73962-1 (669956), страница 4
Текст из файла (страница 4)
Между тем работа Комиссии о взаимных расчетах казначейств Империи и Царства Польского под председательством Н.А.Милютина столкнулась с тем, что в течение двух лет ее деятельности в механизмах финансовых отношений между Империей и Царством произошли существенные изменения. Указом 7/19 июня 1864 года была одобрена передача в ведение Министерства финансов Империи управления акцизными сборами: питейным, табачным, соляным и с сахара. Вместе с тем окладные сборы, государственные имущества, казенные горные заводы и ряд неокладных доходов (гербовые пошлины, казенная лотерея, гильдейский сбор и пробирный) попрежнему управлялись Комиссией финансов и казначейства Царства Польского. Однако переподчинение управления акцизными сборами, составлявшими совместно с таможенным доходом около половины всех доходов польской казны, дало основание членам Комитета по делам Царства Польского утверждать, что в этих условиях самостоятельность польского бюджета становится фикцией и подлежит отмене. «Смета Царства Польского с тридцатых годов все более и более утрачивала значение самостоятельного финансового закона, по мере того, как ... из нее исключалось исчисление доходов и расходов по разным отраслям государственного управления, как то по военному, таможенному и т.д.... Таким образом, большая половина доходов и значительная часть расходов казны, поступающих и производимых в Царстве, будут восходить в сметы подлежащих главных управлений Империи, и затем в общую Государственную роспись. Вследствие сего смета Царства очевидно не будет представлять больше такой совокупности данных, которая могла бы составлять предмет отдельного и окончательного рассмотрения в законодательном порядке и утверждения Высочайшей власти. Отсюда сама собой истекает необходимость, включив финансовую смету Царства в общий состав государственной росписи, установить для рассмотрения и утверждения означенной сметы такой же порядок, какой установлен для финансовых смет других высших правительственных учреждений и министерств Империи, с теми лишь изменениями и дополнениями сего порядка, которые обусловливаются устройством местного административного управления Царством. Такое введение финансовой сметы Царства в общий состав Государственной росписи ... послужит вместе с тем лучшим средством для упрочения той органической связи между финансовыми учреждениями Империи и Царства»39.
Так как большая часть доходов и расходов Польши входила в государственные сметы и роспись, обязанность по руководству подготовкой росписей должна была быть передана Министерству финансов. При этом, по мнению Комитета по делам Царства Польского, представлялось «совершенно излишним рассмотрение сметы в Государственном Совете Царства. Кроме того, дальнейшее предоставление рассмотрения сметы Государственному Совету Царства было бы и неудобно, и неуместно. Неудобно потому, что финансовая смета в настоящем ограниченном ее составе может служить поводом к совершенно неправильным выводам и домогательствам со стороны некоторых членов Совета, чего нельзя не ожидать ввиду постоянного местного стремления достигать равновесия расходов с доходами Царства на счет казны Империи. Неуместным же потому, что по новым сметным правилам финансовая смета Царства в качестве составной части Государственной росписи должна будет подвергаться в высших государственных учреждениях и в самом Государственном Совете Империи столь же всестороннему и тщательному обсуждению, как и прочие сметы главных управлений Империи»40. Неизбежным следствием переподчинения управления большей части доходов и расходов российскому финансовому ведомству являлась необходимость подчинить «все без исключения обороты Царства общей для всей Империи отчетности пред Государственным Контролем».
Высочайше утвержденным 16 июля 1866 года решением Комитета по делам Царства Польского были введены в действие временные правила для составления, рассмотрения, утверждения и исполнения финансовой и частных смет управления Царства Польского. Польский бюджет переставал существовать как самостоятельный документ и вошел в состав единой росписи государственных доходов и расходов Империи.
Итак, за пятьдесят лет своего существования Царство Польское прошло путь от автономной части государства до рядовой провинции Империи. Эволюция статуса Польши и ее политической системы, с одной стороны, и изменение принципов и механизмов бюджетно-финансовых отношений с Империей, с другой, представляли собой параллельные, тесно взаимосвязанные процессы. Первоначально обладая всеми правами финансовой автономии, Царство Польское постепенно утратило их, что дало основание российскому правительству констатировать, что бюджет Польши де-факто не существует. Министерство финансов из всех сил пыталось установить контроль за управлением доходами и расходами польской казны. Зафиксированный в статуте 1832 года принцип сохранения самостоятельности финансового управления осуществлялся далеко не в полном объеме, и на практике Комиссия финансов и казначейства не имела возможности функционировать независимо от влияния имперского Министерства финансов.
