30532 (587171), страница 4
Текст из файла (страница 4)
Значительно расширили обязанности пограничных войск по охране окружающей среды и природных ресурсов экономической зоны СССР, находящихся за пределами территориальных вод (территориального моря) Советского Союза, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28 февраля 1984 г. № 10864-X «Об экономической зоне СССР» 0 и Постановление Совета Министров СССР от 28 апреля 1984 г. № 3720. Постановлением Совета Министров, охрана экономической зоны СССР возлагалась на пограничные войска КГБ СССР, органы рыбоохраны Минрыбхоза СССР и органы Министерства мелиорации и водного хозяйства СССР. Эти органы, в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 28 февраля 1984 г. № 10864-X, обязывались обеспечить суверенные права СССР на разведку, разработку и сохранение биологических и небиологических ресурсов экономической зоны, а также предотвращение, сокращение и сохранение под контролем загрязнения морской среды.
Таким образом, анализ советского законодательства указывает на постепенное усиление роли пограничных органов и войск в охране морских биологических ресурсов в зависимости от увеличения площади морских пространств, в которых следовало осуществлять контроль за промыслом. Однако, в этот период так и не произошло окончательного разграничения компетенции между органами рыбоохраны и пограничниками, вследствие чего контрольные мероприятия осуществлялись органами обоих ведомств.
На данный момент в Российской Федерации сформировалась сложная система природоресурсного и природоохранного законодательства. Она построена в соответствии с конституционными основами и федеративным устройством Российского государства.
Конституционные основы регулирования отношений в области использования и охраны природных ресурсов устанавливаются прежде всего статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации, которые определяют предмет исключительного ведения Российской Федерации и вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, что имеет непосредственное значение и для охраны морских биологических ресурсов0. Согласно ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного с Российской Федерацией ведения до принятия федеральных законов. Однако после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.
В настоящее время отношения, связанные с использованием и охраной морских биологических ресурсов регулируются в основном на уровне федеральных законов, на основе которых принимаются подзаконные нормативные акты в указанной сфере.
Характеризуя весь правовой массив в области охраны морских биологических ресурсов можно согласится с оценками специалистов, что правовое регулирование на основе данных основных нормативных документов во многом бессистемно и разобщено0. Отсутствие или недостаточность механизмов в практической реализации законов создает трудности в их исполнении, порождает межведомственные неурядицы и одновременно создает условия для противоправной деятельности. Например, действующий Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. (далее - КоАП)0 не предусматривает ответственность за нарушения положений Конвенции о сохранении запасов анадромных видов в северной части Тихого океана0, хотя данная конвенция была ратифицирована Постановлением Верховного Совета Российской Федерации еще 4 ноября 1992 г. В КоАП Российской Федерации не предусмотрена как ответственность за отключение технических средств контроля на судах, так и ответственность в виде конфискации судна за невыполнение требований должностных лиц органов охраны континентального шельфа или исключительной экономической зоны Российской Федерации, что позволило бы более эффективно бороться с правонарушениями в изучаемой сфере. Открытым остается вопрос о правомерности как процессуальных действий правоохранительных органов, так и их действий по привлечению правонарушителей к административной ответственности на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, в Азовском и Каспийском морях, в открытом море. Статья 1.7 КоАП Российской Федерации, устанавливающая пространственные пределы действия данного нормативного правового акта, необоснованно игнорирует вышеуказанные морские пространства.
Головным законом в сфере охраны окружающей среды в Российской Федерации является Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды». Закон устанавливает основы государственной политики в области сохранения биоразнообразия и природных ресурсов. Более конкретные положения, касающиеся охраны морских биологических ресурсов, устаовлены в Федеральном законе от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее – Закон о рыболовстве) и законах, определяющих правовой статус внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, вопросы охраны животного мира.
Одним из проблемных аспектов действующего законодательства является отсутствие четкого определения понятия «морские живые ресурсы». Как отмечает А.Н. Вылегжанин, «для российского законодательства нехарактерна последовательность в восприятии конвенционного понятия «живые ресурсы». Так, например, в Федеральном законе «О животном мире» даны определения ряда понятий, применимых к морским живым ресурсам России. Например, в ст.1 данного Закона говорится о том, что под животным миром следует понимать «совокупность биологических организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации». Однако к живым ресурсам внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации относятся не только животные, но и растения, создающие объем другого понятия – «растительный мир». Хотя в российском законодательстве и используется термин «растительный мир», но какого- либо определения он еще не получил. Таким образом, можно отметить, что понятие «животный мир», предусмотренное Законом, нельзя считать заменяющим понятие «живые ресурсы», предусмотренное Конвенцией ООН 1982 г.
