177758 (685613), страница 44
Текст из файла (страница 44)
Различия между статусами специальных экономических зон фактически не определялись, а набор предоставляемых льгот был практически одинаковым. Сами зоны рассматривались не столько как инструмент целенаправленной внешнеэкономической деятельности, сколько как внутриэкономический фактор, имеющий целью создать противовес плановой системе хозяйствования.
Упомянутые выше правительственные решения способствовали притоку иностранного капитала в зоны, но они не были достаточно хорошо продуманы. Прежде всего, объявленные крупномасштабные зональные образования были нереализуемыми. Как свидетельствовала мировая практика, для комплексного инфраструктурного обустройства даже небольших по размеру особых экономических территорий, охватывающих Один-два кв. км, требуется как минимум 30—50 млн. долл.1 Это означало, что для развития необходимой инфраструктуры большинства учрежденных зон требовались огромные инвестиции, которые у российского правительства просто отсутствовали. Кроме того, оказалось технически невозможным установить в масштабах краев и областей особый режим таможенных правил.
Далее, массовая раздача преференций областям, краям, городам без четких на то правил вызвала волну самостийного возникновения новых зональных образований. В сложившейся ситуации края, области, морские порты, центры науки объявляли о принятии статуса свободных зон, требуя его утверждения в высших законодательных органах страны. Эти стремления местных властей отражали их желание с помощью зонального статуса защитить свои территории от сложных проблем, которые, по их мнению, нагрянули из центра.
Поскольку решения правительства о создании специальных экономических зон проходили не в рамках общегосударственных единых критериев, а в соответствии с соображениями, носящими индивидуальный характер, учитывающими интересы отдельных территорий, то на государственном уровне были в этот период узаконены определенные меры, призванные блокировать процессы экономической дезинтеграции страны. К их числу относились нормативные акты регулирования внешнеэкономической деятельности, квотирования экспорта и импорта, налогообложения, отчислений предприятий на формирование республиканского валютного резерва. И хотя эти меры не отменяли преференций, предоставленных зональным территориям, тем не менее налоговые органы Российской Федерации истолковали их как утративших силу. Это означало, что государственные налоговые службы фактически упразднили значительную часть льгот, которыми ранее пользовались особые экономические зоны. В том же направлении действовали и некоторые тенденции в развитии общеэкономической политики правительства. Так, когда в конце 1991 — начале 1992 г. в российском правительстве стал превалировать курс на открытие национальной экономики с целью ее устойчивого развития, проблемы создания свободных экономических зон фактически ушли из поля его зрения. Да это и понятно, так как в рамках общей либерализации совершенствования предпринимательского климата политика в масштабах зональных образований лишалась какого-либо смысла.
В связи с этими обстоятельствами отдельные свободные территории оказались в своего рода законодательном вакууме, что вызвало беспокойство как иностранных инвесторов, так и местных предпринимателей. По просьбе официальных руководителей зональных администраций гарантировать действие ранее введенной в зонах системы льгот Президент Российской Федерации в июне 1992 г. издал Указ “О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон на территории РФ”. Этот указ подтверждал действие ранее предоставленных льгот для иностранных компаний и предприятий с зарубежными инвестициями, сохранял некоторые льготы в области внешнеэкономической деятельности для российских фирм, предусматривал предоставление бюджетных кредитов на финансирование объектов инфраструктуры в зонах и направление в специальные зональные фонды части средств от приватизации федеральной собственности. Указ стимулировал начало практической разработки стратегии развития зональной территории и конкретных инвестиционных проектов по ее обустройству, особенно в таких наиболее “продвинутых” специальных экономических зонах, как Находка, Выборг, Калининград.
