73962-1 (669956), страница 2
Текст из файла (страница 2)
Назначение Любецкого на пост министра финансов предопределило очередное изменение механизмов принятия решений по вопросам финансовой и бюджетной политики в Польше. В первую очередь, Любецкий попытался, и весьма успешно, ограничить влияние Новосильцева, по крайней мере, в области управления финансами. Любецкий признавался, что в вопросах финансовой политики он не доверял никому, кроме себя и императора. При всех обязывающих министра финансов формальностях, Любецкий предпочитал обходить Государственный Совет и лично представлять императору о планах его мероприятий. Более того, Любецкий был убежден, что раскрытие планов финансового ведомства может повлечь ряд неудобств и стать почвой для многочисленных спекуляций11. Такую уверенность в собственных силах Любецкому придавал почти безграничный авторитет министра финансов в глазах Александра I, а затем и Николая I. «Император отдает и будет всегда отдавать предпочтение вашим планам в области финансов перед какими бы то ни было другими», писал Любецкому министр статссекретарь Грабовский12.
В годы министерства Любецкого польское правительство обладало почти абсолютной самостоятельностью в расходовании средств, поиске источников доходов, реализации планов финансовых реформ. Программа Любецкого, краеугольным камнем которой являлась экономия и строгое исполнение бюджетных статей, позволила в течение двух-трех лет поправить положение финансов, а затем создать резерв для развития экономики и, прежде всего, польской промышленности. Методы реализации программы «санации финансов» вызывали неоднозначную реакцию. Его противники обвиняли Любецкого в отсутствии всякой «системы» финансовых преобразований, в использовании жестоких методов взыскания налогов и недоимок. Однако никто не мог опровергнуть значимости таких реформ Любецкого, как создание Польского банка, Земского кредитного общества, а главное, ликвидации угрозы падения автономии и установления самостоятельности польской финансовой политики. Действительно, эти мероприятия, а также другие стороны стратегии и тактики реформ Любецкого даже дали основание для его сравнения с С.Ю.Витте'3.
Несмотря на попытки противников политики Любецкого изменить сложившуюся при нем систему взаимоотношений между польским финансовым ведомством и имперским правительством, в годы министерства Любецкого польские финансы действительно управлялись без какого-либо вмешательства имперских властей. Об этом свидетельствует даже тот факт, что в фондах российского Министерства финансов не отложилось практически никаких материалов, касающихся внутренней финансовой политики
Царства Польского в 1815-1830 гг. Помимо обширных реформ в области финансового управления, даже такие существенные вопросы, как заключение внешнего займа решались польским министром финансов путем согласования с императором через посредничество министра статс-секретаря И.Грабовского. Получивший впоследствии название «займа Френкеля» (по имени посредника в переговорах со стороны европейских, преимущественно берлинских, банкиров), заем 1829 года создал прецедент: автономная провинция самостоятельно выходила на европейский рынок капиталов.
Разумеется, при всей независимости польского финансового ведомства позиция российского Министерства финансов тоже имела значение. Однако его влияние имело опосредованный характер. Кроме того, интересы двух ведомств пересекались, собственно говоря, лишь в области торговли. С другой стороны, польское и российское финансовые ведомства, распоряжавшиеся каждое своим казначейством, старались строго блюсти свои интересы. Особенно отчетливо эта тенденция проявилась при урегулировании проблемы долга Царства Польского, возникшего после окончания наполеоновских войн.
Процесс расчета по долгам Царства Польского затянулся на более чем на пятнадцать лет. В первую очередь, Польше предстояло урегулировать взаимные претензии с Францией, а также Пруссией и Австрией, претендовавшими на получение огромных сумм. Переговоры с европейскими державами, в которых принимали участие как российские дипломаты, представлявшие Польшу и польского короля российского императора во внешних сношениях, так и представители правительства Царства Польского, завершились с большим успехом для польских финансов. Взаимные претензии сторон были погашены общим зачетом en bloc.
В то же время расчет взаимных претензий между Польшей и Россией превращал Царство в крупного должника Империи. Задолженность Царства Польского складывалась, главным образом, из сумм, ассигнованных на военные расходы Герцогства Варшавского. Общая сумма отпущенных из государственного казначейства с 1814 г. по 1817 г. средств составила 64 967 760 злотых14.
