26327 (597082), страница 36
Текст из файла (страница 36)
Упомянутый законопроект "О праве на информацию в Российской Федерации", с одной стороны, реализовывал концепцию распространения вещного права на отношения по поводу информационных ресурсов физических и юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления. С другой - игнорируя права собственности, предусматривал бесплатное предоставление информации из этих ресурсов. Причем, судя по контексту, переданная информация не отчуждалась от ее "собственника", а оставалась в его распоряжении, что невозможно в рамках вещного права.
Законопроект предусматривал также безвозмездный обмен информацией между органами государственной власти, местного самоуправления "за счет затрат на осуществление функциональной деятельности этих структур", что не учитывало различные источники финансирования информации, накапливаемой в этих органах, принцип разделения бюджетов и, в конечном счете, нарушало права этих органов как "собственников" или держателей информации.
В режиме "государственных ресурсов", т.е. федеральных ресурсов, ресурсов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, ресурсов субъектов РФ (ст. 7 Закона об информации, информатизации и защите информации) собирается, обрабатывается, хранится и используется информация по различным сферам деятельности. Однако остаются неясными содержание этого режима и принципиальная возможность его реализации, в частности осуществление прав совместной собственности на информационные ресурсы.
Учитывая все это, представляется, что вопросы правообладания информацией выходят за рамки сферы регулирования доступа к информации органов государственной власти и местного самоуправления. Достаточно условия, что информация получена ими законным путем.
С вопросами принадлежности информации тесно связаны финансовые условия ее предоставления. Этот вопрос не получил четкого разрешения ни в одном проекте. Он действительно сложен. Однако представляется недопустимым строить концепцию на "рыночной стоимости информации", поскольку информация органов государственной власти создана на деньги налогоплательщиков. Разделение информации на коммерческую и некоммерческую (как критерий "платности услуг") представляется весьма условным. К коммерческой при этом некоторые разработчики предлагают отнести информацию, которая может быть использована в коммерческой деятельности для извлечения прибыли. Можно привести много примеров, когда этот критерий не работает, например при запросе информации, касающейся стоимости имущества, находящегося в личной собственности. С такого имущества взимается налог, и собственник хочет проверить правильность расчетов, но эту же информацию можно использовать для залога имущества или его продажи. Информация о подготовке законопроекта в области налогообложения по форме некоммерческая, но по содержанию - совсем наоборот.
Адресация некоторых законопроектов к так называемому базовому Закону об информации, информатизации и защите информации переносит в них еще одну проблему, связанную с определением информации ограниченного доступа и конфиденциальной информации. В базовом Законе существует противоречие между ст. 2 (определение понятий) и ст. 10 (категории доступа) в части определения содержания конфиденциальной информации. В этой связи сформулированные в законопроекте ограничения к запрашиваемой информации могут привести к курьезу, когда устанавливается запрет на запрос конфиденциальной информации, к которой относятся и персональные данные запрашивающего, т.е. самый распространенный запрос.
Отсутствие ясности в определении конфиденциальной информации в законодательстве РФ тоже влечет ряд проблем. Так, российское законодательство упоминает более 30 видов тайн. Для большинства из них нет ясных критериев отнесения информации к той или иной тайне. Отсутствует однозначная структура всего массива информации, доступ к которой ограничен законом. Отсутствуют общие представления об институтах тайн и конфиденциальной информации. Все это сказывается на концепции каждого из указанных выше законопроектов, потому что приходится, с одной стороны, определять механизмы доступа к открытой информации, а с другой - обеспечивать защиту информации ограниченного доступа.
Одна из проблем формирования концепции законопроекта - трактовка конституционных прав на доступ к информации. Проблема фокусируется на слове "доступ" и проявляется в формулировании целей закона, правомочий органов, прав граждан и т.д. Для целей закона из комплекса конституционных прав обычно выделяются права "искать и получать". Это означает, что лицо вправе искать и получать информацию, а органы обязаны ее предоставить. Когда этот комплекс прав и обязанностей заменяется словом "доступ", устанавливаются своеобразные акценты: на первый план выходит право искать и получать, а не обязанность предоставлять. Однако закон разрабатывается именно для создания механизма обеспечения права. Таким образом, если в названии проекта можно сохранить слово "доступ", то в тексте необходимо употреблять более точные термины.
