120860 (715593), страница 2
Текст из файла (страница 2)
Глава 3 посвящена органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Первое отличие, которое бросается в глаза, это то, что орган исполнительной власти в субъекте федерации совсем не обязательно должен быть один. Закон предусматривает возможность создания системы органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Субъекты федерации вправе сами устанавливать должность высшего должностного лица субъекта федерации, которое возглавляет высший исполнительный орган власти субъекта. Наименование должности этого должностного лица субъекты Российской Федерации вправе определить сами. Также устанавливается и наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура и порядок формирования. Законом 1999г. эти вопросы отнесены к ведению законодательного органа власти субъекта федерации и являются его полномочиями.
У законодательного органа есть и другие полномочия: он принимает конституцию (устав) субъекта федерации, утверждает бюджет субъекта Российской Федерации и отчет о его исполнении, утверждает программы социально-экономического развития субъекта федерации, устанавливает порядок образования и деятельности внебюджетных и валютных фондов, устанавливает порядок управления и распоряжения собственностью субъекта федерации, устанавливает порядок назначения и проведения референдума, устанавливает порядок проведения выборов, назначает дату выборов, осуществляет контроль за соблюдением законов, бюджета, порядка распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации. Но это все полномочия, не дающие законодательному органу реальной власти. Ведь даже принимая закон о бюджете и утверждая социально-экономические программы развития субъекта федерации, законодательный орган не участвует в их разработке. Все, что он может – это утвердить или не утвердить. Некоторые другие полномочия законодательного органа касаются его самого, основ его деятельности. Так, он устанавливает основы организации и деятельности законодательного органа, определяет порядок деятельности законодательного органа. Полномочие по определению структуры высшего исполнительного органа власти субъекта федерации также нельзя отнести к реально влияющим на осуществление политической власти. Право назначать (освобождать) отдельных должностных лиц, оформлять согласие на их назначение могло бы стать способом оказывать влияние на этих должностных лиц, но закон 1999г. дает законодательному органу это право только при условии, что такой порядок назначения предусмотрен Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта РФ. Конституция России об этом молчит, в Уставе Кемеровской области тоже нет упоминаний об участии законодательного органа в назначении каких-то должностных лиц. Таким образом, учитывая трудности, возникающие при попытке изменить Конституцию России, остается надеяться на федеральные законы и на возможные будущие изменения в Уставе Кемеровской области, хотя такие важные положения об ответственности хотя бы некоторых должностных лиц перед законодательным органом желательно было бы иметь уже сегодня.
Законодательный орган власти субъекта Российской Федерации также имеет право устанавливать налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта федерации, а также порядок их взимания, но все законопроекты по этим вопросам рассматриваются законодательным органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации либо при наличии заключения указанного лица. Таким образом, это полномочие законодательного органа тоже ограничивается полномочиями исполнительной власти.
В отношении таких полномочий, как утверждение заключения и расторжения договоров субъекта Российской Федерации и утверждение соглашения об изменении границ субъекта федерации можно сказать лишь то, что эти полномочия были предоставлены законодательному органу субъекта РФ совершенно справедливо. Право законодательной инициативы также было предоставлено законодательному органу вполне закономерно, без этого права невозможно нормально осуществлять законодательную деятельность.
Ещё одно важное полномочие законодательного органа власти субъекта Российской Федерации осталось неназванным. Это право выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации. Но об этом полномочии будет сказано позже.
Полномочия исполнительной власти условно можно разделить на две группы: полномочия высшего должностного лица и полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
Среди полномочий высшего должностного лица субъекта РФ можно выделить следующие: высшее должностное лицо представляет субъект Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов федерации, подписывает договоры и соглашения от имени субъекта федерации (второе полномочие является закономерным продолжением первого), формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, подписывает и обнародует законы субъекта федерации. В отношении законов у высшего должностного лица есть “право вето”, которое законодательный орган власти субъекта федерации может преодолеть двумя третями голосов при условии, что закон принят в той же редакции, что и в первый раз. Следует отметить, что взаимоотношения ветвей власти по вопросам принятия законов, в отношении которых высшее должностное лицо субъекта РФ использовало “право вето”, законом не урегулированы. Закон 1999г. не предусмотрел никаких согласительных процедур, очевидно, понадеявшись на положения статьи 85 Конституции России, которая гласит: «Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между...органами государственной власти субъектов Российской Федерации.» Но в Конституции написано, что Президент России может, а не обязан использовать согласительные процедуры, следовательно, разногласия между органами власти субъектов федерации, возникающие чуть ли не ежедневно, могут быть, а могут и не быть урегулированы.
Выше уже было сказано о полномочиях высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по представлению законопроектов о введении либо отмене налогов и по даче заключения на них, если они представляются кем-то другим. Естественно, у высшего должностного лица есть право законодательной инициативы. Более того, законопроекты, представленные им в законодательный орган субъекта РФ, рассматриваются в первоочередном порядке.
Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, в соответствии с пп.”г” п.7 статьи 18 Закона 1999г., вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного органа государственной власти субъекта федерации, а также созывать вновь избранный законодательный орган власти субъекта РФ на первое заседание ранее срока, установленного для этого законодательному органу власти субъекта РФ конституцией (уставом) субъекта РФ.