На следующем этапе зональной политики, начавшемся в 1993 г., в правительстве взяла верх линия на ликвидацию крупномасштабных СЭЗ. В этот период правительственные эксперты предусматривали преимущественно организацию микрозон двух видов — свободных таможенных зон и зон экспортного производства. В основу выборочной стратегии был положен критерий сочетания выгодного географического положения свободных экономических территорий с минимизацией затрат на обустройство их инфраструктуры. Подобный курс обосновывался более реалистической оценкой масштабности зональных проектов. В результате вокруг свободных экономических зон сложилась атмосфера неопределенности, а точнее, перспектива сократиться до крохотных экспортных территорий. Да и эта перспектива была туманной, так как решение создавать свободные таможенные зоны и экспортные зоны не было подкреплено самостоятельным законодательным оформлением и на практике сводилось к точечному варианту, который предусматривал использование отдельными предприятиями режима переработки товаров под таможенным контролем.
Вследствие подобного развития событий к осени 1994 г. явно обозначились следующие тенденции российской государственной политики в отношении свободных экономических зон:
во-первых, наметилось сокращение размеров СЭЗ до 1—2 кв. км, что фактически исключало организацию относительно крупных комплексных зон свободного предпринимательства в рамках компактных городов и районов;
во-вторых, предлагалось формальное заимствование простейших образцов зон из мировой практики и перенос их на российскую почву без увязки с национальной промышленной политикой;
в-третьих, в стране сохранилась старая чиновничья система управления зональными территориями, предусматривавшая многочисленные консультации с ведомствами и исключавшая возможность организации зон снизу.
В то же время вопреки государственной линии на формирование преимущественно двух видов локальных зон правительство предоставило широкие возможности льготного развития отдельным территориям. Например, Калининградская область получила определенные внешнеторговые преференции, а Находка, Сахалин и Еврейская АО — финансовые.
Как видим, государственная зональная политика на протяжении обозреваемого периода не имела четкой стратегической направленности. В стране до сих пор отсутствует полноценная концепция и соответствующая правовая база развития специальных экономических зон. Вопрос о свободных территориях России решается под воздействием разных факторов — в зависимости от намерений администрации отдельных районов, от пожеланий иностранных и отечественных предпринимателей, а также находится под жестким влиянием складывающейся в стране политической ситуации в ущерб экономическим задачам создания этих зон.
Мировой опыт организации свободных экономических зон показал, что цели их формирования могут различаться в деталях, но, в конечном счете, они сводятся к созданию особо благоприятных условий для иностранного капитала, размещающегося на сравнительно ограниченной территории страны. В обиходе благоприятные условия получили название льгот. К числу льгот, предоставляемых в России свободным экономическим зонам, можно отнести следующие:
упрощенный порядок регистрации предприятий с иностранными инвестициями, когда для предприятий с вкладами иностранных инвесторов по 75 млн. руб. регистрация производится непосредственно в пределах зональных территорий;
льготное налогообложение по ставкам до 50% от установленных на российской территории для иностранных инвесторов;
сниженные ставки платы за пользование землей и другими природными ресурсами;
предоставление права на долгосрочную аренду земли сроком до 70 лет, в то время как вне свободной экономической зоны этот срок достигает только 50 лет;
снижение таможенных пошлин на импорт и экспорт товаров;
валютная выручка предприятий от экспорта собственной продукции, полностью принадлежащих иностранным инвесторам, а также для совместных предприятий с долей иностранных инвестиций более 30% полностью остается в их распоряжении1.
В 1994—1995 гг. российское правительство предприняло новые шаги с целью улучшения инвестиционного климата для отечественных и иностранных инвесторов, оперирующих на зональных территориях. Среди них можно отметить предоставление льгот при налогообложении прибыли коммерческих организаций с иностранными инвестициями, освобождение от налога на добавленную стоимость и спецналога на импортируемое технологическое оборудование. Решен также вопрос об отмене с 1 января 1996 г. налога на сверхнормативное превышение расходов на оплату труда. Но проблема льгот на этом не завершается.
Дальнейшая работа СЭЗ в России все еще зависит от принятия федерального закона “О свободных экономических зонах”, целью которого является обеспечение более благоприятного инвестиционного климата для привлечения как иностранных, так и отечественных инвесторов. Необходимость дальнейшего расширения льгот является весьма актуальной задачей в свете конкуренции многих стран, принимающих иностранный капитал.