Закон о рыболовстве (ст. 1) использует термин «водные биологические ресурсы», под которыми понимаются «рыбы, водные беспозвоночные, водные млекопитающие, водоросли, другие водные животные и растения, находящиеся в состоянии естественной свободы». В федеральных законах, определяющих правовой статус морских пространств, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации и их природных ресурсов, применительно к морским живым ресурсам используются такие понятия, как «водные биологические ресурсы» 0, «живые ресурсы» 0, «рыбные ресурсы» 0 и др.
В связи с этим можно подчеркнуть полезность использования единообразного понятийно-терминологического аппарата в нормативных правовых актах Российской Федерации о морских биологических ресурсах.
В научной литературе, в разное время предлагались различные определения понятия «морские биоресурсы». Например, Г.А. Корнилов включает в это понятие «промысловые запасы различных видов рыб и морепродуктов» 0. Возникает вопрос о целесообразности включения в данное понятие термина «морепродукты» и что следует под этим термином понимать. Данное определение также, по нашему мнению, не учитывает различный правовой режим морских пространств, являющихся местами обитания данных ресурсов.
Попытку дать определение понятию «морские биоресурсы» делает и Г.А. Волков, который включает в это понятие «водные биологические ресурсы, обитающие во внутреннем море Российской Федерации, территориальном море Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации и в Открытом море». Однако данное определение имеет ряд недостатков. Определение, данное Г.А. Волковым, не учитывает того, что ареалы обитания тех или иных биологических ресурсов могут находиться в морских пространствах одновременно нескольких государств или также и в Открытом море (например, трансзональные, трансграничные и далекомигрирующие виды). Приведенное определение дается с помощью правовой привязки биоресурсов к морским пространствам, находящимся под юрисдикцией Российской Федерации. Однако А.Н. Вылегжанин считает, что морские природные ресурсы разделить на национальные и международные на практике невозможно0. Причиной этого, по его мнению, является вышеуказанное смещение ареалов обитания некоторых морских биоресурсов. Отсюда следует, что идея их правовой привязки к государственной территории и районам национальной юрисдикции неосуществима. В качестве наиболее яркого примера невозможности разделения морских биологических ресурсов по пространственному признаку можно привести ситуацию с разделом Азовского моря между Российской Федерацией и Украиной. Несмотря на то, что Азовское море и Керченский пролив исторически являются внутренними водами Российской Федерации и Украины0, государственной границы, определяющей пространственные пределы государственной территории данных государств, не установлено и мысль об отнесении тех или иных морских биологических ресурсов к юрисдикции Российской Федерации или Украины путем привязки к государственной территории представляется не исполнимой.
Резюмируя вышесказанное, можно отметить, что выработка универсального определения понятия «морские живые ресурсы» в отношении юрисдикции того или иного прибрежного государства не представляется возможным по указанным выше причинам. Определение может быть сформулировано лишь условно для ограничения морских биологических ресурсов от ресурсов пресных водоемов. В целях же данной работы под морскими живыми ресурсами Российской Федерации следует понимать рыбу, водных беспозвоночных, водных млекопитающих, обитающих в состоянии естественной свободы, а также естественно произрастающие водоросли и другие водные растения во внутренних морских водах Российской Федерации, территориальном море Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, в открытом море, в том числе конвенционных районах, а при наличии соответствующих соглашений Российской Федерации с иностранными государствами и в морских районах, находящиеся под юрисдикцией иностранных государств, в той мере, в какой это не противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации и законодательствам соответствующих иностранных государств.
Существенным моментом правового регулирования природопользования является принцип платности и его дифференциация между российскими и иностранными пользователями морских биологических ресурсов. Закон о рыболовстве (ст. 2) определяет, что согласно принципа платности использования водных биоресурсов любое использование водных биоресурсов осуществляется за плату, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Ставки сборов со всех пользователей морских биологических ресурсов были установлены Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. № 148-ФЗ0. Поправки, внесенные в Налоговый кодекс Российской Федерации охватывают все виды морских биологических ресурсов и пользование живыми ресурсами в России является полностью платным как для российских, так и для иностранных пользователей.
