37524 (588061), страница 6
Текст из файла (страница 6)
Запрет на пожертвования от юридических лиц, зарегистрированных менее чем за год до внесения пожертвования, призван не допустить «перекачивания» средств специально созданными для этого фирмами — «однодневками». При этом следует учитывать, что государственная регистрация осуществляется не только при создании юридического лица, но и при его реорганизации (ГК РФ, ст.51,57).
Определенные сомнения вызывает принципиальная допустимость пожертвований юридических лиц. В России эта проблема имеет особую актуальность, ибо для большинства крупных экономических групп интересов финансирование выборов и партий — это политическая необходимость, которая диктуется жесткой борьбой за доступ к принятию государственных решений, а также давлением со стороны политиков. Некоторые страны идут по пути полного запрета пожертвований организаций. Так, во Франции именно стремлением порвать связь между «политикой и предпринимательством» мотивировалось введение запрета на пожертвования юридических лиц.
Тем не менее, трудно предлагать полный запрет финансирования партий со стороны коммерческих организаций. Для финансирования деятельности партий в современных условиях необходимы весьма значительные средства. Возможности получения пожертвований граждан существенно ограничены, что связано с низким уровнем доходов значительной части населения, слабой политической активностью граждан.3 Закон о партиях закрепил исчерпывающий перечень малоприбыльных видов предпринимательской деятельности партий (ст.31, п.2,3). Их государственная поддержка также пока незначительна. В этих условиях партии едва ли смогут обойтись без пожертвований юридических лиц. Не исключено, что они будут стремиться получить такие пожертвования незаконным путем, а юридические лица предоставлять их в обход закона. В этой связи французский исследователь К. Лейри задает вопрос, не приведет ли этот запрет «к возврату и увековечению практики тайного финансирования и как следствие коррупции». По мнению Ю.А.Юдина, «именно стремлением избежать таких последствий можно объяснить тот факт, что законодательство большинства стран... разрешает пожертвования частных юридических лиц, но устанавливает ограничения их размеров».
Аналогичный подход фактически закреплен в российском законе о партиях, что можно рассматривать как вынужденную меру, которая связана с отсутствием у наших партий других серьезных финансовых источников.
Партии вправе заниматься предпринимательской деятельностью, но с соблюдением ряда требований, установленных законом. Предпринимательская деятельность партии не может включаться в круг ее основных уставных целей. В противном случае партия как общественное объединение из некоммерческой организации превратится в коммерческую, что будет противоречить закону (ст. 50 ГК РФ).1 ГК РФ предусматривает также, что общественные объединения вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь для достижения целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям (ст. 117,118). Аналогичная норма закреплена в законе об общественных объединениях (ст.З7).
В ст. З1 закона о партиях закреплен исчерпывающий перечень конкретных видов предпринимательской деятельности партий и запрет осуществлять все иные виды предпринимательской деятельности.2 Это представляется оправданным, так как на практике больше всего вопросов возникало при толковании понятия такой деятельности для достижения уставных целей и соответствующей им. Вместе с тем, закон о партиях не внес достаточной ясности для разрешения проблемы. Основываясь на нормах закона можно обосновать две различных правовых позиции. Это связано с тем, что согласно п.З ст.31 закона указанные виды предпринимательской деятельности осуществляются «в целях создания финансовых и материальных условий для реализации целей и решения задач, предусмотренных уставом и программой политической партии», но ничего не говорится о необходимости ее соответствия уставным целям партии.
С одной стороны, норму п.З ст.31 закона о партиях можно рассматривать как специальную, то есть считать, что положения ГК РФ и закона об общественных объединениях, в силу статьи 12.2 закона об общественных объединениях, неприменимы. В этом случае предпринимательская деятельность партии не обязательно должна соответствовать уставным целям партии. Достаточно, чтобы полученные от нее доходы впоследствии были израсходованы на цели, заложенные в уставе партии, и соблюдался запрет их перераспределения между членами партии. Можно также сказать, что указание в одних случаях на связь предпринимательской деятельности с уставными целями и отсутствие его в других не случайно, а, напротив, свидетельствует о намерении законодателя предоставить партиям право осуществлять виды предпринимательской деятельности, не соответствующие их уставным целям.
