117467 (765674), страница 2
Текст из файла (страница 2)
Таким образом, можно констатировать, что после длительной “перестройки” и “переходного периода” Россия все более осознает свои приоритеты и перспективы развития в условиях глобализации в духе демократических преобразований, но одновременно в интересах собственного общества и каждого конкретного человека с учетом своей исторической специфики и тысячелетнего опыта строительства Российского государства.
Совершенствование публичного администрирования, являющегося прерогативой государства, призвано служить в конечном счете социальному благополучию [c. 31] общества. Социальное государство (а Российская Федерация, согласно Конституции, как раз и является социальным государством) призвано совершенствовать все аспекты управленческой деятельности, стимулировать инициативу и осуществлять контроль с целью реализации своего предназначения в осуществлении поставленных задач. Очевидно, что за почти два десятилетия постсоветских реформ социальное государство ушло достаточно далеко от своего “социального облика”. Цель выдвинутых национальных проектов в этом смысле двоякая: вернуть государству лицо “социального государства” и дать достойный ответ на вызовы глобализации в самых важных и одновременно самых уязвимых сферах развития: в сфере образования и науки (качество знаний), в сфере здравоохранения (качество жизни населения), в социальной сфере (качество гражданского общества).
Однако в процессе реализации социальных программ, инициированных высшей администрацией страны, обнаружилось, что процесс реализации национальных проектов может быть затруднен сложившейся структурой связей и отношений, основанных на мздоимстве, коррупции, личных связях и протекциях практически на всех уровнях власти. Действительно, разрыв между вызовами, инициированными глобализацией и сложившейся структурой управления обществом, сегодня огромен. Административный потенциал нового креативного и инновационного управления только начинает формироваться, причем программы подготовки такого персонала являются объектом жесткой административно-научной полемики, лоббирования и “продавливания”. Между тем существуют объективные процессы (в том числе и в подготовке новых специалистов в области публичного администрирования), которые рано или поздно, с большим или меньшим трудом “прорубают” себе дорогу. Поэтому “деловой консенсус” в рамках переговорного процесса между “образовательными корпоративными субъектами”, осуществляющими подготовку кадров в области публичного администрирования на разных уровнях, в разных формах и разными способами сегодня объективно необходим. У каждого “образовательного корпоративного субъекта” остается при этом своя “ниша” подготовки и переподготовки специалистов в области публичного администрирования с учетом тех тенденций и полемик вокруг них, которые происходят сегодня в мире. Какие же направления и ориентации развития публичного администрирования объективно существуют и какой опыт администрирования может быть приемлем для России, имея в виду длительный период “сосуществования” различных подходов?
Наука публичного управления (администрирования)*, охватывающая множество секторов и институтов современного общества, находится в призме как минимум трех глобальных подходов, оценивающих перспективы развития публичного администрирования:
– рыночно-либерального, сформулированного в концептуальных моделях нового менеджмента, обновленного управления и опирающегося на рыночную [c. 32] модель, “безразличную к политике”, в которой гражданин предстает в образе потребителя или клиента;
– либерально-коммунитарианистского, развиваемого в концепции “политических сетей” и опирающегося на развитие структурных взаимоотношений (договорных) между политическими институтами государства и общества, а также признающими равенство граждан, как и других субъектов сети;
– демократического гражданства, опирающегося на особое “рецептивное” (или “восприимчивое”) администрирование, которое призвано служить гражданину, а не клиенту или потребителю (к последнему направлению относятся концепции “участвующего менеджмента”, “рецептивного администрирования”).
На Западе исторически первым развивается либерально-рыночный подход к публичному администрированию (80–90-е гг. ХХ в.), в 90-е гг. ХХ в. заявляет о себе теория политических сетей, а в начале ХХI в. формулируется концепция “рецептивного администрирования”. Все эти концепции “работают” и конкурируют друг с другом не только в теоретическом плане, но и в практическом применении в той или иной области и в той или иной стране.
Очевидно, что каждый подход обозначает не только теоретические позиции, но и предопределяет определенные квалификационные параметры к специализации “Мастер публичного администрирования”. В рамках каждого подхода особым образом формируется и сфера междисциплинарного сотрудничества, обозначенная своеобразными “триадами”, например:
“новая экономика – новый менеджмент – новое публичное администрирование”;
“политика и политические сети – институциональный анализ – самоуправляемые сетевые структуры и коммуникационный менеджмент”;
“теория гражданского общества и участвующей демократии – социальный менеджмент – принципы автономии и субсидиарности в современном управлении”.
