117467 (765674), страница 3
Текст из файла (страница 3)
Административная организация в западных парламентских демократиях была такова, что публичное администрирование обыкновенно подчинялось политической власти. Вопрос отношений между администрацией и политикой всегда был достаточно сложен, но постепенно в этом споре выигрывало нечто более значимое: информационно-коммуникативные технологии. Получив в свои руки особую технологическую компетенцию, административный аппарат стал претендовать на все более активное вхождение в область политики, но оказался неспособен к доминированию в силу возрастающей сложности и комплексности публичного управления. Трансформации в структуре государства, призванные заместить формы классического интервенционизма регулятивными функциями, а также диверсификация традиционных форм публичных действий и в конечном счете, децентрализация власти, наложили отпечаток на все ранее известные способы действия администрации и призвали ее к демонтажу многих организационных инструментов и схем, составляющих основу традиционного администрирования, а также к актуальной дискуссии по поводу функций государства и средств их реализации. [c. 36]
Административная машина – громоздкая и неэффективная – стала предметом острых дискуссий в Европе и Америке на протяжении последних двух десятилетий ХХ века. В этих дискуссиях приняли участие практически все европейские правительства, независимо от их идеологической матрицы – либеральной, христианско-демократической, консервативной, социалистической, социал-демократической или коллегиальной. Рост административной активности – от публичной, полупубличной до частной и приватной – заставил власть отказаться от традиционного иерархического администрирования. Проводимые реформы были мотивированы следующими структурными причинами:
– тяжестью социальных расходов государства и последующим увеличением издержек в общественном секторе;
– сложностью функционирования административной машины;
– изменением ожиданий и ростом требований граждан;
– новыми тенденциями, обусловливающими трансформацию структуры государства, менее централизованного, с более подвижной и прозрачной структурой власти (см.: [12, р. 23–24]).
Реформы необходимо было адаптировать к публичному сектору. Анализ реформ публичного администрирования показывает наличие трех взаимодополняемых подходов со стороны правительства:
1) правительства ищут пути освобождения от своих обязательств по услугам населению, переводя их в третичный сектор с ресурсом приватизации;
2) правительства ищут возможность осуществить “политику рационализации”, которая приведет к увеличению продуктивности публичной бюрократической администрации (в большей или меньшей степени);
3) правительства делают упор на инновации, ищут пути для реализации новых методов руководства общественными делами.
Во многих европейских странах реформы представляли и представляют определенную конвергенцию принципов: так, все реформы в той или иной степени предполагают децентрализацию, внедрение моделей теории управления; все реформы приветствуют модели гражданского общества, основываются на таких принципах, как продуктивность, действенность, эффективность, контроль за общественными расходами, прозрачность, рост политического демократического контроля и участия граждан. Прежние структуры публичного администрирования в настоящее время изменяются под сильным влиянием, прежде всего, технологической компоненты. Административная модернизация находится под сильным воздействием информационно-коммуникативных технологий. В результате “бюрократическая организационная парадигма” постепенно ведет к новой “постбюрократической” организационной парадигме, адаптированной к “третьей волне” А. Тоффлера, в которой так важна подвижность и маневр.
Общая тенденция изменений направлена на рождение новых организационных моделей с органическими структурами, постоянно адаптирующимися к новым ситуациям, новаторскими, чувствительными к изменениям, в которых принимаются децентрализованные, но в то же время сообщающиеся решения. Одновременно звучат призывы ко все большей автономии и ответственности всех взаимодействующих субъектов. Указанные процессы предполагают изменение информационных систем, систем контроля и наблюдения, а также распределение объема власти и полномочий между руководителями и подчиненными. Иерархический принцип, связанный с концентрацией власти на самом верху бюрократической пирамиды, постепенно теряет свое значение. [c. 37]
Разумеется, бюрократические организации так быстро и легко не исчезают. В ближайшем будущем, скорее всего, будут сосуществовать и бюрократические иерархические и новые сетевые структуры. Для сетевых организаций необходимо особое, специализированное знание, связанное с передачей информации, чему способствует рост и профессионализация информационно-коммуникативных технологий, способствующих большей открытости и подвижности новых структур. Очевидно и то, что традиционная иерархическая логика будет подчинена в скором будущем горизонтальной коммуникации, которая способствует улучшению перспективных стратегий сотрудничества между организациями и находится в непосредственной связи с рынком, достигая тем самым лучшей коммуникации и большей децентрализации в решениях и способствуя в итоге преобразованию больших структур.