Обязанность органов государственной власти предоставлять информацию, которая следует из права ее получать, в ряде законопроектов трактуется как "информационная услуга". Представляется, что государство не оказывает услуги по доступу к информации, это его административная функция. Услуги оказываются на основании договора, который в данном случае не заключается. В связи с этим даже термин "информационное обслуживание" следует использовать осторожно.
Законопроект "О праве на информацию в Российской Федерации" базировался на постулате, что "право на информацию является неотчуждаемым правом человека и гражданина", и оперировал всем комплексом прав, гарантированных в ч. 4 ст. 29 Конституции РФ. В законопроекте право на информацию рассматривалось как "право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию на территории Российской Федерации".
На первый взгляд, выбор указанного комплекса прав в качестве предмета регулирования опирается на Конституцию РФ и обусловлен желанием создать основу для максимально полной реализации конституционных положений.
Вместе с тем последующие попытки определить содержание каждого из перечисленных в ч. 4 ст. 29 Конституции РФ прав свидетельствуют о неизбежности отсылки к федеральным законам, регулирующим большинство из возможных правоотношений по поводу поиска, получения, передачи, производства и распространения информации . Практически в каждом федеральном законе присутствуют права на получение тех или иных сведений или обязанность предоставлять какие-либо сведения либо распространять информацию (доводить до всеобщего сведения). Таким образом, попытка реализовать весь комплекс "прав на информацию" лишает законопроект самостоятельного предмета регулирования. Представляется, что целесообразно ограничиться вопросами, которые в наименьшей степени урегулированы законодательством, - это вопросы доступа граждан к информации органов государственной власти РФ и, соответственно, обязанность последних ее предоставлять.
--------------------------------
В том числе к федеральным законам "О средствах массовой информации", "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации", "Об общественных объединениях", "Об акционерных обществах", "Об основах обязательного социального страхования", "О выборах Президента Российской Федерации", "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей", "О защите прав потребителей", "О рекламе", "О государственном земельном кадастре", "О защите конкуренции на рынке ценных бумаг", "О борьбе с терроризмом", "О гидрометеорологической службе", "О негосударственных пенсионных фондах", "О науке и государственной научно-технической политике", "О геодезии и картографии", "О животном мире", "О библиотечном деле", "О пожарной безопасности", "Об авторском праве и смежных правах", "О чрезвычайном положении", "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", к Основам законодательства об архивах, Гражданскому кодексу РФ, Семейному кодексу РФ, Гражданскому процессуальному кодексу РФ.
Следующая проблема - определение субъектов правоотношений по доступу к информации. Депутатский законопроект исходил из идеи максимального расширения круга субъектов права на информацию, т.е. из принципа: "любое лицо вправе получить информацию у любого лица". При этом законопроект оперировал термином "каждый", относя его к физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и местного самоуправления.
Такой подход нельзя признать юридически корректным, так как термин "каждый" по смыслу Конституции РФ объединяет субъектов правоотношений - физических лиц, имеющих различный правовой статус (граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства). Кроме того, определяющая для законопроекта ст. 24 Конституции РФ находится в гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина".
Таким образом, распространение комплекса прав человека и гражданина на юридических лиц и органы власти противоречит норме и духу Конституции РФ. В свою очередь, различный правовой статус субъектов, определенных законопроектом, не позволяет создать единый механизм реализации права на информацию, поэтому предлагаемый подход представляется концептуально неверным.
В одном из инициативных проектов из сферы действия закона выведены отношения между органами власти по поводу предоставления информации, что вряд ли можно признать удачным, поскольку эти правоотношения содержат конфликт интересов и требуют правового решения.
Еще один непростой вопрос - к какой информации необходимо обеспечить доступ. Здесь имеют место несколько аспектов.
