Автореферат (1105851), страница 4
Текст из файла (страница 4)
представляя собой универсальную правовую основу для реализации Советом Федерации своих прямых прав и обязанностей.
Однако уязвимость положения члена Совета Федерации входит в явное противоречие со статусом федерального парламентария, который призван быть не только представителем соответствующих органов, но и выразителем интересов Российской Федерации, и в случае конфликта интересов иметь возможность свободного выбора своей позиции. Поэтому наиболее полная гарантия обеспечения оптимального сочетания стабильности и независимости в деятельности члена Совета Федерации при адекватном выражении интересов субъектов Российской Федерации может быть достигнута только при всенародном участии в формировании «верхней палаты» российского парламента избирателей в субъектах Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права.
Третий параграф главы I «Основные модели статуса членов верхних палат парламентов зарубежных стран» посвящен рассмотрению основных моделей статуса членов верхних палат парламентов зарубежных стран.
Зарубежные страны имеют различные правовые, политические системы и конституционную историю, разные уровни экономического и социального развития, однако сегодня парламенты всех федеративных государств имеют двухпалатную структуру. При этом в большинстве случаев количество избираемых сенаторов превосходит количество назначаемых. Доминирующей чертой при формировании верхних палат в европейских странах является территориальный принцип представительства; верхние палаты выступают, прежде всего, способом обеспечения многомерного представительства6.
В мировой практике существуют две основные модели взаимоотношений парламентария и его избирателей (либо лиц, его назначающих): императивный мандат (КНР, Вьетнам, Куба) и свободный мандат. Принцип свободного мандата члена верхней палаты парламента характерен для парламентариев большинства государств, базирующихся на демократических принципах. При этом в вопросе, кого же представляет член верхней палаты: избирателей своего округа или же всю нацию, предпочтение отдано второму варианту.
6 Кириченко П.Н. Представительный характер Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 39.
Для тенденций развития конституционного права в странах с устоявшимися демократическими традициями характерно ослабление иммунитета члена верхней палаты парламента, так как по мере установления конституционного порядка, ослабления конфликта между законодательной и исполнительной властью, развития демократических институтов и усиления роли гражданского общества исчезает необходимость в его абсолютном,
«жестком» характере.
Однако институт парламентского иммунитета выполняет позитивную роль в авторитарных и переходных государствах, где развитые демократические традиции еще не сложились; безусловно, преждевременное ограничение иммунитета сенаторов в таких государствах может привести к свертыванию в них зарождающихся традиций парламентаризма.
Говоря об индемнитете как о гарантии личной неприкосновенности членов верхней палата, автор работы указывает, что он, как правило, действует не только в течение всего срока полномочий парламентария, но и в дальнейшем, и не может быть снят. Тем не менее, в основных законах некоторых государств (например, Германия, Белоруссия) установлено, что индемнитет не распространяется на клеветнические высказывания и оскорбления, сделанные на заседании палаты.
При рассмотрении основных гарантий деятельности членов верхних палат парламентов зарубежных стран, их прав и обязанностей, диссертант делает вывод о том, что верхние палаты парламентов эффективно реализуют представленные им полномочия только при взаимодействии их членов непосредственно с органами власти и населением представляемых субъектов федерации, а также при наличии у палат материальных и информационных ресурсов, вспомогательных органов. И в этом отношении показательна практика вспомогательных органов Сената Конгресса США, позволяющая верхней палате американского парламента являться влиятельным органом государственной власти, с мнением которого вынужден считаться даже Президент7 .
7 Ковалев С.М. Верхние палаты парламентов федеративных государств: Автореф. дис. …
канд. юрид. наук. М., 2006. С. 9-10.
В результате сравнительного анализа моделей статусов членов верхних палат парламентов зарубежных стран и Российской Федерации автор диссертации развивает и приводит дополнительные аргументы в пользу точки зрения, согласно которой очевидна необходимость повышения роли Совета Федерации в государственном механизме, прежде всего, путем превращения в верхнюю палату по сенатскому принципу США путем введения прямых выборов, усиления полномочий Совета Федерации в законодательном процессе, изменения структуры и организации работы как «чистой» палаты парламента и, как следствие, безусловного и радикального изменения статуса членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации8. Это несомненно повысит авторитет членов Совета Федерации в субъектах РФ, их ответственность за социально-экономическую обстановку на местах, психологическую независимость от мнения «центра» и инициативность в проведении региональных интересов на федеральном уровне.
Глава вторая «Формы деятельности члена Совета Федерации» состоит из двух параграфов.
В первом параграфе главы 2 «Участие члена Совета Федерации в деятельности палаты» рассматривается реализация членами Совета Федерации права законодательной инициативы, необходимость создания постоянно действующей согласительной комиссии, а также расширения форм деятельности членов Совета Федерации в палате.
Наиболее важной формой активного участия членов Совета Федерации в деятельности палаты является реализация права законодательной инициативы, результативность которой при этом в настоящее время весьма незначительна. Так, например, с января 2007 года по декабрь 2012 года из 128 законопроектов, внесенных членами Совета Федерации в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы, принято Федеральным Собранием и подписано Президентом Российской Федерации всего 13.
При этом, например, около 10% всех законопроектов, которые обсуждаются в Бундестаге, являются инициативой Бундесрата. Во Франции более половины сенатских поправок находят свое отражение в принятых
8 См., в частности: Колюшин Е.И. О концепции реформирования Совета Федерации // Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 1999. С. 77.