Но это все моменты, касающиеся внешних аспектов работы законодательного органа власти субъекта федерации. Есть и другие, но прежде следует сказать о полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Этот орган обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов, конституций (уставов) субъектов федерации, законов субъектов РФ, формирует иные органы исполнительной власти субъекта федерации, управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ, заключает договоры с федеральными органами исполнительной власти о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашения о взаимной передаче осуществления части своих полномочий, разрабатывает бюджет и проекты программ социально-экономического развития, обеспечивает исполнение бюджета, отчитывается перед законодательным органом об исполнении бюджета и социально-экономических программ, разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта федерации, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, осуществляет меры по реализации и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности, борьбе с преступностью.
Федеральный закон 1999г. предусмотрел, что конституция (устав) субъекта Российской Федерации может предусматривать и иные полномочия законодательного органа государственной власти субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта федерации и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Глава 4 федерального закона 1999г. посвящена взаимоотношениям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Статья 23 закона устанавливает, что орган государственной власти субъекта РФ и высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ осуществляют свои полномочия раздельно, но взаимодействуют в установленных законом формах в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта Российской Федерации в интересах его населения.
Возвращаясь к вопросу о согласительных процедурах в отношении законов, отклоненных высшим должностным лицом субъекта федерации, следует отметить п.4 статьи 23 Закона 1999г., а также п.5 статьи 23 того же закона. В ней говорится, что законодательный орган власти субъекта федерации вправе обратиться к высшему должностному лицу субъекта РФ или в органы исполнительной власти субъекта РФ с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в акты, которые высшее должностное лицо и органы исполнительной власти направляют в законодательный орган власти субъекта РФ, либо с предложением об их отмене. Законодательный орган вправе обжаловать эти акты в судебном порядке либо обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции РФ этих актов. Таким образом, вариантов у законодательного органа власти субъекта федерации немного: либо принять, либо предложить внести изменения, либо обратиться в суд. Если при этом акты высшего должностного лица или высшего органа исполнительной власти не являются неправомерными, вариантов остается всего два. С моей точки зрения, в этом вопросе закон мог бы быть более гибким и предусматривать, например, образование комиссии, осуществляющей переработку и изменение актов высшего должностного лица и (или) органа исполнительной власти субъекта федерации при условии, что за образование комиссии по этому вопросу проголосовало три четверти (или две трети) депутатов законодательного органа субъекта федерации. Кроме того, можно было бы четко обозначить в федеральном законе круг вопросов, по которым может быть возможна такая согласительная процедура.
Если высшее должностное лицо субъекта РФ и органы исполнительной власти направляют свои акты в законодательный орган власти субъекта РФ, законодательный орган, в свою очередь, направляет высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации планы законопроектной работы и проекты законов субъекта Российской Федерации. Положение об отправке высшему должностному лицу субъекта федерации плана законопроектной работы и проектов законов свидетельствует о желании сделать законодательный орган субъекта федерации в большой степени подотчетным исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Учитывая то, что руководители органов исполнительной власти субъекта федерации могут присутствовать на заседаниях законодательного органа с правом совещательного голоса, исполнительная власть имеет больше полномочий и прав в отношениях с законодательной властью, чем наоборот. Кроме того, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе обратиться в законодательный орган с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в постановления законодательного органа государственной власти субъекта РФ, либо об их отмене. Может высшее должностное лицо обжаловать постановление и в судебном порядке. Оснований обращения в законе нет. Но постановлением оформляются многие существенные решения, такие как назначение даты выборов, референдума, утверждается соглашение об изменении границ субъектов РФ, а также оформляется решение о недоверии (доверии) высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации. Тем не менее, в Конституционный Суд Российской Федерации высшее должностное лицо субъекта федерации обратиться не может с запросом о соответствии Конституции РФ постановлений законодательного органа субъекта РФ.
Как уже говорилось ранее, руководители органов исполнительной власти субъектов РФ вправе присутствовать на заседаниях законодательного органа власти субъекта федерации с правом совещательного голоса. У депутатов тоже есть право присутствовать на заседаниях органов исполнительной власти субъектов РФ, но нет права совещательного голоса. А ведь депутаты должны принимать бюджет, утверждать программы социально-экономического развития субъекта РФ. При отсутствии права совещательного голоса и согласительных процедур полномочия превращаются либо в чистую формальность, либо в непреодолимое препятствие. По-моему, депутатам право совещательного голоса гораздо нужнее, чем руководителям органов исполнительной власти. У исполнительной власти есть право законодательной инициативы, этого вполне достаточно для того, чтобы оперативно решать все вопросы. Кроме того, высшее должностное лицо еще должно подписать закон после его принятия, так что совещательный голос явно не является острой необходимостью. А вот депутатам его стоило бы предоставить.
Таким образом, рассматривая взаимоотношения ветвей власти в субъектах Российской Федерации (правда, не касаясь пока вопроса отправки в отставку высшего должностного лица субъекта РФ и роспуска законодательного органа власти субъекта федерации), нельзя не придти к выводу, что исполнительная власть имеет перед законодательной ряд преимуществ. Это выражается в том, что у исполнительной власти есть определенные полномочия по отношению к законодательной, а ответных полномочий не наблюдается. Имеются в виду, конечно, полномочия помимо сугубо законодательных и сугубо исполнительных.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