Вместе с тем, такое толкование в известной степени противоречит п.З ст.28 закона, согласно которому имущество- партии используется только для реализации целей и решения задач, предусмотренных уставом и программой партии. Другая точка зрения заключается в расширительном понимании рассматриваемой нормы закона о партиях, основанном на ее систематической толковании в совокупности с п.З ст.29 и подпунктом "л)" ст.26 закона. Согласно подп, "л" ст.26 партия вправе осуществлять предпринимательскую деятельность в порядке, установленном законодательством РФ, и в соответствии с законодательством РФ и уставом партии. Если бы порядок и условия ее осуществления регулировались лишь законом о партиях, скорее всего, была бы закреплена оговорка «в соответствии с настоящим законом». То есть, для партий также действует запрет предпринимательской деятельности, не направленной на достижение уставных целей или не соответствующей им, вытекающий из ГК РФ и закона об общественных объединениях. В этом случае в п.З ст.31 раскрывается понятие законной предпринимательской деятельности партий.
Указанная позиция в большей степени соответствует «духу закона» и общей концепции правового статуса партии, основная цель которой заключается в завоевании власти. Как справедливо отмечает С. А. Авакьян, «мы не можем представить себе политическую партию, которая на основе решений ее правления закупила бы и продала партию нефти, автомобилей и т.п., мотивируя свой шаг тем, что в результате она получила деньги, которые пустит на социальные цели, заложенные в ее уставе». Разрешая эту коллизию, законодателю необходимо прямо и недвусмысленно указать в законе, вправе ли партии осуществлять предпринимательскую деятельность, не соответствующую их уставным целям, что позволит решить вопросы об аренде партийного имущества и торговле сувенирной продукцией.
Партия вправе продавать и сдавать в аренду только имущество, находящееся в ее собственности. Имущество, находящееся во владении или пользовании партии, нельзя сдать в аренду, в том числе заключить в отношении него договор субаренды. Региональные и иные зарегистрированные подразделения партии владеют имуществом, закрепленным за ними собственником - партией - на праве оперативного управления (закон о партиях, ст.28, п.2). Для его отчуждения требуется предварительное согласие партии (ГК РФ, ст.298). Однако это требование не распространяется на доходы, полученные от собственной предпринимательской деятельности региональных отделении, и имущество, приобретенное за счет этих доходов, которые поступают в самостоятельное распоряжение отделения и учитываются на отдельном балансе.
В законе о партиях отсутствуют нормы, регламентирующие финансово-хозяйственную деятельность создаваемых партией юридических лиц. С одной стороны, необходимо исходить из того, что создание юридического лица сопровождается наделением его имуществом, принадлежащим партии. Если это имущество используется только для реализации целей и решения задач, предусмотренных уставом и программой партии (ст.28, п.З), то создаваемые организации также должны использовать его в соответствии с указанными целями. Закон о партиях содержит закрытый перечень организаций, которые она вправе учреждать: издательства, информационные агентства, полиграфические предприятия, средства массовой информации и образовательные учреждения дополнительного образования взрослых (ст.26, подл. "г"). Этот перечень корреспондирует допустимым видам предпринимательской деятельности партий (ст.31, п.З). Однако это толкование противоречит закону о некоммерческих организациях, по которому некоммерческая организация вправе получать прибыль от производства товаров и услуг, отвечающих целям ее создания/ приобретать и осуществлять реализацию ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав (ст.24, п.2). То есть, существует неопределенность правового статуса создаваемых партиями юридических лиц.
В законе о партиях необходимо определить объем правоспособности партий и создаваемых ими организаций в сфере предпринимательской деятельности. При этом едва ли следует вводить для тех и других полный запрет любых форм коммерческой деятельности. Думается, для этих субъектов нужно предусмотреть различное правовое регулирование. Создаваемые партиями организации лишь содействуют партиям в осуществлении их деятельности. Необходимость такой дифференциации обусловлена также наличием у них собственных целей деятельности. Так, средства массовой информации не должны лишаться права предоставлять за плату печатные площади или эфирное время для рекламных или информационных сообщений. Урегулировав их финансовые отношения с партиями, можно предоставить им все права по ведению предпринимательской деятельности, предусмотренные законом о некоммерческих организациях, за исключением права участвовать в капитале хозяйственных обществ и товариществ.