В чем, единственно, принцип относительной финансовой самостоятельности выполнялся, так это в ответственности польской казны по долгам, прежде всего, перед Россией, а также строгого обязательства участвовать в общих расходах Империи. В этом отношении случай Царства Польского является едва ли не единственным примером, когда финансовые, точнее, фискальные интересы Империи не уступали перед политическими. Независимый бюджет представлял собой одну из важнейших составляющих польской автономии. Он символизировал право польского правительства формировать и реализовывать финансовую политику в регионе. В то же время бюджетная автономия предполагала, что правительство Царства Польского должно самостоятельно решать проблемы внешних и внутренних долгов, бюджетного дефицита. Неспособность поддерживать финансовую стабильность в регионе могла привести не только к глубокому социальному и экономическому кризису, но и потере государственной автономии. Объем доходов, перечисляемых в бюджет Империи, условия и размер финансовой помощи Польше, а также права польского правительства самостоятельно распоряжаться своими финансами зависели от ряда факторов, прежде всего — политической ситуации в Царстве, его финансовых ресурсов и, не в последнюю очередь от способности центра оказывать ему финансовую поддержку.
Для того чтобы подчеркнуть значимость финансовых интересов Империи в Польше, стоит сравнить принципы бюджетных отношений между центром и Царством Польским с аналогичными отношениями с другими регионами. Так, например, на распоряжение доходами и расходами в Закавказье российское правительство смотрело сквозь пальцы. До 1841 года доходы края находились в полном и бесконтрольном распоряжении местных властей. В 1841 году, в связи с организацией гражданского управления в Закавказье, распоряжение доходами было передано в ведение Министерства финансов. При назначении на должность наместника А.И.Барятинский потребовал, чтобы ему были предоставлены в полное распоряжение местные доходы края тем, чтобы доходы эти были назначаемы исключительно на удовлетворение расходов местного гражданского управления41. Это требование было удовлетворено. Решением Кавказского комитета от 22 ноября 1858 года местные доходы Закавказского края, равно как и остатки от расходов, относимых на эти доходы, и излишки, были переданы в ведение наместника кавказского. Однако вскоре, в связи с введением в России в 1862 году новых сметных правил, общие принципы составления смет должны были быть распространены и на Закавказье, а местные доходы и расходы — войти в общегосударственный бюджет42. Попытка подчинения управления финансами Закавказья центру вызвала весьма резкую реакцию наместника, который заявил, что «Закавказский край поставлен в совершенно исключительные обстоятельства, ... здесь хотя и не предстоит борьбы с политическим прошедшим, как в Польше, и нет такого необозримого пространства для творчества административного, как в Сибири, но есть не менее, а во многих отношениях более трудная задача пересоздания страны, в которой и природа, и тысячелетние предания, и религиозный антагонизм противопоставляют просвещению и слиянию с общим составом Империи преграды своей замкнутостью, своими предрассудками, своим фанатизмом. Для скорейшего и лучшего достижения своих целей правительство признало необходимым сосредоточить в самой этой части Империи свои административные и финансовые средства, создав в 1845 году сильную, обширным к ней доверием местную власть, оно в 1858 году предоставило этой последней для более успешного действования местные денежные средства, оно осознало, что впредь до времени неразумно было бы смотреть на Закавказский край как на источник доходов, и что не следовало жертвовать существенными интересами достижения высших государственных видов для одних только формальных целей сохранения единообразия в порядке действования учреждений или расходования сумм. Закавказский край не может еще считаться окончательно устроенным ... Поэтому если не устранились те поводы, которые вызвали исключения, то трудно было бы объяснить и оправдать отмену этих последних»43.