Постараемся ответить на вопрос: чем объективно было вызвано реформирование административной системы в Европе и почему нам необходимо знакомство с европейским опытом формирования новой системы публичного администрирования?
Реформа публичного администрирования началась в Европе в 80-е гг. XX в. и была вызвана необходимостью усиления эффективности государства. Государство-нация – эмблема политической истории всего ХХ в., стало стремительно терять свою экономическую и политическую мощь. Процесс ослабления государственного суверенитета усилился в начале нынешнего века, когда мир вошел в глобализацию, предполагающую интернационализацию не только экономики, но и политической, и публичной сфер, а также стремительное развитие новых информационных и коммуникационных технологий, формирующих глобальные сети производства, потребления и финансов.
“Коммуникационная революция” во многом определила переход от индустриального общества к информационному обществу знаний. Феномены, родившиеся в наиболее передовых индустриальных обществах, определили глубокие трансформации в государственной власти, затронув сферу государственных функций, институционального устройства, социальной базы, суверенитета, автономии и политической легитимности. Современные государства в условиях глобализации столкнулись со множеством сложных выборов и перед ними встала проблема: каким образом открыть новые формы существования государственной модели, чтобы примирить исторические завоевания демократического и правового государства с новыми подходами к модернизации публичного администрирования, [c. 33] исходящими из так называемой “модели рынка”, становящейся в условиях глобализации практически всеобщей.
Возрастающее значение публичного администрирования призвано было гарантировать социальное благополучие и повысить эффективность государственного управления. К концу 90-х гг. ХХ в. в научный обиход прочно вошло представление о смене парадигм государственных моделей. Наметился переход от так называемого “позитивного государства” (или “государства-интервента”, активно проникающего в разные сферы деятельности и подчиняющего их себе) к “регулирующему государству”, ключевым инструментом которого стала “выработка правил”. Государство, бывшее в прежние времена производителем всех благ и услуг, превратилось в рамках новой концепции в нейтрального регулятора рыночных процессов. Задача государства заключалась в том, чтобы восполнить упущения, допущенные рынком на уровне инфраструктуры общества и в социальной сфере.
Множество операциональных потребностей современного общества – высоко фрагментированного и дифференцированного – вызвали представление о государстве как о “динамическом катализаторе”, которое отнюдь не означало защиту концепции “минимизации государства”, но допускало, что ряд функций государства, прежде всего, финансовая, а также функции кадрового продвижения и регулирования будут доминировать над такими традиционными функциями, как производство и распределение благ и предоставление услуг обществу.
Все эти изменения были направлены на преодоление противоречий в отношениях между государством и обществом. В результате государство получило возможность “воспроизвестись” на новой плюралистической основе, обладая способностью адаптации к каждому частному контексту социальной жизни. “Обновление”, “открытие” “второе рождение государства” происходило тремя основными путями:
– через децентрализацию компетенции государства и передачу части ее локальным сообществам;
– через передачу задач общественных служб, подчиненных государству, гражданским общностям;
– через разбюрокрачивание и рационализацию руководства и управления большими социальными службами (см.: [12, p. 20]).
В 80-е гг. ХХ в. в США и Великобритании доминировала концепция “минимизации” государства. В Восточной Европе и СССР в этот период назревал кризис “государственного социализма”. В этих условиях западные правительства приняли во внимание социальные последствия возможного экономического кризиса и осуществили определенные меры по “структурированию общества” таким образом, чтобы увеличить прозрачность и ответственность правительств при одновременном усилении общественного участия граждан.
Новая концепция управления рождается как выражение политического процесса, в котором власть уже не концентрируется в централизаванной и сильной государственной машине, а распределяется в широком институциональном веере от правительственных и субнациональных структур (локальных и региональных) до многочисленных групп частного сектора экономики, а также гражданского общества с его неправительственными организациями и собственно гражданами. В этом интерактивном процессе (т.е. процессе, осуществляемом совместно с другими акторами) исполнения властью своих обязательств (а власть никто не освобождал от ее традиционных [c. 34] исполнительных, законодательных, судебных обязанностей), границы между обществом и частным сектором постоянно моделировались. Власть осознавала, что она может действовать, только разделяя свою власть с другими участниками диалога (так называемыми интерлокуторами), и поддерживать свою центральную позицию лишь для координации действий различных акторов, между которыми постоянно происходит динамическое распределение обязанностей и осуществляются взаимные влияния посредством создания гибридных и подвижных сетей, в которых комбинируются элементы государственные, негосударственные, национальные и глобальные.