Сами партии по общему правилу должны заниматься только деятельностью, соответствующей их уставным целям. Исключение может быть сделано для сдачи в аренду или в доверительное управление партийного имущества, а также для торговли сувенирной продукцией. Понятие последней целесообразно раскрыть в законе или дать примерный перечень такой продукции. В то же время партии практически не занимаются предпринимательской деятельностью.
Дискуссионным представляется вопрос о природе права партии в отношении денежных средств их избирательных фондов. Высказано мнение, что они не являются собственностью кандидата, партии. Избирательный фонд - это публично-правовое образование, имеющее строго целевое назначение и временный характер, а вопросы формирования и расходования его средств составляют предмет специального регулирования нормами избирательного и финансового права. В данном случае, вероятно, говорится о собственности в широком смысле слова, то есть гражданско-правовом титуле, так как в цивилистике наиболее распространен взгляд на безналичные деньги как на права требования, хотя средства избирательных фондов могут быть и наличными деньгами.
Партии обладают ограниченными правомочиями по распоряжению средствами избирательных фондов по сравнению с обычным гражданско-правовым режимом банковского счета. Обязательность заключения такого договора для создания избирательного фонда с указанием в законе некоторых его условий и кредитной организации, с которой он заключается, в известной мере «выводит» средства фондов из сферы гражданско-правового регулирования.
Вместе с тем, действующее законодательство не исключает применения в субсидиарном порядке к рассматриваемым отношениям норм гражданского и иных отраслей права. Партия заключает гражданско-правовые сделки с оплатой из средств избирательного фонда, что свидетельствует о наличии и частноправовых оснований владения и распоряжения средствами фонда. «Двойственный» правовой режим специального временного счета избирательного фонда сходен с положением счетов казначейства, которые ведутся на основании договоров, заключаемых и исполняемых в соответствии с гражданским законодательством РФ, но с учетом особенностей, установленных Бюджетным Кодексом (БК РФ, ст.244). Проведение такой аналогии прослеживается в судебной практике. В уже упомянутом определении Верховного Суда РФ от 8 июня 2000 г. указывается, что кандидаты «вступают в отношениях с банком не на общих условиях, установленных гражданским законодательством, а с учетом норм избирательного права, определяющих их статус, в том числе полномочия по распоряжению денежными средствами избирательного фонда, имеющего целевое назначение, и по передаче таких полномочий».
Законодательство не раскрывает понятие собственных средств партии. Под ними можно понимать денежные средства, которыми она владеет на законных основаниях и вправе распорядится в соответствии с законом и уставом. В то же время, прочие средства, в том числе пожертвования граждан и юридических лиц, также становятся «собственными» средствами партии (блока), но только с момента зачисления их на специальный избирательный счет. В ходе выборов возникла проблема законности происхождения собственных средств партий, которые фактически не подлежали финансовому контролю со стороны государства и общества. На практике существовала легальная возможность под видом "собственных средств" перечислять в избирательные фонды деньги, поступившие от жертвователей, в том числе тех, которым запрещено финансировать выборы. С принятием закона о партиях, установившего те же запреты на пожертвования партиям, что и избирательное законодательство, эта проблема перестала быть столь актуальной.
Специальная норма о собственных средствах исключает возможность внесения кандидатами и партиями в свои избирательные фонды денежных средств в качестве пожертвований. Перечисление средств с расчетного счелга партии, внесение своих средств кандидатом на специальный избирательный счет не является пожертвованием и с позиции гражданского законодательства, так как нельзя пожертвовать имущество самому себе (ГК РФ, ст.572, 582). В ходе выборов «добровольные пожертвования» на избирательные счета партий (блоков) перечислялись также их региональными и иными структурными подразделениями. Теперь указанные средства нельзя признать пожертвованиями. Из закона о партиях следует, что в данном случае речь идет о собственных средствах партии (избирательного блока): собственником имущества региональных отделений и иных структурных подразделений является партия в целом. Они обладают только правом оперативного управления имуществом, закрепленным за ними собственником (закон о партиях, ст.28, п.2).
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
