161701 (623604), страница 3
Текст из файла (страница 3)
При этом реально отвечать за него далеко не всегда будет допустивший его орган региональной власти. Дело в том, что требование полной ответственности по долгу применительно к субфедеральным образованиям в экономической действительности обычно реализуется лишь в отношении той части долга, которая обеспечивается доходами от самоокупаемых проектов, осуществляемых с помощью привлеченных средств. Что касается другой его части – так называемого долга общего покрытия, обеспечиваемого всеми доходами бюджета территории, - то здесь ответственность региональных администраций, как правило, носит ограниченный характер. Так, в США при наложении взыскания на доходы субфедерального органа власти суды руководствуются положением о том, что обслуживание долга не должно препятствовать в выполнении им своих основных функций и приводить к неоправданному увеличению налогового бремени на местное население. Фактически это означает, что право кредитора рассматривается как вторичное по отношению к праву жителей данной территории не подвергаться налогообложению выше определенного уровня. В США разработан особый подход к банкротству муниципальных органов власти. В действующем Федеральном кодексе о банкротстве, в частности, предусмотрены, следующие существенные ограничения:
- процедура банкротства муниципальных органов власти не может быть инициирована кредиторами, как это имеет место в случае с частными корпорациями. Инициатива здесь может исходить только от самого органа власти субфедерального уровня;
- в процессе рассмотрения дела муниципалитет вправе осуществлять новые заимствования;
- активы муниципалитета не могут быть реализованы в принудительном порядке.
В условиях ограниченной экономической ответственности субфедеральных образований возрастает опасность фактического переложения бремени долга субъектов Федерации: а) на все общество; б) на федеральный уровень власти.
Первое будет иметь место, если существует размытость границ денежной власти, приводящая к фактическому существованию нескольких эмиссионных центров. Подобная ситуация складывалась в некоторых странах Латинской Америки, где нерегулируемый рост субфедеральных заимствований и отсутствие должностного контроля со стороны центрального банка приводили к масштабной кредитной эмиссии, способствующей усилению инфляции.
Но даже в том случае, если бюджетная и денежно-кредитная системы, четко разграничены, часть ответственности за необоснованные заимствования субъектов Федерации так или иначе принимает на себя федеральный Центр. В действительности перемещение долгового бремени на федеральный уровень власти может принимать различные формы, которые с известной долей условности можно разграничить на прямые и косвенные (скрытые).
Прямое перенесение долговой ответственности, фактически означающее увеличение бремени федерального долга, будет наблюдаться в ситуации. Когда федеральное правительство добровольно принимает на себя обслуживание долгов субфедеральных органов власти. В качестве примера здесь можно привести действия правительства Бразилии в первой половине 90-х годов. В соответствии с принятой программой поддержки перестройки и финансовой стабилизации штатов оно предоставило региональным властям специальные займы общим объемом около 2 млрд. реалов для погашения частей имеющейся у них задолженности.
Очевидно, что такие действия со стороны центральной власти могут быть вызваны чрезвычайными обстоятельствами, когда существует реальная угроза нарушения основных конституционных прав граждан вследствие недопустимого сокращения бюджетных расходов в регионах. Опасность подобного развития ситуации особенно высока при наличии следующих условий:
- когда дефицит региональных бюджетов принимает хронический характер;
- в случае накопления значительного объема просроченной субфедеральной задолженности;
- если невыполнение долговых обязательств региональными администрациями принимает лавинообразный характер и др.
Вместе с тем практика осуществления непосредственного обслуживания субфедеральных долгов федеральным правительством справедливо расценивается как «плохая практика» финансового управления, поскольку: во-первых, увеличение бремени федерального долга может существенно ограничить возможности проведения нормальной денежно-кредитной политики государства, амнистирование неисправных должников провоцирует дальнейшее наращивание необоснованных заимствований на субфедеральном уровне, что в конечном итоге может еще больше усугубить общеэкономическую ситуацию.