Любецкий, окрыленный успехом переговоров в Европе и поддержкой императора, первоначально рассчитывал на то, что долг будет погашен тем же методом, как были погашены претензии европейских государств и
Царства, т.е. зачетом en bloc. Не получив на это распоряжение императора, Любецкий был уверен, что, по окончанию расчетов сумм взаимных претензий, общая сумма долга Польши будет установлена не на результатах этих расчетов, а лично императором. Император, надеялся Любецкий, издаст указ о вспомоществовании казне Царства Польского и освободит его от долга15. Однако такого указа не последовало. Суммы, предоставленные имперской казной на содержание польской армии, были скрупулезно подсчитаны, и, вместе с набежавшими процентами, превысившими сумму долга, и в 1830 году предъявлены к оплате. По первоначальным расчетам эта сумма составила более 150 миллионов злотых (что почти в два раза превышало годовой бюджет государства). Польское правительство отказалось признавать долг такого размера, и в результате длительных переговоров сумма задолженности была понижена до 63 миллионов злотых. В качестве благородного жеста, процентная ставка с этой суммы была понижена с 5% до 4% ввиду особого положения польской казны, что, по словам Николая I, следовало рассматривать как «милость»16.
Анализ законодательной основы и принципов взаимоотношений Царства Польского и Империи в бюджетной сфере убедительно свидетельствует о том, что с институциональной точки зрения, эти отношения основывались на строгом разграничении бюджетов и казначейств. Бюджетная автономия Царства Польского, с одной стороны, предполагала самостоятельность определения структуры доходов и расходов, существование отличной от российской системы налогообложения, отсутствие статей совместного финансирования, а с другой полную ответственность по долгам государства, в том числе и перед Россией. Единственное, что объединяло Польшу и Россию в области финансов власть монарха, имевшего исключительные полномочия распоряжения доходами обоих государств.
1830 год являлся поворотным моментом не только в конституционной истории Царства Польского. С момента подавления ноябрьского восстания в Польше начался и новый период истории польских финансов. В течение последующих трех с половиной десятилетий Царство Польское постепенно утрачивало прежнюю самостоятельность в вопросах финансовой и бюджетной политики, и, в конце концов, полностью лишилось как самостоятельного бюджета, так и других прав финансовой автономна
Органический статут 1832 года, упразднив институт народного представительства, не внес кардинальных изменений в систему финансового управления Царства. Состав центральных учреждений, осуществлявших финансовое управление в Царстве, остался почти прежним. Исполнительные функции были возложены на Комиссию финансов и казначейства. В роли правительства по-прежнему выступал Совет управления, возглавляемый наместником. Существенно изменилась лишь значение Государственного Совета Царства Польского. Ввиду создания в структуре имперского Государственного Совета особого департамента по делам Царства Польского, польский Государственный Совет оказался лишним звеном в управленческой системе. Его состав почти соответствовал составу Совета управления, а функции фактически дублировались департаментом совета Империи. В 1841 году Государственный Совет Царства был упразднен. В то же время департамент дел Царства Польского российского Государственного Совета приобрел значение высшей инстанции, в которой рассматривались важнейшие вопросы законодательства и управления, а также польский бюджет. В 1862 году последовало закрытие департамента дел Царства Польского и восстановление упраздненного Государственного Совета Царства Польского.
Ввиду продекларированной самостоятельности управления финансами Царства Польского организационное подчинение польской Комиссии финансов и казначейства российскому Министерству финансов не устанавливалось. Однако фактически Министерство финансов претендовало на руководство деятельностью польского правительства в этой области. 28 октября 1832 года министр финансов Е.Ф.Канкрин подал на высочайшее рассмотрение подготовленную по распоряжению императора записку «О приведении финансовых дел Царства Польского в связь с Министерством финансов Империи». Канкрин предлагал установить обязательное согласование с Министерством финансов всех финансовых решений польского правительства17.
При этом министр финансов подчеркнул, что при новом порядке сношений польского и имперского правительств необходимо стремиться «не сталкиваться с властью наместника Царства, и не подать виду нарушения правила о независимости администрации оного»18.
