37524 (588061), страница 7
Текст из файла (страница 7)
Закон достаточно детально регламентирует поступление в избирательные фонды добровольных пожертвований граждан и юридических лиц. Перечень запрещенных источников пожертвований и порядок их внесения на выборы и на текущую деятельность во многом совпадают. Вместе с тем, избирательное законодательство предусматривает дополнительные запреты отдельных категорий пожертвований и устанавливает некоторые особенности правового режима пожертвований в избирательные фонды. Целесообразно более подробно рассмотреть указанные специальные нормы и особенности их реализации в ходе избирательной кампании.
2.2 Проблемы финансирования политических партий в избирательном процессе
Правовое регулирование и практика политического финансирования характеризуются общностью подходов и принципов, используемых в различных странах. Такая общность позволяет выделить модели финансирования партий, в основе которых лежит определенное сочетание отдельных видов партийного финансирования, сходство способов и средств правовой регламентации, механизмов получения и расходования денег, финансовой отчетности, контроля и ответственности за правонарушения.
При этом центральные проблемы модели партийного финансирования связаны в настоящее время с соотношением публичного и частного финансирования, которые существенно различаются по характеру своего влияния на развитие партийно-политической системы. Это относится, прежде всего, к государственному финансированию, которое, по признанию многих исследователей, принципиально изменило юридический и фактический статус партий, их место и роль в обществе.
Долгое время финансовое обеспечение деятельности партий в буржуазных странах осуществлялось исключительно за счет средств частных лиц. Важнейшей основой финансового обеспечения политической работы партий стали пожертвования и членские взносы. Значительно позднее, по мере увеличения имущества партий, введения вознаграждения депутатам за работу в парламенте у партий появились другие финансовые источники.
Исторически в политико-правовой практике развитых стран сложились две основные модели частного финансирования, обусловленные особенностями двух главных типов самих партий. Буржуазные партии традиционно финансировались преимущественно за счет пожертвований частных лиц, в том числе представителей крупного капитала, массовые «левые» партии - членских взносов. Вместе с тем в настоящее время практически нет партий, получающих только членские взносы или пожертвования. В условиях постоянного роста стоимости жизни, использования дорогостоящих средств политической рекламы (телевидения и радио) партии левого спектра стали гораздо шире использовать частные пожертвования, в том числе предоставляемые крупными корпорациями. В свою очередь, некоторые буржуазные партии постарались преобразоваться, насколько это было возможно, в массовые организации и получают значительные средства за счет членских взносов. Сближению этих моделей еще в большей степени содействовало введение института государственного финансирования, хотя оно и не устранило имеющихся различий.
Финансы буржуазных партий первоначально составлялись из крупных пожертвований отдельных богатых деятелей или сторонников партий. В дальнейшем эти партии стали получать также значительные суммы от предпринимательских структур. Целью и результатом пожертвований было избрание кандидатов, представляющих интересы промышленности и финансового капитала. В настоящее время государств, для которых характерно использование этой модели, осталось мало. Наиболее яркий пример - США и Канада, избирательные системы которых ориентированы на отдельных политиков, финансирующих до настоящего времени свои избирательные кампании преимущественно за счет собственных средств и средств комитетов политических действий. Комитеты, за которыми стоит сфера интересов большого бизнеса, являются основными «насосами» по перекачке денег на выборы, аккумулируя и расходуя средства политических пожертвований.
Преимущественно частное финансирование сразу же вызвало ряд серьезных проблем. Материальные ресурсы неравномерно распределены среди отдельных членов общества и их объединений, что породило проблему равноправия граждан в политической сфере. По мере того, как распространение идей стало, по существу, делом технических специалистов, использующих современные технические средства и политические технологии, резко возросла и роль денег в политике, а одновременно с этим и зависимость партийной деятельности, ее эффективность от фактора денежных вливаний.
При этом партии и кандидаты не имели доступа к другим финансовым источникам, а жертвователями выступали крупные промышленные и финансовые структуры. На практике их зависимость от жертвователей оказалась благоприятным фактором развития политической коррупции. Скандалы, связанные с партийными финансами, уже нельзя оценивать как исключительное явление. Периодически случающиеся, нередко грубые, финансовые правонарушения давно стали неотъемлемой частью демократий, и в целом зарубежный опыт показывает исключительно большую роль в финансировании партий и выборов экономических групп давления.
При этом партии оказались главным объектом финансового воздействия крупного капитала, так как фактически контролируют законодательную и исполнительную власть в большинстве развитых стран.