Можно сделать вывод, что происходящие трансформации изменяют облик бюрократического государства в направлении, которое сегодня называют “сетевое правительство” или e-government. Повсеместно происходит модернизация (или реформа) политической власти и ее институционального аппарата, функционирование политических сетей становится все более актуальной и насущной потребностью общества.
Новые подходы к публичному администрированию, реализуемые в Европе на протяжении двух последних десятилетий ХХ в. оставили, по мнению многих западных исследователей, в тени два принципиальных фактора европейской истории: демократию и правовое государство. В процессах реформирования возобладала логика рынка. Такие ценности рынка, как либерализация и приватизация в экономической и социальной деятельности, делегирование и передача полномочий, особая философия администрации, основанная на моделях управления частным сектором, стали возобладать и в социальной, и в публичной сферах. Необходимость переосмысления реформ публичного администрирования с позиций дальнейшего совершенствования демократии и развития правового государства стала очевидна в начале ХХI века. Поэтому в наше время внутри сложившихся управленческих подходов существуют различные перспективы развития. Имеются в виду новый публичный менеджмент и обновленное управление, а также “руководящий менеджмент” и “участвующий менеджмент” (см: [12, р. 26–27; 19, р. 21–23]).
Новый публичный менеджмент, на первый взгляд, кажется неолиберальным и неоконсервативным, так как предлагает переход административной деятельности в частный сектор через механизм приватизации. Быстро распространившийся в 80–90-х гг. ХХ века новый публичный менеджмент был внедрен в практику в целом ряде стран: Новой Зеландии, Австралии, Великобритании, многих европейских странах, включая скандинавские страны. Не имея четко определенной теоретической программы, новый публичный менеджмент представляет собой комбинацию механизмов рынка, а также идей и технологий управления частным сектором. Новый публичный менеджмент применяется в административной реформе для улучшения качества управления, полагая в качестве фундаментальной цели уменьшение общественных издержек и усиление ответственности за “удовлетворение потребителя”. Новый публичный менеджмент применяется и в институциональной реформе (через внедрение механизмов рынка) в различные сферы жизни общества.
Энтузиазм, с которым была встречена концепция нового публичного менеджмента, поубавился к концу 1990-х годов. В это же время родилась идея [c. 38] обновленного управления. С концепцией “обновленного управления” – на первый взгляд, менее либеральной – мы встречаемся впервые в процессе реформы государственного аппарата в США в начале 1990-х годов. Предлагаемая модель наметила реформу, связанную с новой ролью государства. Движение за “обновление” стремилось покончить с “государством-администратором” и бюрократической администрацией для того, чтобы создать “предпринимательскую администрацию”. В концепции рассматривалась некая эклектическая перспектива, которая соединяла ряд управленческих понятий в целях обретения ими нового качества, в частности, получила иную трактовку идея приватизации, разработанная в новом публичном менеджменте, которая отныне не предполагала приватизацию служб и функций государства. Это и должно было стать принципиальным мотором реформ наряду с усилением предпринимательской активности административного аппарата. Характерно, что такой дифференциации между “новым менеджментом” и “обновленным управлением” не проводят американские авторы, для которых с публикации в 1992 г. работы журналиста Д. Осборна и менеджера Т. Габлера (см.: [18]), собственно, и начинается развитие нового менеджмента.