3 и 9 ноября 1832 года записка министра финансов была рассмотрена Комитетом по делам Царства Польского при Государственном Совете. Комитет согласился с мнением Канкрина о том, что «нельзя не желать, дабы финансовые дела Царства приведены были в связь с МФ Империи», отметив, что «с другой стороны ... таковое сближение должно быть устроено таким образом, дабы финансы Царства относительно их заведования не теряли вида отдельного управления». Формальным основанием для установления тесных сношений имперского и польского ведомств служило предписанием 31 статьи статута: бюджет Царства и важнейшие законы вносятся в Государственный Совет Империи. Следовательно, все вносимые в Государственный Совет вопросы должны пройти предварительное обсуждение и согласование с Министерством финансов «на том главном правиле, чтобы Министерство финансов, получая необходимые сведения о ходе финансовых дел Царства, в сношениях с тамошним начальством ограничилось важнейшими предметами, не входя в текущие дела местного управления тамошних финансов, кои, по силе 16 статьи дарованной Царству грамоты, заведуются отдельно от управления других частей Империи»19.
Чтобы не вызывать подозрения в нарушении определенной статутом самостоятельности польского финансового ведомства, сношения должны были иметь конфиденциальный и секретный характер. Мнение министра финансов формально не могло иметь решающую силу. Однако глава польской Комиссии финансов вместе с тем обязан был представлять: копии с годового отчета, каждые три месяца — краткие извлечения о ходе финансовых дел и данные о движении сумм. «Но дабы не сделать в Варшаве гласной таковую меру, — подчеркивалось в утвержденном Николаем I постановлении Комитета, — необходимо объявить высочайшую волю, дабы сведения сии ... представляемы были на высочайшее его императорского величества
Установленный в соответствии с решением Комитета порядок сношений не определял конкретно категории дел, подлежащих согласованию с имперским правительством. Однако впоследствии практикой был установлен принцип санкционирования (а не согласования, как было объявлено) решений по всем сколько-нибудь значимым вопросам финансовой политики. Между тем самостоятельность польских финансов продолжала существовать до тех пор, пока правительство Царства Польского располагало полномочиями составления бюджета, даже притом, что утверждение бюджета осуществлялось Государственным Советом Империи.
Однако уровень бюджетной автономии, предполагаемый Органическим Статутом 1832 года, уже существенно отличался от определяемого конституцией 1815 г. Статья 14-я статута обязывала Царство Польское участвовать «в надлежащей соразмерности в общих на потребности Империи расходах. Следующая с оного на сие часть податей и прочих сборов будет с точнейшей уравнительностью определена особыми постановлениями». Какие именно категории статей бюджета входили в область совместного финансирования, не уточнялось. Единственным указанием служила 20 статья, предусматривавшая совместное финансирование единой армии, состоящей из прежне обособленных российской и польской армий.
Распределение статей доходов и расходов Царства Польского, оставляемых в распоряжении польского правительства и передаваемых в центр, стало предметом обсуждения Комитета по делам Царства Польского на заседании 30 апреля 1833 года. На рассмотрение Комитета была внесена записка князя В.П.Кочубея, предварительно уже одобренная Николаем I. Главная идея записки Кочубея заключалась в максимальном ограничении самостоятельного использования бюджетных средств Царства. Одним из поводов для установления контроля за расходованием доходов Царства являлась необходимость предотвратить возможность повторения событий 1830 года, когда мятежники воспользовались деньгами польского казначейства и Польского Банка.
Управление доходами и расходами Царства, по мнению Кочубея, должно было основываться на следующих принципах: все доходы, за исключением сумм, ассигнованных на расходы по содержанию внутреннего управления, «должны состоять в неограниченном распоряжении министра финансов» Империи; Польша должна участвовать в расходах по содержанию войск в Царстве; польское правительство должно стремиться к увеличению доходов, которые должны поступать «в массу общих доходов государственных, точно так, как всякие другие доходы, из какой-либо губернии поступающие»21.
Конкретное определение статей расходов, подлежащих финансированию из польского бюджета, было возложено на министра финансов Е.Ф.Канкрина. Принципы распределения доходов Царства по расходным статьям были сформулированы в поданной им по этому поводу секретной записке. Все расходные статьи бюджета Царства следовало поделить на три категории. К первой категории относились расходы, покрываемые из бюджета Царства. К ним относились «собственно внутренние расходы Царства: «долговые платежи как по собственным долгам, так и по должным Империи суммам»; расходы на внутреннее управление Царства; расходы на содержание местных военных команд, на пенсии военным чинам и пр.; «расходы на необходимое содержание государственных заведений» и «необходимое вознаграждение за разные убытки от мятежа происшедшие, поколику оно еще может быть признано нужным».
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