В действующем законодательстве отсутствует определение расходов партий и кандидатов на избирательные кампании. Вместе с тем раскрытие содержания указанного понятия имеет большое практическое значение и диктуется необходимостью разграничения расходов на текущую деятельность и на выборы. В свою очередь от решения этой проблемы зависит правильная квалификация правонарушений, связанных с финансированием кандидатов и партий минуя избирательный фонд.
Для определения расходов на выборы можно обратиться к перечню разрешенных законом статей расходов средств избирательных фондов. Согласно Федеральному закону о гарантиях избирательных прав граждан они могут расходоваться на финансирование сбора подписей, предвыборной агитации, внесение избирательного залога, оплату работ (услуг) информационного и консультационного характера, и на покрытие иных расходов, непосредственно связанных с проведением партиями и кандидатами своей избирательной кампании (ст. 59, п.2, 3). То есть все это расходы на выборы, которые не только могут, но и должны оплачиваться из избирательных фондов.
Вместе с тем Федеральный закон о гарантиях избирательных прав граждан содержит запрет выполнения работ, реализации товаров, оказание услуг не только прямо, но и косвенно связанных с выборами и направленных на достижение определенных результатов на выборах.1 То есть указанный запрет охватывает более широкий круг отношений. Установление в п.5 ст.59 необходимости прямой или косвенной связи работ, товаров и услуг с выборами дополняется указанием на их направленность на достижение определенных результатов на выборах. «Естественно возникает проблема, как доказать подобную направленность». Возникает также вопрос, что понимать под определенными результатами на выборах? По смыслу закона речь идет о результатах, связанных с выборами. Однако в этом случае оговорка о результатах на выборах фактически повторяет положение о расходах, прямо или косвенно связанных с выборами, что нельзя признать удачным с точки зрения юридической техники. На практике также трудно говорить об определенном результате, так как деятельность участников избирательного процесса может носить противоречивый характер.
Думается, что в п.5 ст.59 могло бы содержаться развернутое определение расходов на выборы (избирательных расходов). Под ними можно понимать все расходы, производимые с целью повлиять на ход избирательной кампании, деятельность участников избирательного процесса на выборах, итоги голосования и результаты выборов, независимо от вектора такого влияния.
В законах о выборах прямо не говорится о том, что рассматриваемый запрет распространяется только на работы, товары и услуги, предоставляемые после официального опубликования решения о назначении выборов. Строго юридически нормы избирательного законодательства, в том числе запрещающие материальную поддержку партий минуя избирательный фонд, действуют не только в период избирательной кампании. Однако расходы на предстоящие выборы, производимые до их назначения, фактически не подпадают под действие избирательного законодательства. Такой запрет не подкрепляется нормами об ответственности, а предвыборной агитацией признается, к примеру, только деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании.
Между тем современные избирательные технологии предполагают значительные затраты задолго до официального опубликования решения о назначении выборов: распространение позитивной информации о деятельности будущего кандидата на выборный пост, проведение дорогостоящих социологических исследований и т.д. На практике «активизация политических дискуссий» в СМИ в период, предшествующий избирательной кампании, это не что иное, как предвыборная агитация с целью обеспечить преимущества перед конкурентами на предстоящих выборах. При этом наблюдается тенденция к сокращению сроков избирательных кампаний, то есть уменьшаются сроки, в течение которых финансовое воздействие на итоги голосования ограничено предписаниями избирательного законодательства.
Такое положение ставит различные партии в неравные условия. В этой связи целесообразно идти по пути регламентации партийных расходов в межвыборный период. В частности, в этот период можно ограничить осуществление избирательных расходов. С другой стороны, проблематично рекомендовать норму, существенно ограничивающую деятельность партий и при этом трудно реализуемую на практике. Расходы на предстоящие выборы довольно сложно выделить из других партийных затрат. В определенном смысле все расходы политических партий связаны с выборами, так как конечная цель партии заключается в завоевании власти путем участия в них. Поэтому представляются оправданными не слишком жесткие ограничения. В частности, можно закрепить предельный размер партийных расходов, осуществляемых за 4-5 месяцев до истечения срока полномочий выборного органа.
Более эффективным представляется ограничение политической рекламы на радио и телевидении. Пропаганда через электронные СМИ обходится партиям очень дорого и, как правило, на нее приходится значительная часть партийных бюджетов. При этом, как всякая реклама, она имеет мало общего с политической работой и функциями партий, но зато вынуждает их к поиску дополнительных финансовых источников. Вместе с тем, российские реалии являются серьезным аргументом против этого предложения. Ведь в этом случае «партия власти» получит еще одно преимущество.