Базовые управленческие подходы, сложившиеся в “новом менеджменте” и в “обновленном управлении”, нашли свое продолжение в концепциях “руководящего менеджмента” и “участвующего менеджмента” (см.: [12, p. 27]). “Руководящий менеджмент” ищет сегодня способы трансформации общественных организаций в организации подобные частным структурам. В соответствии с этим “руководящий менеджмент” все чаще определяют гражданина как клиента, предоставляя ему возможность выбирать между сектором общественным и частным и искать для себя лучшее качество общественных услуг.
“Участвующий менеджмент” подчеркивает, что общественные организации действуют в политической среде и отвечают перед гражданами, а не перед клиентами. Согласно этой точке зрения качество ассоциированного гражданства является фундаментальной характеристикой для отношений человека с политической общностью. Понятие “клиент” – в сущности которого заложена покупательная способность индивида, а не его легальные права – открывает, по мнению приверженцев данной позиции, дверь неравенству между индивидами. В результате мы встречаемся с феноменом “исключения” индивида из такой общности, как государство. Между тем всеобщие ассоциированные права и обязанности есть сущность гражданства и государственности.
Понятие “клиент” ставит вопрос о политической природе гражданства. Когда гражданин выражает свое мнение или выбирает приоритеты действий в общественном секторе, он имеет “голос”, посредством которого коммуницирует с государством, которое и создает социальное благополучие для гражданина в действенных и активных формах. Для клиента же важно лишь его персональное благополучие, поэтому его удовлетворение зависит от того или иного “поставщика услуг”. Форма коммуникации в этом случае – невербальная, и означает простой “выход” из той или иной сферы невостребованных услуг.
Модели “участвующего менеджмента” стали развиваться в Европе в 90-х гг. ХХ века – в эпоху, когда правительства испытали серьезные трудности в процессе легитимации своих действий без опоры на развитие публичной активности. Именно в этот период прозвучали предложения провести модернизацию административного аппарата таким образом, чтобы организации стали иметь более горизонтальную структуру в целях улучшения контактов между функционерами и гражданами в процессе принятия решений. [c. 39]
В настоящее время возрастает интерес и к другому типу административного управления, так называемому “рецептивному управлению”, обогащенному теориями демократического гражданства, которые трансформируют многие представления “руководящего менеджмента”. Администрация должна быть рецептивной, восприимчивой к интересам и потребностям гражданского общества. Такая администрация должна мыслить стратегически, но действовать демократически, признавая значимость и ценность гражданского общества и общественных услуг. Администрация должна быть “понимающей”, “рецептивной”, желающей служить обществу и, прежде всего, гражданам, которых она всегда имеет в виду и с которыми ведет прямой диалог. Акцентация “участвующей”, “чувствующей”, или “рецептивной” компоненты управления предполагает, что новая трансформация публичного администрирования знаменует важный шаг к открытости публичной администрации для граждан.
Модель “рецептивного управления” признает существенную разницу между общественным управлением и управлением в области предпринимательства. Для выживания бюрократии сущностно необходимо хорошее общественное управление, основанное на контроле и ответственности. Бюрократия, с присущей ей моделью самоорганизации, является одним из важнейших инструментов демократического государства, который гарантирует равенство и уменьшает асимметрию, привносимую рынком. Таким образом, общественное управление рассматривается не только с точки зрения своей эффективности, но и с позиций более фундаментальных ценностей, которые находятся “за пределом” компетенции управления предпринимательством: это легальность и легитимность.
Общественные организации поставлены сегодня перед вызовом: сформировать собственные ориентиры развития, которые отвечали бы требованиям граждан и продолжали бы тенденцию совершенствования управления через адаптацию форм и методов работы к потребностям граждан и самих чиновников. Для европейцев сегодня очевидно, что публичный сектор, несмотря на то, что он зачастую рассматривается как фасад частного сектора, нуждается в новой философии качества. Процесс достаточно сложный, он требует не только реализации свободы, но и дипломатии, и терпения в управлении организациями, ухода от формализма, обезличивания внешних и внутренних отношений, централизации в принятии решений, новых возможностей коммуникации и т. д.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
