161701 (623604), страница 4
Текст из файла (страница 4)
Для предупреждения подобных необоснованных заимствований необходимо регулирующее воздействие со стороны государства, которое может осуществляться в рамках двух основных направлений.
Оно предполагает установление на федеральном уровне не законодательных ограничений по ряду ключевых параметров долга субфедеральных образований и, в частности, по: объемам накопленной задолженности и текущих заимствований, стоимости обслуживания долга, срокам и целям займов и др.
Это, может быть, более важное направление государственного регулирования связано с формированием институциональной среды, способствующей повышению ответственности субфедеральных органов власти за выполнение принятых ими долговых обязательств.
Особую актуальность здесь приобретают две задачи: формирование законодательства по осуществлению процесса банкротства субфедеральных образований и разработка эффективных судебных и организационных процедур взыскания долгов с органов региональной власти. Чтобы такое законодательство действенным, оно должно обеспечить совмещение двух важных условий: возможности принудительного взыскания просроченной задолженности и одновременно недопущения ущерба для выполнения органом власти своих основных функций. Это может быть достигнуто путем установления предельного размера доходов, на который может быть обращено взыскание по долгу.
Повышение ответственности субфедеральных заемщиков во многом зависит также от возможности и эффективности применения по отношению к таким заемщикам механизма залогового или иного обеспечения займов, что, в свою очередь, реально только при наличии четкой спецификации прав собственности между различными уровнями государственной власти., с одной стороны, и между субъектами государственного и частного секторов экономики, с другой.
В качестве исключительной меры, направленной на усиление долговой ответственности и предотвращение необоснованных заимствований региональных администраций, кроме того, может быть использовано и административное воздействие, например, через введение внешнего управления исполнением территориального бюджета в том случае, если нарушены обязательства по долгу или превышены законодательно установленные нормативы бюджетного дефицита и объемов заимствований.
Однако применение этой жесткой меры государственного регулирования будет иметь смысл лишь тогда, когда: во-первых, налажен действенный контроль за соблюдением установленных нормативов; во-вторых, четко прописаны и реально применяются конкретные механизмы внешнего управления, в частности такие, как проведение принудительного секвестирования расходов бюджета региона, который в течение длительного времени не выполняет принятые на себя обязательства. В противном случае ответственность может быть фактически полностью возложена на федеральный уровень власти.
2.4. Управление государственным долгом на субфедеральном уровне
Политика управления государственным долгом на субфедеральном уровне существенно отличается от политики управления федеральным долгом. Эти отличия прежде всего обусловлены разным уровнем компетенции федеральной и региональной власти, отсутствием у субъектов РФ достаточного числа собственных доходных источников и невозможностью для них долгосрочного планирования доходов в связи с вероятностью перераспределения федеральным центром нормативов отчислений от федеральных налогов.
Другой причиной, обусловливающей особенности управления субфедеральным долгом, является наличие определенной конкуренции между регионами. Она возникает в силу того, что для потенциальных инвесторов важную роль играют не только наличие и качество гарантий по субфедеральному займу, но и экономическая привлекательность осуществляющего его региона. Таким образом, меры направленные на поддержание высокого инвестиционного рейтинга последнего, фактически выступают одной из основных частей управления субфедеральным долгом.
Организация управления государственным долгом на субфедеральном уровне мало отличается от организации управления федеральными займами. Субъекты федерации также оформляют свои обязательства в виде облигационных займов. Инструментами их осуществления на субфедеральном уровне являются облигации субъектов федерации, евробонды, векселя. Контролируют выпуск субфедеральных займов Министерство финансов РФ, а также законодательные и исполнительный органы власти региона-эмитента.
Привлеченные в результате целевых займов средства используются для финансирования отдельных инвестиционных проектов. Средства, полученные от размещения нецелевых займов, идут на покрытие текущих бюджетных расходов или дефицита бюджета, а также для рефинансирования текущей задолженности.
В мировой практике несколько схем контроля за субфедеральными заимствованиями.
1) Рыночный контроль. В данном случае регионы не имеют легальных ограничений по своим заимствованиям и не подконтрольны по данному вопросу федеральному правительству. Все решения, принимаемые региональными органами власти, основываются только на целесообразности и эффективности каждого конкретного проекта.
2) Совместный контроль, при котором все параметры субфедеральной задолженности устанавливаются в результате проведения переговоров между федеральными региональными уровнями власти.
