30532 (587171), страница 7
Текст из файла (страница 7)
Согласование предшествует, как правило, утверждению того или иного решения. Согласование имеет место, во-первых, когда у данного органа исполнительной власти нет достаточных полномочий для того, чтобы самостоятельно решить тот или иной вопрос, отнесенный к его компетенции, без предварительного изучения или учета мнения других органов; во-вторых, когда заинтересованные органы сами проявляют инициативу в выяснении взаимных интересов, которые полезно учесть при окончательном одностороннем решении того или иного вопроса. На данный момент межведомственными приказами подразумевается именно добровольный порядок согласования по инициативе одной из сторон координационных правоотношений.
Но, помимо добровольного, согласование может быть и обязательным. В таких случаях решения, принимаемые одним органом исполнительной власти, должны согласовываться с другими, деятельность которого тесно примыкает к деятельности первого.
Обязательное согласование вопросов относительно координации использования сил и средств нескольких ведомств четкой правовой регламентации не имеют;
3) создание межведомственных комиссий и советов, проведение координационных совещаний.
На уровне межведомственных приказов предусматривается создание таких комиссий и советов, проведение координационных совещаний. Одной из форм координации, нередко применяемых при охране морских биологических ресурсов, стало создание на определенный период оперативных штабов. Однако зачастую ключевую роль при их создании играет не ФСБ России, а иные органы исполнительной власти0.
К главному преимуществу межведомственных комиссий и советов стоит отнести быстрое решение вопросов, поскольку в них представлены все заинтересованные органы исполнительной власти.
Среди недостатков можно отметить отсутствие штата, который бы готовил решения, контролировал их выполнение. В деятельности комиссий и советов мало преемственности – каждая как бы начинает работу на пустом месте. Сложно определить ее статус, права и полномочия. Не ясными остаются вопросы о том, каким образом принимается управленческое решение комиссией в случае возникшего разногласия ее членов, каким образом разрешается возникший административный спор, каковы административные гарантии исполнения обязанностей участниками рассматриваемых управленческих отношений? Представляется, что решение всех этих вопросов требует правовой регламентации, т.е. соответствующей процедурной формы. Иначе решения всех создаваемых комиссий и советов будут носить не обязательный, а рекомендательный характер, которые могут быть и не приняты отдельными объектами координации;
4) принятие совместных управленческих решений.
Отсутствие необходимого оперативного взаимодействия в настоящее время компенсируется именно путем заключения отдельных соглашений между федеральными органами исполнительной власти, а также путем принятия совместных приказов.
Несмотря на определенные положительные стороны рассматриваемого способа координации, необходимо отметить, что принятие на ведомственном уровне совместных приказов зачастую порождает проблемы дублирования функций и иногда противоречат действующему законодательству. В ряде случаев данные нормативные правовые акты в Министерстве юстиции Российской Федерации не регистрируются и, благополучно просуществовав в течение некоторого времени вплоть до нескольких лет, несмотря на неоднократные указания в ходе различных проверок о приведении их в соответствии с законодательством, устраняются. Однако это не мешает регулировать им в течение срока их действия порядок взаимодействия. Это крайне негативно отражается на результатах деятельности органов исполнительной власти и вносит неразбериху при осуществлении возложенных на них задач;
5) регулярный обмен информацией.
Данный вид взаимодействия ввиду отсутствия механизма привлечения вышестоящим органом, например, Правительством Российской Федерации, виновных в несоблюдении установленного порядка обмена информацией к ответственности зачастую не выполняется. Так, согласно пункту 4 совместного указания Генеральной прокуратуры Российской Федерации, МВД России, ФПС России и Госкомрыболовства России от 26 ноября 1996 г. № 11/Ш/3156, о принятом по материалам процессуальном решении прокурор, следователь, дознаватель обязан в 10-дневный срок уведомлять руководство территориальных органов рыбоохраны.
Однако такой важный пункт указания, как правило, не выполнялся. Например, в течение 1998-2000 гг. Западно-Каспийская инспекция Северо-Кавказского регионального управления ФПС России не получала от правоохранительных структур (органов МВД, прокуратуры) ни одного письменного уведомления о принятии решений в установленные законом сроки по переданным им материалам, содержащим уголовно наказуемые деяния, что мешало принятию своевременных мер для обжалования в установленные законом сроки принятых ими решений0.
Резюмируя вышеизложенное, можно отметить, что зачастую проблема координации возникает между несоподчиненными федеральными органами исполнительной власти, находящимися либо в ведении разных министерств, либо между министерствами и равными с ними по правовому статусу органами. Межотраслевые связи между данными органами характеризуются только как горизонтальные, т.е. основанные на равенстве их участников, хотя одновременно утверждается, что методами их регулирования наряду с согласованием, совместным решением тех или иных межотраслевых вопросов является и распорядительство (власть - подчинение)0. Но далеко не всякая связь между несоподчиненными звеньями ставит их в положение равноправных партнеров. В.С. Пронина правильно говорит о том, что надо различать подчиненность и властность0.
Следует подчеркнуть, что в определенных случаях ситуация, когда органы исполнительной власти выступают в междуведомственных связях, как равноправные партнеры, неприемлема. Так, если один из органов наделяется полномочиями, которые не свидетельствуют о его равноправности с другими сторонами конкретных управленческих отношений, то, на наш взгляд, вряд ли стоит говорить о простых контактах. Здесь уже отчетливо представлен элемент известного соподчинения, исключающий равенство сторон в рамках данных координационных связей.