Прямое перенесение долговой ответственности регионов на федеральный уровень власти может также носить вынужденный характер. В частности, взыскание за неисполнение ими своих обязательств в судебном порядке может быть обращено на доходы или имущество государства в целом. Особенно велика опасность такого развития событий в случае невыполнения обязательств по внешним заимствованиям.
В явном виде это касается практики государственного гарантирования кредитов, фактически предоставляемых субфедеральным органам власти. Оно достаточно широко используется, в частности при внешних заимствованиях. Наиболее актуально такое гарантирование для стран с развивающейся экономикой, где, с одной стороны, чрезвычайно высока потребность в привлечении внешних инвестиций для решения наиболее острых региональных проблем, а с другой – затруднен доступ к таким инвестициям либо в силу недостаточной надежности самих субфедеральных заемщиков, либо вследствие высоких трансакционных издержек, связанных с получением международного кредитного рейтинга и выходом на мировые финансовые рынки.
В отличие от других форм возможного переложения долговой ответственности на федеральный бюджет, предоставление государственных гарантий подкрепляется юридической ответственностью, обычно оформленной в рамках бюджетного законодательства и, как правило, имеет под собой плановую и целевую основу. Объемы займов, гарантированных федеральным правительством, расходы на их обслуживание и погашение, перечень конкретных кредитных соглашений и конечных получателей средств, обеспеченных гарантиями правительства, включаются в состав основных показателей, утверждаемых в составе пакета бюджетных документов на предстоящий период.
Федеральное правительство, выступая в качестве гаранта, принимает на себя субсидиарную ответственность дополнительно к ответственности основного должника и, как правило, предусматривает определенные льготы по возврату кредитов конечными получателями. В действительности это может означать, что в случае невыполнения обязательств основным должником (в данном случае в качестве такового выступает субфедеральный орган власти), правительство обязано полностью погасить возникшую задолженность, что часто и происходит, когда гарантии выдаются регионам с неустойчивым финансовым положением или отсутствуют необходимые стимулы к погашению такой задолженности, в том числе из-за неразработанности механизмов принудительного взыскания долга с органов власти субфедерального уровня. Слабая мотивация к своевременному обслуживанию кредитов, полученных под государственные гарантии, кроме того, может быть обусловлена также и тем фактом, что кредиты, привлеченные под гарантии правительства, учитываются в составе суверенного долга, а, следовательно, задолженность по ним не попадает под устанавливаемые ограничения по объемам субфедеральных заимствований.
В российских условиях особую остроту эта проблема приобрела в ходе реализации программы связанного кредитования в рамках займов, предоставленных международными финансовыми организациями, где субфедеральные администрации выступали в качестве субзаемщиков. На середину 2000 г. просроченную задолженность по гарантированным правительством займам Всемирного банка имели 24 субъекта Федерации и 18 городов, общий объем задолженности, по данным Счетной палаты РФ, при этом составлял свыше 50% от общей суммы средств, которые должны были быть выплачены региональными субзаемщиками в соответствии с договорами, заключенными с Министерством финансов РФ.
Помимо рассмотренных выше форм прямого перераспределения долговой нагрузки на федеральный бюджет может иметь место также косвенное или скрытое перераспределение. Оно проявляется прежде всего в процессе корректировки возникающих межрегиональных дисбалансов бюджетной системы. Масштабы и конкретные сценарии такого перераспределения в разных странах могут существенно различаться в зависимости от действующей модели бюджетных грантов, выделяемых федеральным центром в целях повышения сбалансированности бюджетной системы.
При прочих равных условиях корректировка финансовых дисбалансов в бюджетной системе с доминированием общих (нецелевых) грантов создает условия для косвенного или скрытого перенесения тяжести бремени по обслуживанию субфедеральной задолженности на федеральный уровень со всеми вытекающими отсюда макроэкономическими последствиями. В рамках этой схемы федеральный бюджет, предоставляя субъектам Федерации (провинциям, штатам) общие гранты, отказывается от контроля за последующим использованием этих средств (целевое их использование не предполагается их статусом, как, например, в случае трансфертов из ФФПР в России). Таким образом, эти средства могут быть прямо или косвенно использованы для компенсации расходов по обслуживанию накопленного в предшествующие периоды долга. В условиях, когда полномочия субфедерального уровня в части заимствований не регулируются федеральными властями, создается ситуация, при которой федеральный уровень косвенно финансирует расходы, в принятии решения по осуществлению которых он не участвовал и теоретически по которым не должен нести ответственности.