Закон о свободных экономических зонах прошел длительную стадию разработки экспертами и теперь находится на рассмотрении высших законодательных органов страны. Содержание закона обращено главным образом к потенциальным иностранным инвесторам. Видимо, он еще будет дорабатываться в высших законодательных эшелонах власти. В своем конечном варианте он должен содержать ряд основополагающих моментов.
Во-первых, он не может содержать каких-либо запрещающих статей, если это не диктуется острыми обстоятельствами. Напротив, закон должен четко постулировать положения, что иностранным инвесторам предоставляется национальный режим законодательного оформления правил функционирования местных предприятий, что они не будут подвергаться никакой дискриминации. В то же время следует подчеркнуть, что зарубежные предприниматели могут заниматься на данной территории производственной, складской и торгово-посреднической деятельностью.
Во-вторых, наряду с предоставлением национального режима необходимо предусмотреть дополнительные льготы для зарубежных инвесторов. Например, в отношении этой категории предпринимателей можно применять не только сниженную ставку налога на переводимую за границу прибыль и доходы, но и предусмотреть ее полную отмену. Возможно, освободить также иностранных участников свободных экономических зон от налогообложения прибыли до шести лет и применять 50%-ное снижение ставки подоходного налога с лиц, занятых на предприятиях СЭЗ. Не исключено также понижение ставок платы за пользование землей, водой, энергией, сооружениями и объектами инфраструктуры.
В-третьих, заслуживает внимательного рассмотрения вопрос ориентации предприятий, функционирующих на территории зон, на внешние рынки. Бесспорно, российскому правительству необходимо развивать экспорт продукции, производимой на зональных предприятиях. Но это сложное дело и оно не может быть решено в короткие сроки, поэтому предоставление дополнительных льгот только тем зональным предприятиям, которые экспортируют не менее 50% производимой ими продукции, вряд ли можно признать единственно правильной мерой. На наш взгляд, представляется целесообразным применять поощрительные меры к предприятиям, экспортирующим и меньшую долю своей продукции, например, 20 или 30% от объема своего производства.
В-четвертых, важной составной частью закона о свободных экономических зонах является вопрос о землепользовании на их территории. В законе необходимо четко сформулировать правила землепользования. В частности, надо подчеркнуть, что право на долгосрочную аренду земли и других природных ресурсов СЭЗ предоставляется сроком до 70 лет. Кроме того, должна быть допущена и свободная продажа земли хотя бы в отдельных СЭЗ. Это может оказаться наиболее значимой льготой для иностранных инвесторов. А для правительства принимающей страны отчуждение земли является быстрым источником получения иностранной валюты. Продажа земли в отдельных СЭЗ может послужить в качестве эксперимента, результаты которого могли бы быть подвергнуты скрупулезному рассмотрению с тем, чтобы убедить в полезности этой акции тех россиян, которые категорически выступают против самой идеи свободной продажи земли.
В-пятых, в законе необходимо определить границы гарантии для зарубежных инвесторов. В частности, необходимо предусмотреть защиту от изменения законодательных основ создания и функционирования специальных экономических зон, по крайней мере, на период полной нормативной окупаемости произведенных затрат. Помимо того, в перечне гарантий следует предусмотреть и исключение таких крайних мер, как реквизиция, конфискация или национализация. Если подобные акты в исключительных случаях будут иметь место, то только с согласия владельца собственности и с обязательной компенсацией потерь по текущим рыночным ценам.
Наконец, при окончательном утверждении содержания закона о специальных экономических зонах не следует, на наш взгляд, вводить ограничения на размеры территорий зон. Конечно, прежняя гигантомания, когда в качестве СЭЗ объявлялись целые области, неприемлема, но и сводить территории большинства зон к 1—2 кв. км, вряд ли целесообразно. В каждом отдельном случае должен быть применен индивидуальный подход, основанный на глубоком экономическом анализе конкретной ситуации. При этом представляется целесообразным учитывать мнение местного населения об организации специальных экономических зон. Важно также не затягивать сроки рассмотрения этого вопроса, который может быть решен за полтора месяца. Всякого рода проволочки не в интересах наших партнеров и не в интересах российской стороны.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
