36459 (587956), страница 7
Текст из файла (страница 7)
На этом основании диверсификации телекоммуникационных отношений предлагается отобразить эту диверсификацию и в правовом регулировании, т.е. предусмотреть различные правовые режимы для деятельности операторов инфраструктуры и провайдеров услуг.
(Кроме того, возможно безлицензионное регулирование несущественной для состояния ВСС (взаимоувязанной сети связи) РФ части инфраструктуры:
1) организации радиолюбителей, действующие в установленных диапазонах частот;
2) см. пример безлицензионного использования ISM-диапазона широкополосными средствами связи - решение FCC 1986 г., то же в Европе в начале 90-х гг. (по информации сайта “Comptek” (http://www.comptek.ru/), аналог в России - “беспроводная местная петля”; частично эти веяния проявляются и в России - см., например, Указание Госсвязьнадзора № 28-у от 18 августа 1999 г. “О введении договорных цен" и приказ ГКС № 81 от 12 мая 1999 г. “Об упрощении процедуры регистрации…”. Возможности изменения подходов - см. решение ГКРЧ от 29 июня 1998 г. № 2 “Об утверждении положения о порядке назначения (присвоения) радиочастот в РФ для РЭС всех назначений”;
3) корпоративные (выделенные, ведомственные) сети связи.)
Лицензирование, как несоразмерный механизм для регулирования рынка услуг связи, в области контроля качества услуг может быть заменено более четким контролем со стороны Госсвязьнадзора за использованием сертифицированных средств связи. Также под контролем Госсвязьнадзора находится не только качество услуг, вытекающее из использования надлежащего оборудования, но и осуществляется контроль более высокого уровня - контроль качества предоставления самих услуг. Очевидно, такой контроль существует довольно продолжительное время в отношении проводной телефонии, передачи телевизионных сигналов и пр., в течение последнего времени был принят ряд актов по контролю телематических услуг (например, см. Временную инструкцию по проверке наличия и оценке качества услуг, предоставляемых службой электронной почты общего пользования - Госсвязьнадзор от 30 ноября 1998 г. № 91, то же по передаче данных и т.д.). Этот механизм вполне правомерен и еще раз говорит о том, что лицензирование предоставления услуг не является необходимым элементом государственного регулирования в секторе услуг связи.
В настоящее время лицензионная система в области связи выделяет в отношении вещания два вида лицензируемой деятельности: деятельность по связи в области телерадиовещания (компетенция Минсвязи) и деятельность по непосредственному вещанию. Такая система применима ко всем видам вещания, кроме неземного эфирного телерадиовещания в городах с населением более 200 тыс. чел., которое имеет конкурсную специфику (согласно постановлению Правительства № 698). Но и здесь мы видим две лицензии.
Между тем представляется, что с точки зрения современного законодательства и практики такая процедура не отличается последовательностью. Суть этого соображения в том, что на момент относительной неразвитости рассматриваемого сектора услуг и первых проверок соотношения закона “О средствах массовой информации” и законодательства о лицензировании связи (начало - середина 90-х гг.) действовала следующая схема. Лицо, осуществляющее вещание, должно было сначала получить лицензию на вещание (толкования - см. выше), потом - лицензию на деятельность по связи в области вещания, а после получения права на вещание это лицо осуществляло распространение продукции СМИ, которые подлежали регистрации (ст.8 и 31 закона “О средствах массовой информации”). В этом контексте средствами массовой информации являлись программы, создаваемые телекомпаниями, студиями, творческими группами, которые сами правом вещания не обладали. (Также см. в законе “О средствах массовой информации” употребление понятия “средства массовой информации” как организации, а не продукции). Но, вместе с тем, сами вещатели располагали собственными средствами для производства программ и распространяли свои программы. В этой ситуации такие вещатели проходили процедуру лицензирования связной деятельности, лицензирования вещания и регистрации СМИ.