Если же федеральный уровень регулирует объемы задолженности субфедерального уровня, то в рамках необусловленных грантов он фактически косвенно принимает участие в обслуживании задолженности, масштабы которой подлежат его контролю. В этом случае федеральные власти обладают возможностью контролировать субфедеральные долги и одновременно в скрытом виде несут расходы (полностью или частично) по их обслуживанию.
Если в рамках межбюджетных отношений доминирует система обусловленных целевых грантов, то возможности скрытого переложения бремени субфедеральных долгов на федеральный уровень несколько сужаются. Это касается в первую очередь займов на цели покрытия дефицита текущих расходов бюджетов субфедерального образований.
Косвенное переложение бремени обслуживания задолженности существует и в этом случае, но относится в основном к обслуживанию долгов, носивших целевой характер, при условии, что эти цели совпадают с целями предоставления соответствующих грантов из федерального бюджета. Масштабы такого переложения во многом зависят от характера и статуса предоставляемых целевых грантов (открытые или закрытые, пропорциональные или фиксированные и т.д.). В рамках этих грантов существует возможность почти полностью исключить такой эффект скрытого переложения долгового бремени с субфедерального на федеральный уровень.
Сочетание доминирования целевых грантов в системе международных отношений с регулированием параметров субфедеральных долгов со стороны федерального уровня ставит субфедеральные образования в достаточно жесткие условия. В этом случае фактически имеет место отказ от корректировки горизонтальных финансовых дисбалансов, что может приводить либо к необходимости введения налогообложения в регионе на уровне, превышающем предельно допустимые значения, и таким образом провоцировать вынужденную неэффективную налоговую миграцию, либо к понижению уровня и качества предоставляемых государственных услуг, что также может иметь своим следствием налоговую миграцию. Впрочем, второй вариант(снижение качества услуг) может быть частично демпфирован целевыми федеральными грантами. В известной степени именно этот подход к проблеме закрепляет модель бюджетного федерализма, принятую в Соединенных Штатах.
Таким образом, наиболее высока вероятность фактического перемещения долгового бремени на федеральный уровень власти в условиях доминирования необусловленных или общих грантов, предоставление которых не предполагает ограничения целей их использования.
Косвенное или скрытое перераспределение долгового бремени регионов на федеральный уровень власти, кроме того, может происходить также через банковский сектор экономики, если значительная часть накопленной субфедеральной задолженности (как по кредитам, так и по ценным бумагам) сосредоточена в банках с высокой долей государственного участия. Так, по состоянию на середину 2000 г. не менее двух третей объема требований коммерческих банков к территориальным органам власти приходилось на крупнейшие банки, фактически принадлежащие государству (Сбербанк, Внешэкономбанк и Внешторгбанк).
Исследуя различные формы перемещения долговой ответственности, получившие распространение в экономической действительности, нельзя оставить без внимания тот факт, что опасность нарастания неоправданных заимствований и нарушения в связи с этим долговых обязательств на субфедеральном уровне чаще всего заметно возрастает под влиянием политического фактора в периоды смены региональных администраций. В условиях отсутствия эффективных механизмов преемственности власти и обеспечения безусловного выполнения обязательств по ранее накопленным долгам фактическая ответственность субфедеральных образований также может быть тем или иным образом переложена на федеральный бюджет.
Таким образом, возможность прямого или косвенного перенесения долговой ответственности на федеральный уровень власти существенно увеличивает вероятность наращивания необоснованных заимствований субфедеральными образованиями, что, в свою очередь, может привести к чрезмерному увеличению бремени федерального долга и ухудшению вследствие этого макроэкономической ситуации в целом.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