Анализируя вышеуказанные положения, можно сделать вывод, что определенные защитные меры в отношении российских промысловиков установлены лишь для коренных малочисленных народов определенных прибрежных районов и ряда крупных российских рыбопромысловых предприятий. Однако уже в 1991-1993 гг. флот был распылен между многочисленными судовладельцами. Таким образом, защитные государственные меры будут распространятся лишь на небольшую группу хозяйствующих субъектов. Остальные российские предприятия будут наравне с иностранными выплачивать сборы. Это, по нашему мнению, не отражает государственных интересов в области использования морских биологических ресурсов, так как возможности использования российского экспедиционного флота у берегов других государств сильно ограничены. Законодательством прибрежных государств, как правило, устанавливаются множество различных барьеров по допуску иностранных судов в свою исключительную экономическую зону. В связи с этим установление различных размеров платежей для российских и иностранных пользователей представляется существенной мерой в целях создания режима рационального использования морских биологических ресурсов российскими промысловиками. Причем необходимо определить более жесткий режим оплаты именно для иностранных рыбаков. Нормы Конвенции ООН 1982 г. не ограничивают права прибрежного государства устанавливать разные для своих и иностранных лиц режимы платежей за пользование живыми ресурсами (п. 4 ст. 62).
В настоящее время в исключительной экономической зоне Российской Федерации в дополнение 2500 российских судов ведут промысел до 1200 иностранных промысловых единиц. Кроме того, в зоне находится большое количество бербоут-чартерных добывающих судов и судов, работа которых спонсируется иностранными получателями уловов. По существу, эти суда могут быть приравнены к иностранным. Основными нарушителями законодательства в сфере рационального использования и охраны морских биологических ресурсов являются российские рыбаки (около 85% привлеченных к ответственности)0. Одной из основных причин этого является слабый учет интересов российского рыболовного флота, отсутствие предпосылок для осуществления законопослушной деятельности. Помимо отказа от ограничения присутствия иностранных государств на государственном уровне путем установления высоких портовых сборов и транспортных тарифов, неприемлемых таможенных и иных контрольных «услуг» спровоцирована ситуация, когда российские рыбаки чрезвычайно заинтересованы в легальном и нелегальном вывозе уловов и продуктов судовой обработки во все сопредельные страны.
Таким образом, следует отметить тот факт, что законодательство Российской Федерации не устанавливает предпосылок для легальной деятельности отечественных промысловых предприятий. Необходимо также заметить, что зарубежные государства, напротив, в обстановке постепенного сокращения запасов морских биологических ресурсов своих исключительных экономических зон, ориентируют путем государственного субсидирования усилия своих экспедиционных флотов на российские морские пространства, активно используют различные схемы по созданию совместных предприятий с российскими промысловиками в целях вывоза морских биологических ресурсов в свои порты. Тем самым они удовлетворяют потребности своих морепроизводителей и населения за счет биоресурсов с низкой степенью обработки из исключительной экономической зоны Российской Федерации. В данных условиях возрастает роль государственного контроля за соблюдением природопользователями российского законодательства.
В условиях масштабного браконьерского промысла особую значимость приобрел вопрос создания эффективной системы органов охраны морских биологических ресурсов. На законодательном уровне данная проблема не разрешена. Так, Закон о рыболовстве 2004 г. не содержит ясных положений относительно системы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов. Определено лишь то, что рамки их полномочий, определяются Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации.
В целях упорядочения системы контроля законами, устанавливающими правовой статус морских пространств, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, определены органы, осуществляющие охрану этих морских пространств и их природных ресурсов. Так, в ст. 39 Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» установлено, что охрана внутренних морских вод, территориального моря и их природных ресурсов осуществляется федеральным органом исполнительной власти по безопасности во взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти в области обороны, федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды, федеральным органом исполнительной власти в области природных ресурсов, другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции, а также с заинтересованными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Изучая российское законодательство применимо к этому вопросу, можно заметить отсутствие четких границ, определяющих компетенцию того или иного органа охраны. Не всегда понятна логика законодателя при включении того или иного органа в список органов охраны. Например, неясна причина включения федерального органа исполнительной власти по таможенному делу в перечень органов охраны исключительной экономической зоны, ее биологических и небиологических ресурсов, и отсутствие этого органа в аналогичном перечне органов охраны континентального шельфа, его минеральных и биологических ресурсов.