Координирующая роль федерального органа исполнительной власти по безопасности в сфере охраны биологических ресурсов исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации закреплена частью 2 ст. 42 Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации», частью 2 ст. 35 Федерального закона «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации». Все это говорит в пользу того, что ФСБ России выделяется в качестве органа, который должен обладать полномочиями надведомственного характера.
Следует подчеркнуть, что согласно вышеуказанных законов ФСБ России осуществляет координацию не всей деятельности уполномоченных федеральных органов исполнительной власти по охране континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, природных ресурсов этих морских пространств, а лишь использования сил органов охраны. Так как основной груз ответственности за выполнение задач по контролю в области охраны морских биологических ресурсов лежит на ФСБ России, то представляется целесообразным законодательно закрепить данный орган в качестве координатора всей деятельности органов охраны в указанной сфере.
Подводя итог вышесказанному, можно определить координацию в сфере охраны морских биологических ресурсов как взаимосогласование уполномоченных органов, направленное на своевременное выявление, раскрытие, пресечение и предупреждение правонарушений в области охраны внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, Каспийского и Азовского морей, их природных ресурсов, устранение обстоятельств, способствующих их совершению, путем разработки и реализации совместных мероприятий по наиболее актуальным проблемам борьбы с правонарушениями в пределах каждого из участников.
Необходимо подчеркнуть, что конкретные права и обязанности ФСБ России как органа – координатора ни в одном из законодательных актов не определеныязложенное, а координирующая функция носит больше декларативный, а не конкретный характер, что на практике затрудняет ее осуществление.
Вследствие отсутствия законодательного закрепления юридического содержания понятия «координация деятельности федеральных органов исполнительной власти», полномочия координатора – ФСБ России - в сфере охраны морских биологических ресурсов являются неясными, что порождает конфликтные ситуации между ведомствами и ведет к ослаблению государственного контроля в данной области общественных отношений.
Решением вышеуказанной проблемы может стать наделение ФСБ России рядом надведомственных полномочий в пределах выделенных законодательством координационных вопросов, например:
-
издавать обязательные к исполнению в системах других федеральных органов исполнительной власти нормативные акты;
-
утверждать отдельные акты и действия других федеральных органов исполнительной власти;
-
давать другим органам исполнительной власти разъяснения и указания по вопросам, связанным с реализацией надведомственных полномочий;
-
получать от других ведомств сведения и данные, необходимые для реализацией полномочий надведомственного характера.
Этап согласования решения с другими ведомствами, в том числе с координируемыми, будет предшествовать координирующему воздействию органа-координатора, оформленному в виде одностороннего юридически властного волеизъявления.
Представляется, что данные полномочия должны получить соответствующее отражение в нормативном правовом акте в форме указа Президента Российской Федерации или постановления Правительства Российской Федерации. Помимо этого необходимо внести соответствующие изменения в указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в части возможности осуществлять федеральной службой координирующую деятельность в отношении других федеральных органов исполнительной власти. Другим вариантом является отнесение ФСБ России как федерального органа исполнительной власти не к службе, а к другому, может быть новому, типу федеральных органов исполнительной власти с ярко выраженной межотраслевой компетенцией. В некоторых сферах управления (в том числе и в деятельности по охране морских пространств и их природных ресурсов) существует необходимость наличия органа, который был бы наделен полномочиями для координации деятельности других не подчиненных ему федеральных органов исполнительной власти. Следует согласиться с точкой зрения В.В. Балытникова, который считает, что «ставить крест» на таком типе федеральных органов исполнительной власти как государственные комитеты нецелесообразно.
Существование и деятельность одного органа исполнительной власти, который будет наделен определенными правовыми средствами и полномочиями в области координации использования сил и средств взаимодействующих органов охраны морских биологических ресурсов – вот один из путей решения проблемы. Действующее законодательство называет в качестве этого органа федеральный орган исполнительной власти по безопасности. И чем четче будет определен характер правовых отношений между органами координирующими и органами, деятельность которых координируется, тем совершеннее, с пользой для дела и с меньшими издержками функционирует аппарат управления0.
Количество управляемых объектов и их специализация создают наибольшие помехи межведомственной координации. У нее жестких организационно-структурных рамок, как это наблюдается у внутриведомственной координации, нет. Представляется также верным мнение А.Н. Карповой, которая утверждала, что «излишние согласования появляются часто в результате отсутствия должной четкости в определении компетенции органов» 0. Поэтому в сфере охраны морских биологических ресурсов встает вопрос о возможном перераспределении управленческих функций и механизмов их реализации по всей системе государственного управления с условием сохранения ее целостности. Представляется, что процесс согласования работы Росприроднадзора, Россельхознадзора, Росрыболовства и ФСБ России очень сложен при наличии сильных ведомственнических тенденций в вышеперечисленных органах. Тем более что, например, перед Росприроднадзором помимо государственного контроля в области охраны, использования и воспроизводства морских биологических ресурсов, стоят также задачи контроля в области охраны морской среды, что сильно отражается на согласованном использовании сил и средств при охране биологических ресурсов, так как приоритет в работе Росприроднадзора в определенный момент может отдаваться охране именно морской среды. Это ведет к несовпадению районов, времени и направлений, контролируемых ФСБ России и Росприроднадзором. Аналогичное положение существует и в случае с Россельхознадзором.