зна­чит, что: а) законодательные и основные исполнительные орга­ны создаются путем прямых выборов на основе всеобщего, рав­ного избирательного права при тайном голосовании и осуществляют свои функции под контролем избирателей; б) гласность является одним из важнейших принципов государственной де­ятельности; в) народ непосредственно путем референдумов мо­жет принимать законы (именно так была принята ныне дей­ствующая Конституция РФ — Основной Закон нашей страны).

Специфический признак правового государства — наличие в нем законов, отражающих потребности прогрессивного развития общества. Будучи глубоко демократическими, они призва­ны всемерно способствовать повышению производительности труда, созданию материальных и духовных ценностей в целях более полного удовлетворения потребностей населения. Тяже­лый кризис, в котором оказалась наша экономика, может быть преодолен, если в законодательстве будет последовательно про­водиться курс на повышение экономической заинтересованно­сти граждан в результатах своего труда и их ответственности за исполнение обязанностей.

Вместе с тем само по себе принятие надлежащих норматив­ных актов не решает всех сложнейших проблем обновления об­щества. Содержащиеся в них правовые установления надлежит последовательно претворять в жизнь, в регулируемые ими общественные отношения. В правовом государстве законы, подза­конные акты должны быть реальными, а нарушения законности, в какой бы сфере общественных отношений они ни соверша­лись, от кого бы ни исходили, — нетерпимыми, а потому с ними необходимо вести настойчивую решительную борьбу. Закон­ность, т. е. строгое и точное исполнение правовых предписа­ний, — главнейший организующий фактор стабилизации обще­ства. Обязанность строгого и точного исполнения законов, под­законных актов приобретает всеобщий характер. Ее несут все без исключения государственные органы, общественные органи­зации, предприятия, учреждения, должностные лица, граждане. Строгое соблюдение законности — наиболее существенный и ха­рактерный признак правового государства.

Переход к рыночным отношениям не означает ослабления роли государства в руководстве обществом. В известном смыс­ле она усиливается, заключаясь не только в издании законов, подзаконных актов, но и в обеспечении строгого и точного их исполнения. Это гарантия реальности проводимых в нашем обществе реформ. Более того, в реальности законов выражается и реальность государственной власти. Если первые не будут исполняться, власть утратит свою роль в руководстве общест­вом, станет номинальной, беспомощной. Стихийные процессы, происходящие в обществе, окажутся неуправляемыми, грозящи­ми тяжкими последствиями для экономики, а следовательно, и для материального благополучия граждан.

Законность нуждается в постоянной охране. И одним из действенных способов ее обеспечения является эффективный прокурорский надзор. С возрастанием роли законности возрас­тает и роль прокурорского надзора в ее всемерном укреплении. Они неразрывно связаны между собой и служат непременными атрибутами правового государства, которое может сформироваться лишь при условии строгого соблюдения законности и наличии действенного прокурорского надзора за ее обеспече­нием.

Вместе с тем в последнее время четко определилась тенден­ция к принижению роли прокурорского надзора и даже полно­му ее отрицанию. В одном из проектов новой Конституции РФ предусматривалось выполнение прокурором только одной функции: поддержания государственного обвинения в уголовном судопроизводстве (п. 4 ст. 115)¹. Причем поддержание обвинения понимается не как осуществление надзора за соблюдением закон­ности, а как процессуальная деятельность, направленная на изобличение подсудимого в совершении преступления и доказывание необходимости его наказания. Прокуратура в данном свете предстает только как орган уголовного преследования. В дейст­вующей Конституции вообще не определяется назначение прокуратуры, не указано, какие функции она должна выполнять. И ст. 129 гл. 7 «Судебная власть» регламентируется лишь поря­док назначения Генерального прокурора РФ, прокуроров субъ­ектов РФ и других прокуроров, без конкретизации их полно­мочий. Отмечается лишь, что они определяются федеральным законом.

Если считать прокуратуру составной частью судебной систе­мы, то ее роль заключается в участии прокуроров в рассмотре­нии судами уголовных и гражданских дел. Более того, есть мне­ние, что надзор за исполнением законов себя изжил и в нем нет необходимости².

Безусловно, утверждение рыночных отношений возможно при предоставлении широких свобод предпринимателям, по­вышении самостоятельности различных предприятий, организа­ций, органов государственной власти, местного самоуправления при выполнении возложенных на них функций. Но свобода не должна превращаться в произвол. Все проводимые в нашем обществе реформы отражены в действующем законодательстве, надлежащее исполнение которого — обязательное условие существования правового государства. Предприниматели, акцио­нерные общества, концерны, фирмы, биржи и т. д. реализуют предоставляемые им свободы в мере, закрепленной законом. Выход за очерченные им пределы означает беззаконие, с которым необходимо вести решительную борьбу. Возможно, в буду­щем, когда стабилизируется обстановка и стране, прочно утвер­дятся рыночные отношения, роль прокурорского надзора суще­ственно изменится. Но в настоящее время, когда совершается значительное количество нарушений законности во всех сферах регулируемых правом отношений, активность органов прокура­туры не может быть ослаблена.