Примерно с сер.90-х гг. регистрационная политика ФСТР изменилась: вместо регистрации телепрограмм как СМИ в соответствии с законом “О средствах массовой информации” стала производится регистрация телекомпаний как СМИ. Таким образом, на этих вещателей стал распространяться по существу перекрестный контроль со стороны ФСТР: по линии лицензирования вещания и по линии регистрации программ (а по сути - того же вещания). Либо перекрестный контроль с точки зрения типа регулирования: лицензирование деятельности по связи в области вещания и деятельности по вещанию (в первом случае - обслуживание, во втором - распространение программ). По этой причине такой подход к государственному регулированию вещания не особенно логичен, поскольку очевидно, что одна из этих ступеней лишняя. Предложение, которое напрашивается в связи с этим - ликвидация процедуры лицензирования вещания и сохранение поступательной процедуры лицензирования деятельности по связи в области вещания и регистрации СМИ (как организаций). Возможен иной вариант (возвращение к первичному смыслу закона “О средствах массовой информации”) - лицензирование деятельности по связи в области вещания и регистрации СМИ (как программ).
Проблема имеет место в связи с тем, что порядок лицензирования новейших специфических видов деятельности по связи начинает действовать уже после реализации таких услуг на практике. Подобное положение существовало в России с IP-телефонией, когда положение о лицензировании такой деятельности вступило в силу после обширной практики применения соответствующих технологий и осуществления услуг.
С одной стороны, предшествующая принятию нормативного акта практика, в т. ч. ошибки и коллизии, могут наиболее верно указать нормотворцам на требуемую структуру лицензирования новой услуги, с другой стороны, здесь ставится под сомнение, во-первых, дееспособность регулятора, во-вторых, принципиальная необходимость лицензирования, поскольку до введения такового положительные последствия саморегуляции также были налицо.
Подход к проблеме зависит во многом от принятой трактовки принципов лицензирования деятельности по связи. Если впоследствии принимается вариант лицензирования только инфраструктурных провайдеров, то такая проблема во многом снимается, поскольку для начала функционирования сетей связи с новыми технологиями необходимо пройти сертификационные испытания, за время которого можно разработать и лицензионную политику. Однако в этом случае подходы к правовой адаптации самих новых услуг могут быть полезными по отношению к процедуре выдачи разрешений (и т.п.), а не лицензий. Если принимается существующий вариант лицензирования всех видов деятельности по связи - необходимо будет вырабатывать правовые механизмы легализации новых услуг по связи, лицензирование которых требуется в соответствии с законом “О связи”, но положение по конкретной услуге еще не разработаны. В ином случае правомерность предоставления таких услуг вызывает большие сомнения.
В Директиве 97/13/EС Европейского Парламента и Совета от 10 апреля 1997 года “О структуре выдачи общих разрешений и индивидуальных лицензий в сфере телекоммуникационных услуг" в статье 19 вопрос о новых услугах решается следующим образом: В той степени, в которой это не противоречит Разделам II и III, в тех случаях, когда предоставление телекоммуникационной услуги еще не подпадает под действие общего разрешения, и когда такая услуга и/или сеть не может предоставляться без разрешения, Государства-участники не позднее шести недель с момента получения заявки принимают временное положение, позволяющее предприятию приступить к предоставлению услуги, или отклоняют заявку и уведомляют предприятие о причинах своего решения. Как можно быстрее после этого Государства-участники принимают окончательное положение или разрешают предоставление указанной услуги без разрешения, или представляют мотивы своего отказа. Государства-участники вырабатывают порядок обжалования в учреждении, независимо от государственных регулирующих органов, отклонения заявки или отказа дать согласие на предоставление такой услуги без разрешения.