Понятие “новое управление” оказалось, таким образом, связано с рефлексией над более эффективными и действенными способами управления государством и обществом в универсуме, становящемся все более глобальным, неопределенным, интерактивным и коммуникационным.
На рубеже веков произошла исчерпанность традиционных форм публичных действий, основанных на жестком администрировании, строгой иерархии, централизации, дотационных ресурсах и т.п. Это привело к тому, что возникли более адаптированные модели поведения государства. Государство становится все более маневренным; оно как бы “отстраняется”, отказывается от части своей власти и действует в сетях со своими партнерами. В свою очередь, такой “маневр” позволяет государству поставить на службу обществу ресурсы и экспертизу многообразных политических и экономических субъектов; привлечь разнообразные “способности” действующих акторов и реализовать совместные проекты, разделяя с другими субъектами ответственность за принятие решений, вырабатываемых в совместном процессе интерактивного приспособления друг к другу. В конечном счете данный процесс совершается в интересах каждого конкретного государства, его институциональной среды и культуры.
Движение от “государства-опекуна” к “государству-партнеру” есть эволюция, продиктованная необходимостью выработки новых публичных действий. Эта эволюция дает возможность уникального использования власти, возложенной некогда на государство, и объективно ведет власть к действиям в соответствии с интересами людей.
Эта эволюция в социальном плане позволяет осуществить путь от “иерархического” государства, представленного некогда в классической парламентаристской модели, присущей большинству государств западной Европы, к так называемой “рецептивной” модели государства, являющейся плодом политических дебатов с начала 1980-х годов.
Политическая задача “рецептивной” модели состоит в том, чтобы гарантировать ответственность системы перед конкретными требованиями граждан. Поэтому базовая ориентация общественных организаций направлена в первую очередь на граждан, а базовый организационный принцип может быть обозначен как “bottom-up”, т.е. “неисчерпаемость, бесконечность преобразований” (см.: [12, p. 21]).
Разумеется, модели нового управления могут быть рассмотрены как идеальные типы в веберовском понимании. В реальности такие “чистые формы” не встречаются. Но когда мы обращаемся к общественному сектору, отмеченному диверсификацией моделей современного управления, мы можем встретить на нем различные элементы публичного сектора, которые могут функционировать и направляться в соответствии с различными принципами упомянутых выше типов государств – “иерархического” или “рецептивного”. [c. 35]
В “рецептивном” государстве публичная администрация не рассматривает граждан только как избирателей, налогоплательщиков и потребителей, которые выбирают для себя те или иные службы на основе предоставляемой информации. В таком государстве граждане не являются и клиентами, на которых можно оказывать влияние через каналы коммуникации. В “рецептивном” государстве граждане рассматриваются как активные члены общества, обладающие правами и обязанностями, которым открыта администрация, прежде всего для того, чтобы дать возможность войти в процесс выработки публичной политики через усиление средств воздействий, которые превращают простых граждан в уполномоченных, благодаря чему они могут принять участие в процессе производства как со-производители (см.: [12, p. 22]).
В публичном администрировании недостаточно усиливать информацию о тех или иных действиях администрации, надо не забывать и о конкретизации формальных целей и об их предполагаемой эффективности, что во многом зависит от “демократической чувствительности” граждан. Необходимость взаимодействия между публичной администрацией и гражданами основана как на обмене информацией, так и на непосредственном, прямом внедрении граждан в процесс “делания политики”. Администрация в этих условиях выполняет функцию посредника – “модератора” – между интересами различных организаций, групп, участвующих граждан.
С 1980-х гг. на Западе существует представление, что применение подходов, разработанных в теории управления к публичному администрированию, может усилить теории гражданского общества. В этой связи обращает на себя внимание модель нового публичного менеджмента, которым граждане могут овладеть в процессе административного вовлечения каждого в публичную политику. Для западных обществ крайне важно сочетание механизмов работы рынка с ценностями гражданского общества. Дело в том, что модель современного европейского государства, которая лежит в основе политико-административной организации Западной Европы, была создана на базе публичного администрирования, опирающегося на демократические ценности и правовое государство. На протяжении всего ХХ в. – периода, когда в Европе утвердилась модель “государства-интервента”, – не стихали споры о структуре административной системы, ее отношениях с политикой и экономикой, однако принципиальный концепт автономии личности и правового государства не подвергался сомнению.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