Осуществление прокурорского надзора не означает грубого вмешательства в сферу «частных» отношений, так как он вме­шивается в них в мере, регулируемой законодательством. Строго говоря, вторжение в производственную, хозяйственную и иные виды деятельности учреждений, предприятий, организаций, ор­ганов власти и управления исходит от законов, которыми определяются их полномочия, права и обязанности. Прокурату­ра же призвана обеспечивать их реальность. Вот почему прокурорский надзор должен быть усилен. Он страж законности, ее эффективная и надежная гарантия. Нельзя слепо копировать опыт зарубежных стран, в которых правовое положение проку­ратур иное. Необходимо исходить из реальной обстановки в нашей стране и использовать накопленный положительный опыт отечественных прокурорских органов, способствуя совер­шенствованию их деятельности. На переходном этапе нужна прокуратура с разветвленными функциями, сильными надзор­ными полномочиями³.

Возможно еще одно возражение против осуществления про­курорского надзора: предоставление большой самостоятельно­сти регионам в управлении экономикой, складывающимися в них отношениями. По Конституции субъекты федерации в пре­делах исключительной компетенции вправе принимать норма­тивные акты, противоречащие федеральным законам (п. 6 ст. 76). При таком условии может показаться, что прокурорский надзор за соблюдением законности субъектами РФ является посягательством на их самостоятельность. Но даже при расширении полномочий субъектов законность ими должна соблюдаться, поскольку последние входят в состав правового государства, обязательный признак которого — строгое и точное исполнение правовых предписаний. Законность должна быть единой, все­российской.

По Конституции все конституционные и федеральные зако­ны имеют прямое действие на всей территории РФ (п. 1 ст. 76). Законы и иные нормативные акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам (п. 5 ст. 76). В соответствии с этим прокурорский надзор за исполнением федерального законодательства должен осуществляться во всех республиках, входящих в состав РФ, краях, областях, округах, городах феде­рального значения. Прокуратура должна представлять собой единую, централизованную систему органов, реализующих свои функции во всех административно-территориальных образова­ниях. Что же касается правовых актов, выносимых в пределах исключительной компетенции субъектов федерации, то они не должны существенно влиять на единство законности. Можно упразднить те или иные государственные органы, если они исчерпали свои возможности по выполнению возложенных на них функций, или при необходимости ограничить сферы их действия. Но прокуратура к таким органам не относится. Она проводит активную борьбу с различными нарушениями закон­ности, принимает действенные меры по восстановлению нару­шенных прав и охраняемых законом интересов граждан, учреж­дений, предприятий, организаций и самого государства, облада­ет высококвалифицированными кадрами и неисчерпанным потенциалом. Ликвидация прокуратуры или какое-либо ограниче­ние ее функций приведет к еще более стремительному росту преступности и других нарушений законности.

В сложившихся условиях возникают острые конфликты меж­ду центральными органами власти и регионами, проявляются сепаратизм, местничество. Законодательными и исполнительны­ми органами субъектов федерации часто принимаются норматив­ные акты, противоречащие общероссийскому законодательству⁴. Это угрожает целостности Российского государства, ведет к ухудшению экономического положения населения. В борьбе с подобными негативными явлениями важная роль принадле­жит именно прокуратуре, чьи органы выявляют различные незаконные акты и принимают меры по их отмене или измене­нию. Обеспечение единства законности — одно из главнейших условий сохранения целостности Российского государства.

Согласно п. 2 ст. 21 ныне действующего Закона о прокурату­ре Российской Федерации ораны прокуратуры при осуществле­нии надзора за исполнением законов не подменяют иные госу­дарственные органы. Такая установка лишает прокуроров возможности выполнять возложенные на них надзорные функции, ибо не подменять — значит не делать того, что должны выполнять иные государственные органы. В обязанность же прокура­туры входит всеобъемлющий контроль за деятельностью различных органов, учреждений, предприятий, организаций, кото­рый включает наряду с обнаружением нарушений законности их предупреждение и устранение.

В нашем государстве существует несколько форм контроля: президентский, правительственный, ведомственный, специали­зированный, губернаторский. Например, и соответствии с п. 1 ст. 46 Устава Свердловской области губернатор обеспечивает и защищает права и свободы граждан, территориальную целост­ность Свердловской области, законность и правопорядок⁵. Если формально трактовать данную установку с позиций Закона о прокуратуре, то прокуратура области не должна выполнять свои надзорные функции, поскольку губернатор обязан обеспе­чивать законность и правопорядок. Согласно ст. 31 Устава Законодательное Собрание Свердловской области принимает законы, вносит изменения, дополнения и осуществляет контроль за их исполнением⁶. Прокуратура же области, видимо, не должна надзирать за исполнением принятых им законов. Государственный комитет по охране природы осуществляет контроль за исполнением законов об охране окружающей природной среды. И, казалось бы, прокуратура не должна надзирать за их исполнением. Но созданы специализированные прокурор­ские органы, которые контролируют исполнение природоохран­ного законодательства. Далее. В нашем государстве контроль­ные функции за исполнением налогового законодательства выполняет налоговая инспекция, но наряду с нею надзор за исполнением этого законодательства осуществляет специальное подразделение Генеральной прокуратуры⁷. Делаются попытки создать подобные подразделения и в прокуратурах областей, краев, республик.