Во-первых, следует определиться, доступ к чему обеспечивается: "к информации о чем-то" или "к информации из каких-то ресурсов". Опора на "государственные и муниципальные ресурсы" приводит к переносу в законопроект всех проблем базового Закона об информации, информатизации и защите информации. Юридический смысл, содержание, порядок формирования таких ресурсов до сих пор не определены, по поводу "собственности" на информацию не прекращаются споры. В конечном итоге получателю совершенно все равно, кому принадлежит информация (принцип формирования ресурсов - право собственности), важно, где она лежит и о чем она.
Во-вторых, достаточно сложно установить конечный перечень информации (или хотя бы категорий информации), которая должна находиться в свободном доступе.
В-третьих, требует более внимательного рассмотрения вопрос о предоставлении проектов документов. В ряде стран закон этого не допускает. Представляется, что решение не должно быть таким категоричным. Необходимо иметь в виду, что проекты федеральных законов имеют своеобразный статус, а именно: проекты, внесенные в Государственную Думу и принятые ею в каждом чтении, - это официальные документы, которые, по-видимому, должны быть общедоступны.
Реализация права доступа непосредственно связана с обязанностью государства не только предоставлять информацию, но и собирать, хранить, обновлять ее. Это относится, прежде всего, к государственным информационным ресурсам. До сих пор в государстве нет внятно выраженной в каком-либо нормативном документе политики формирования и использования таких ресурсов. Вряд ли целесообразно включать в законопроект о доступе к информации нормы, касающиеся этой функции государственного управления. Вероятно, это может быть предметом отдельного закона, однако без него вся конструкция доступа к информации превратится в колосса на глиняных ногах.
Реализация права доступа к информации невозможна без определения механизмов доступа. Масштабы нашей страны и объемы официальной информации (включая законодательство) предопределяют необходимость или даже неизбежность обеспечения доступа к информации с использованием информационных и телекоммуникационных технологий.
В настоящее время де-факто получили "права гражданства" официальные интернет-сайты органов государственной власти и органов местного самоуправления, настал черед зафиксировать их в законе. Источником официальной информации всегда были библиотеки; они сохраняют свою роль, но она может быть многократно усилена за счет создания электронных библиотек, правовой статус которых также пока не определен. Если опубликование официальных документов в обычных СМИ лимитировано объемом печатных страниц, то электронные СМИ могут предоставить такую возможность независимо от объема. Эту задачу можно возложить на электронные СМИ органов государственной власти, для чего они должны быть в данном статусе зарегистрированы. Таким образом, в законопроекте необходимо определиться с местом, где будет "публиковаться" общедоступная информация.
Доступу к информации предшествует ее поиск. Как найти информацию и получить доступ? Возможны разные варианты, в том числе:
самостоятельно (в официальных СМИ, в библиотеках, путем запроса в орган государственной власти или орган местного самоуправления, через подключение к сети Интернет как с личного компьютера, так и в пунктах публичного доступа);
через посредника, который особенно необходим для лиц, у которых нет возможности подключения к сети Интернет или навыков поиска информации. Такие посредники должны находиться в пунктах публичного доступа (библиотеки, почтовые отделения, помещения органов местного самоуправления).
Создание правовых условий для функционирования инфраструктуры публичного доступа к информации органов государственной власти и органов местного самоуправления - тоже одна из задач законопроекта о доступе к информации.
Глава 7. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПО ДЕБЮРОКРАТИЗАЦИИ ЭКОНОМИКИ
В РАМКАХ ПРОВОДИМОЙ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ:
ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
Одним из направлений проводимой в стране административной реформы является экономическая жизнь российского государства, политика которого направлена на новое качественное развитие экономики страны в целом и ее основных институтов. При этом важным являются уменьшение государственного вмешательства в деятельность предпринимателей различного уровня, оптимизация системы государственного контроля (надзора), что позволит, во-первых, четко ограничить сферу государственного регулирования и тем самым повысить его эффективность, а во-вторых, как следствие, улучшить инвестиционный и предпринимательский климат в стране.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