Трудно сказать, что именно повлияло на решение Департамента Экономии Государственного Совета, рассматривавшего этот вопрос: то ли августейшая личность великого князя, то ли аргументы, им приведенные. Так или иначе высочайше утвержденным 10 марта 1870 г. решением Общего собрания Государственного Совета бюджетная самостоятельность органов власти Закавказья была сохранена. Таким образом, политические факторы имели большее значение, чем фискальные интересы казны. Разумеется, нельзя не учитывать, что и Закавказье, и Средняя Азия были не в состоянии внести существенного вклада в бюджет Империи, и с финансовой точки зрения их содержание было, безусловно, убыточным. Кроме того, имел значение тот факт, что если проблема удержания южных окраин в состоянии повиновения решалась относительно легко, то задача организации финансового управления и контроля на этих территориях так и не была выполнена. В 1876 году государственный контролер сообщал в своем отчете, что в течение восьми лет, с 1868 по 1875 гг., превышение расходов над доходами в Туркестанском крае составило 35 миллионов рублей. Такие значительные затраты объяснялись частично присутствием большого количества войск. Однако «заметным», по словам контролера, фактором такого дефицита явилась бесконтрольная деятельность властей края. Ввиду того, что доходы Туркестана находились в распоряжении генерал-губернатора, власти края осуществляли без разрешения на отпуск средств заведомо убыточные и дорогостоящие мероприятия: постройку собора в Ташкенте, водопровода, разработку каменноугольной копи. Кроме того, в некоторых уездах без ведома генерал-губернатора были введены дополнительные сборы с населения «на общественные надобности». В 1873 году распоряжение средствами одного из округов края — Зарявшанского — было поставлено под контроль центра и подчинено общему порядку сметных правил, однако доходы остальной части Туркестана по-прежнему оставались в распоряжении генералгубернатора44,
Равным уровнем финансовой автономии (в сравнении с конституционным периодом Польши, 1815-1830) располагало Великое княжество Финляндское, сохранившее свою финансовую самостоятельность в течение всего периода существования. Тем не менее, основываясь не на сравнении законодательства, а на анализе практики, нельзя не отметить, что власти Царства Польского испытывали существенно большее влияние со стороны имперского правительства, в том числе в области финансовой политики.
Думается, что значение Польши в финансовой системе Империи было несравнимо больше, чем других окраин. Польша, ввиду ее выгодного с точки зрения торговых возможностей расположения, большого потенциала развития промышленности, могла бы стать и впоследствии стала весьма существенным источником доходов. Поэтому установление более тесной зависимости Польши от Империи несло и политическую, и финансовую выгоду государству. Как докладывал государственный контролер в отчете за 1866 год, «слияние бюджетов Империи и Царства, ... имея важное политическое значение, не останется и без благоприятных последствий для нашей государственной росписи. Так, в настоящее время слияние сих бюджетов усилит нашу государственную роспись на сумму свыше 5 000 000 руб...»45 Однако в рассматриваемый период — первую половину XIX столетия — положение финансов Польши, не успевшей оправиться от наполеоновских войн, перенесшей два разрушительных восстания, возможно, требовало снисходительного отношения. Но имперское правительство не было намерено содержать Польшу на счет русской казны, и Министерство финансов стремилось взыскать до последней копейки причитающиеся платежи в российскую казну. Возможно, тяжелое положение польской казны было на руку Империи, поскольку давало основания для усиления контроля за деятельностью местных властей, а наличие огромного долга перед Россией еще больше привязывало Польшу к центру. Но в то же время бедственное положение края создавало угрозу народного возмущения.
Для Польши, испытывавшей хронический дефицит бюджета, освобождение ее от уплаты значительных сумм в казначейство Империи давало возможность хоть как-то свести концы с концами. В то же время польскому правительству было далеко не безразлична политическая сторона этой проблемы. Невозможность самостоятельного покрытия расходов создавала угрозу ликвидации остатков польской автономии. Поэтому и было так важно, по словам Любецкого, «предпринять меры к возбуждению постепенного возрастания доходов, дабы финансы Царства не сделались тягостью, а, напротив, чтобы были помощью для финансов России». «Нельзя допустить, чтобы Царство Польское составляло бремя Империи и существовало в долг», — считал Паскевич46.
Проблема бюджетных отношений между центром и регионом приобрела особое значение ввиду того, что с первых же лет существования Царства весьма широко распространенным стало мнение, будто бы Царство Польское существует за счет российской казны. Эти высказывания чаще всего принадлежали сторонникам политики жесткой руки по отношению к «неблагодарной провинции», ответившей на «благодеяния» России восстанием.
Однако подобное отношение было свойственно не только противникам польской автономии. Так, А.Н.Куломзин, известный государственный деятель и знаток истории российских финансов, выступил в «Русском инвалиде» с серией статей об основах взаимоотношений польского и русского казначейств. Основываясь на данных польского бюджета на 1865 год, Куломзин утверждал, что существующая система расчетов между Польшей и Россией «заставляет думать, что одна казна пользуется ресурсами другой». По расчетам Куломзина, действительная сумма участия Польши в общегосударственных расходах Империи составляла лишь 950 622 р. (разница перечисляемых в казну 21 миллиона злотых, т.е. 3 150 000 рублей и несправедливо уплачиваемого Царству соляного вознаграждения). Эта цифра равнялась 4% бюджета Царства. «Нельзя не сказать, что дешевле этого ни одно государство в Европе никогда не платило за свое представительство и внешнюю оборону»47.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