От имени партии средствами избирательного фонда распоряжаются их уполномоченные представители по финансовым вопросам, которые назначаются решением съезда партии или представителей партий, вошедших в блок. В этом решении указываются их полномочия, в том числе право подписи финансовых документов, образец печати для финансовых документов. Новый Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы предусматривает, что в решении о назначении уполномоченных представителей должно быть прямое указание на то, что лицо является уполномоченным именно по финансовым вопросам. Уполномоченные представители по финансовым вопросам регистрируются ЦИК России (ст.24, п.1). Таким образом, они наделяются полномочиями в особом публично-правовом порядке. Вместе с тем, их полномочия должны быть предусмотрены также в доверенности, выдаваемой на основании этого решения в соответствии с Федеральным законом о выборах депутатов Государственной Думы.
По смыслу закона никто, кроме уполномоченных представителей по финансовым вопросам, не вправе представлять партию в отношениях, связанных с финансированием избирательной кампании. Закон содержит также косвенный запрет гражданского представительства при расчетах за эфирное время и печатные площади. Платежное поручение филиалу Сбербанка о перечислении денег, разумеется, из избирательного фонда, предоставляется партией не позднее двух дней до дня их предоставления. В случае нарушения этого условия предоставление эфирного времени, печатной площади не допускается (ст.60, п.19;ст.61,п.13).
Однако практика пошла по другому пути. На выборах договоры на выполнение работ, оказание услуг в пользу объединений (блоков) с оплатой из избирательного фонда заключались не только лицами, которые не являлись уполномоченными по финансовым вопросам, но и при отсутствии у них гражданско-правовых оснований. При этом действия в интересах объединения (блока) без поручения с последующим их одобрением прямо противоречили закону, который предусматривает право лица заключить договор и реализовать товар, выполнить работы, оказать услуги, связанные с выборами, только после представления уполномоченным представителем по финансовым вопросам документального подтверждения согласия избирательного объединения (блока) на их оплату из средств избирательного фонда. В этих условиях отследить все каналы расходования средств фондов было практически невозможно, а институт уполномоченных представителей по финансовым вопросам оказался во многом нереализованным.
Это потребовало ограничения гражданско-правового представительства при расходовании средств избирательных фондов. Согласно новелле 2007 года, договоры с гражданами и юридическими лицами о выполнении предвыборных работ, оказании услуг заключаются лично уполномоченным представителем по финансовым вопросам избирательного объединения (блока) (ст.59, п.4). Указанная новелла, по сути, лишает партии права иметь на выборах гражданско-правовых представителей, за исключением случая приобретения товаров. Это довольно жесткое ограничение, хотя оно отвечает интересам контроля. Из ст39 закона также следует, что эта норма служит гарантией равенства кандидатов, в том числе выдвинутых в составе списка. Однако закон не предусматривает ответственности за нарушение нормы о личном заключении договоров. Признание договоров, заключенных в нарушение этого положения, незаконными сделками, в смысле ст. 168 ГК РФ, бесперспективно, так как влечет за собой возврат сторон в первоначальное положение.
Хотя закон не содержит ограничения числа уполномоченных представителей по финансовых вопросам, на практике неизбежны значительные трудности для партий при финансировании ими избирательных кампаний. Поэтому проблема требует компромиссного решения с учетом интересов партий и потребностей финансового контроля. Ее решению отчасти способствовало бы разрешение партиям открывать региональные избирательные счета и назначать региональных уполномоченных по финансовым вопросам. Запрет гражданско-правового представительства целесообразно распространить лишь на особый круг финансовых вопросов. В частности, только уполномоченные представители по финансовым вопросам должны заключать договоры и осуществлять расчеты со СМИ, а также с прочими контрагентами, если стоимость договора о выполнении работ, оказании услуг одного вида превышает 300-400 тыс. руб. Для представительства в иных случаях партиям можно разрешить заключать договоры поручения или комиссии, оговорив, что за действия гражданско-правового представителя партия несет ответственность, в том числе установленную избирательным законодательством, как за свои собственные.
Избирательное законодательство также устанавливает дополнительные требования к договорам на выполнение предвыборных работ, оказания услуг, а также условиям их заключения с некоторыми категориями контрагентов, В частности, в период избирательной кампании ограничивается оборот эфирного времени, печатных площадей, используемых для предвыборной агитации. Договор об их предоставлении заключается СМИ только непосредственно с партиями.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