3) Контроль на основе жестких правил, которые прописаны в Конституции РФ или в законах.
4) Прямой административный контроль. Эта форма контроля характерна в большей степени для унитарных государств.
В России применяется контроль за субфедеральными заимствованиями на основе правил, определенных БК РФ. Этот метод представляется недостаточно эффективным хотя бы потому, что ограничения на предельный объем и права заимствований предполагают определенную унификацию всех субъектов РФ. В реальности разброс в их экономическом потенциале и текущем финансовом состоянии очень высок. Поэтому гораздо более эффективным был бы смешанный вариант контроля, предполагающий, с одной стороны, коллегиальное решение вопросов о внешних субфедеральных заимствованиях, а с другой – в законодательном порядке ограничивающий некоторые их параметры, такие как обеспечение займов.
ГЛАВА 2. ФОРМИРОВАНИЕ СУБФЕДЕРАЛЬНОЙ ДОЛГОВОЙ ПОЛИТИКИ В УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ
2.1. Оценка кредитоспособности Удмуртской Республики
В 2007 году Удмуртия заметно улучшила свою кредитоспособность относительно других российских территорий, войдя в двадцатку лучших. Об этом свидетельствуют результаты очередного релиза исследования сравнительной кредитоспособности субъектов Российской Федерации, опубликованного рейтинговым агентством AK&M в июле. Республика в этом рейтинге сегодня занимает 19-е место вместо 27-го год назад – хороший рывок вперед.
Отметим, что столичные аналитики нынче вновь усовершенствовали методологический подход к исследованию. Как и раньше, в процессе подготовки рейтинга изучались пять критериев, определяющих финансовое состояние региона, – отношение государственного долга к доходам без учета финансовой помощи из федерального бюджета (весовой коэффициент – 0,4), доля собственных доходов в их общем объеме (0,3), объем собственных доходов (0,15), отношение дефицита к доходам (0,1) и отношение текущих расходов к суммарным (0,05), базирующихся на данных месячных отчетов об исполнении бюджетов в Минфин РФ по состоянию на 1 января 2007 года.
Изменения, и значительные, подхода к оценке относительной кредитоспособности российских территорий кроются в критериях, определяющих уровень экономического развития региона (данные Росстата на 1 января 2007 г.). Во-первых, их стало шесть вместо пяти – добавился такой показатель, как объем производства товаров и услуг на душу населения, и сразу – с высоким удельным весом (0,25). Выросла и значимость сальдо прибылей и убытков крупных и средних предприятий (с 0,1 до 0,15). Вклад среднедушевых денежных доходов населения сохранился на прежнем уровне (0,15), а вот остальным пришлось «потесниться». Так, влияние отношения задолженности по налогам к объему налоговых платежей снизилось с 0,35 до 0,2, доли прибыльных предприятий в общем количестве зарегистрированных на территории – с 0,3 до 0,2, а инвестиций в основной капитал на душу населения – с 0,1 до 0,05.
Также, что по каждому из критериев с учетом его абсолютного значения определялось место региона на нормированной линейке, то есть рассчитывалось относительное значение критерия в диапазоне от 0 до 100. Относительные значения критериев суммировались с учетом весовых коэффициентов, определяющих степень их влияния на кредитоспособность, в результате определялся ее относительный уровень по финансовым и экономическим показателям. Получившийся же в итоге интегрированный уровень относительной кредитоспособности – это сумма значений относительного уровня кредитоспособности по финансовым показателям и относительного уровня кредитоспособности по экономическим показателям с учетом весовых коэффициентов (55/45).
Удмуртия за год значительно улучшила свои позиции по сравнению с другими российскими регионами в отношении возможности возврата привлекаемых займов. По интегрированному уровню кредитоспособности республика за 2007 год оказалась на 19-м месте из 79 изученных территорий (автономные округа, входящие в состав областей и краев, остались за рамками исследования из-за идущих процессов укрупнения регионов) с показателем 59,1 балла. В прошлом году наша республика с 60,09 балла занимала 27-ю позицию.
Формально новая цифра даже чуть ниже прошлогодней, однако это все же позволило значительно подняться в итоговом рейтинге. Очевидно, что другие субъекты этот показатель понизили более значительно, это говорит о том, что происходит все же насаждаемое сверху некое выравнивание территорий по их материальным возможностям. Что касается пятерки лидеров российского рейтинга, то она остается стабильной третий год подряд – благополучие Москвы, Тюменской области, Санкт-Петербурга, Пермского края и Свердловской области во многом зиждется на их высоком статусе для экономики нашей страны.