2.2 Правовое регулирование изданий
Редакция печатного периодического издания как один из социальных институтов и газета как продукт ее деятельности являются объектом правового регулирования. Понимая значение печатных периодических изданий в жизни общества, руководители государства всегда использовали правовые рычаги для управления деятельностью редакций, регулирования содержания и характера информации, распространяемой с помощью газет. Разумеется, сила правового воздействия на газеты, его формы и методы менялись в зависимости от особенностей государственной системы и общества, в котором выходили периодические издания. В тоталитарном государстве деятельность газетных редакций регулировалась и открыто контролировалась с помощью непрерывной жесткой государственной - политической и идеологической - цензурой, действовавшей на основе соответствующих законов. В открытом, демократическом обществе с рыночной экономикой деятельность газетной редакции регулируется под воздействием более тонких и скрытых финансовых механизмов. Но в любом случае для регулирования отношений редакции, газеты и государства создается правовая система, в которую входят специальные законы, постановления, административные органы и другие правовые инструменты.
Эта система правового регулирования деятельности газетной редакции всегда определяется ответами на вопросы: что необходимо регулировать, кто регулирует, чем и как регулируют? Они охватывают все без исключения направления редакционной деятельности, процесса подготовки и выпуска периодического издания, его поступления к читателям, их взаимоотношений с редакцией.
Основой этого правового регулирования является определяемое специальными документами - законами, подзаконными актами и др. - место и роль газеты и ее редакции как социального института, его задач, целей его деятельности. При этом учитывается двойственность положения редакции - как профессионального творческого коллектива, призванного обеспечивать информационное обслуживание определенной читательской аудитории, и одновременно как предприятия, задачей которого является формирование и укрепление экономической, прежде всего финансовой базы выпуска газеты. Не меньшее значение имеет правовое регулирование отношений редакции, и ее газеты с другими институтами общества и государства - прежде всего с органами власти - законодательной, исполнительной, судебной и др.
Инструментами этого регулирования являются как общие законы - конституция государства, различные кодексы - гражданский, уголовный и др., так и специальные, имеющие непосредственное отношение к деятельности средств массовой информации, - законы о СМИ, рекламе и др., декреты, временные правила, положения и т.п.
На разных этапах истории России происходило развитие разных форм "цензурного права". Его основой являлось жесткое ограничение возможностей печати в ее отношениях с обществом и государством, стремление к ограничению свободы печатного слова, распространения массовой информации. В первой половине XIX в. этому служили три редакции Устава о цензуре, согласно которым публикация любой информации в газетах и других периодических изданиях допускалась лишь с разрешения царских цензоров. Во второй половине этого века, в пору великих реформ начала 60-х годов, Устав о цензуре был заменен Временными правилами по цензуре, а в начале XX столетия - Временными правилами о повременных изданиях. При некоторых внешних послаблениях суть этих документов оставалась неизменной - воспрепятствование публикации в газетах информации, нежелательной для власти.
Столь же запретительный, репрессивный характер носил и Декрет о печати, изданный 27 октября 1917 г. после Октябрьской революции новой властью - Совнаркомом РСФСР. Обещанная в нем большевиками отмена цензуры и свобода для печати - после упрочения нового порядка - никогда не были осуществлены. Все отношения печати с обществом и его институтами строго регулировались постановлениями и инструкциями, издаваемыми руководящими партийными и партийно-правительственными органами. Функции идеологической и партийной цензуры исполняла специально созданная для этого организация - Главлит, уполномоченные которой вычитывали каждый номер любой газеты и другого печатного периодического издания и в зависимости от его содержания давали разрешение на выход в свет.
Лишь 12 июня 1990 г. в период так называемой перестройки был принят Закон СССР "О печати и других средствах массовой информации", провозгласивший свободу массовой информации и запретивший цензуру периодических изданий. После распада СССР, возникновения Российской Федерации и провозглашения ее Конституции, гарантировавшей свободу массовой информации и запрещавшей цензуру, 27 декабря 1991 г. был принят Закон РФ "О средствах массовой информации", конкретизировавший новые отношения журналистов и СМИ с обществом и государством в России.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