Удмуртская Республика традиционно лучше выглядит по относительному уровню кредитоспособности по финансовым показателям, чем по экономическим, вот и на этот раз по первым Удмуртия на 22-м месте, а по вторым – только на 26-м, но продвижение наверх ощутимо в обоих «табелях о рангах» (подъем на 6 и 5 строчек соответственно).
Как же региону удалось осуществить подъем? Прежде всего, Удмуртия в 2007 году очень сильно сократила отношение госдолга к доходам бюджета без учета финансовой помощи извне – этот определяющий долговую нагрузку на региональную казну показатель сократился сразу с 22,12% до 14,94% (34-е место), понизив, таким образом, риск невыполнения республикой своих обязательств. Конечно, у первой десятки эта цифра не превышает 5%, но ведь есть и такие «экстремумы», как 187% у Чукотки и 113% у Камчатки.
Доля собственных доходов территории в общем объеме доходов регионального бюджета в Удмуртии традиционно колеблется возле 80%, что определяет довольно высокую степень независимости нашего бюджета от федерального центра и снижает зависимость от сроков поступления из столицы финансовой помощи. В 2006 году республика заняла по этому показателю 18-е место. Москва материально независима от Федерации на 96,2%, а вот Ингушетия – только на 7,8%. Такие контрасты.
Приходится отметить, что абсолютная величина собственных доходов республики растет недостаточными темпами. Вот и на этот раз неплохого, казалось бы, ее увеличения на 21,5%, не хватило, чтобы остаться на уровне, – в итоге Удмуртия переместилась по этому показателю с 29-го на 31-е место (16,81166 млрд. руб.). Объем собственных доходов Москвы в 2007 году составил 728,1 млрд. руб., а Ингушетии – только 0,4861 млрд. руб.
По относительному размеру дефицита бюджета республика ощутимо опустилась вниз – вместо 0,12% он составил 4,88% (это 64-е место, самое низкое для республики за всю шестилетнюю историю исследований AK&M), что в очередной раз продемонстрировало явное несоответствие уровня доходов региона его инвестиционным потребностям. Наибольший профицит бюджета в 2007 году зафиксировал Санкт-Петербург (14,8%), а дефицит – Мордовия (–16,8%).
По отношению текущих расходов казны к суммарным Удмуртия занимает 15-е место (0,84%), что гораздо лучше, чем раньше, хотя сам показатель уменьшился незначительно: у региональных властей стал несколько шире финансовый маневр, который в случае необходимости позволит переориентировать средства с инвестиционных направлений. У Москвы цифра составляет 0,588%, у Чукотки – 0,984%.
В отношении наиболее важных для определения кредитоспособности территории характеристик экономического развития Удмуртия все еще отстает от других субъектов. Например, по объему производства товаров и услуг на душу населения Удмуртия занимает 32-е (121,17 тыс. руб.), а это в очень большой степени характеризует уровень развития экономики региона. Лидирует здесь довольно предсказуемо Тюменская область (745,34 тыс. руб.), а отстает все та же Ингушетия (12,43 тыс. руб.).
В Удмуртии продолжает динамично снижаться отношение задолженности по налогам к общему объему налоговых платежей – в 2006 году оно достигло уже 9,07% (это высокое 11-е место), что определяет довольно высокое качество функционирования налоговой системы региона. В Тюменской области этот показатель равен 2,47%, а в Читинской – 169,53% (в Калмыкии он уж совсем экстремален и составляет 1950,78%)
Вновь хорошими темпами выросла в республике доля зарегистрированных прибыльных предприятий – с 65,7% до 72,3% (13-е место вместо 24–25-го годом ранее), что качественно определяет уровень поступления весьма значимого для бюджета региона налога на прибыль (в Санкт-Петербурге – 86,8%, в Ингушетии – 42,9%). Как обычно, гораздо хуже с количеством – по абсолютному сальдированному результату работы предприятий Удмуртия занимает 29-е место (вверх на три позиции), и это при 65,3% роста, до 18843 млн. руб. В Москве соответствующая цифра – 1,5 трлн. руб., на Чукотке – минус 1,3 млн. руб.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