законодательных актах. Так, из 2487 поправок, внесенных сенаторами в комитеты палаты в 2010-2011 гг., принято 1570 (63%). Число предложений, внесенных для первого чтения в Сенат в 2010-2011 гг., составило 166.
Причин такого недостаточно высокого уровня законотворческой деятельности членов Совета Федерации, по мнению автора работы, несколько: во-первых, неактуальность законотворческой инициативы; во- вторых, отсутствие оптимального механизма реализации законодательной инициативы членов Совета Федерации.
В настоящее время законодательные инициативы членов Совета Федерации стали схожи по ряду своих характеристик с инициативами законодательных органов субъектов Федерации, что вполне объяснимо, однако члены Совета Федерации не могут ограничиваться внесением законопроектов только по региональным интересам, потому что двуединый статус палаты предполагает и отстаивание ими общегосударственных интересов.
По мнению диссертанта, представляется целесообразным в целях оптимизации взаимодействия палат Федерального Собрания в законодательном процессе на примере европейских демократических государств создать постоянно действующую согласительную комиссию. Эффективность ее деятельности подтверждена реальной практикой. Следует перевести в статус постоянно действующей согласительной комиссии Координационное совещание, ныне существующее в Совете Федерации. Повышению роли Координационного совещания могло бы способствовать обсуждение исходящих от Совета Федерации принципиальных поправок к законопроектам перед процедурой второго чтения в Государственной Думе.
Кроме того, необходимо внести соответствующие изменения и в пп. «б» п.
1 ст. 109 Регламента Совета Федерации в части, касающейся обязательной мотивации в пояснительной записке причин отклонений поступивших на рассмотрение законопроектов.
Согласно статье 13 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Совет Федерации вправе направить парламентский
запрос, который принимается большинством голосов от общего числа членов палаты. При этом статус запроса члена Совета Федерации резко понизился.
По мнению автора работы, до изменения порядка формирования Совета Федерации и введения выборов парламентариев избирателями субъектов Российской Федерации, соответственно появления в палате лиц, пользующихся доверием и авторитетом у населения, отношение должностных лиц к запросам членов Совета Федерации коренным образом не изменится. Вместе с тем уже сейчас в целях повышения действенности таких запросов, особенно в федеральные структуры власти, следует ввести норму, требующую оглашения запро са на заседании профильного комитета, что также повысит ответственность и члена Совета Федерации, поскольку в данном случае будет труднее скрыть лоббируемый интерес в том или ином конкретном случае.
Кроме того, членам Совета Федерации необходимо в соответствии с п. 2 ст. 82 Регламента палаты активнее использовать право на консолидированное выражение позиции (два члена Совета Федерации от субъекта Федерации, либо группа членов Совета Федерации численностью не менее пяти человек) для включения их предложений в парламентский запрос. Необходимо внести соответствующие изменения в Регламент Совета Федерации о периодическом рассмотрении практики реализации запросов на заседаниях Совета Федерации, его комитетов, Совета законодателей.
Диссертант, говоря о такой форме деятельности членов Совета Федерации, как правительственный час, отмечает, что указанная форма деятельности парламентария существует также и в Государственной Думе Российской Федерации, где предусмотрено преимущественное право выступлений представителей фракций по итогам обсуждения вопросов в рамках «правительственного часа» (статья 41 Регламента Государственной Думы РФ9), в чем и заключается главное отличие от Совета Федерации, где на законодательном уровне закреплен запрет на создание формализованных фракций, парламентских объединений.
В соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2005 года № 196-ФЗ
«О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» расследования проводятся парламентскими комиссиями, в
9 СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801; 2013. № 26. Ст. 3241.
деятельности которой член Совета Федерации может участвовать либо сотрудничать с ней в контексте ее компетенции.
В настоящее время члены Совета Федерации осуществляют свою деятельность на постоянной основе, участие в голосовании это их прямая обязанность. Поэтому использование нормы о допустимости заочного голосования, с нашей точки зрения, нецелесообразно. Это чревато тем, что Совет Федерации может оказаться в ситуации, когда в реальном голосовании будут участвовать только единицы его членов. В конечном счете, это существенно подорвет авторитет палаты, вызовет негативное отношение к ней населения.
Статья 12.1 Регламента Совета Федерации определяет порядок работы парламентариев с обращениями граждан, на основании которой они рассматривают индивидуальные и коллективные обращения граждан, поступившие в Совете Федерации. Кроме того, члены Совета Федерации осуществляют прием граждан в Приемной Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации согласно графику приема граждан членами комитетов (комиссий) Совета Федерации. Необходимо на законодательном уровне установить обязанности членов Совета Федерации рассматривать обращения граждан, периодически вести личный прием посетителей в столице и субъектах РФ, регулярно информировать население и общественность о своей работе.
Во втором параграфе главы 2 «Работа члена Совета Федерации в субъ е к т е Ро с с и й с ко й Ф ед е р а ц и и » ана лизируют ся о собенно сти взаимоотношений членов Совета Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, работа с обращениями граждан и непосредственно с населением.
21 мая 2002 года образован Совет по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Совет законодателей), в состав которого вошли руководители законодательных собраний субъектов РФ. Основная цель - обеспечение единого правового пространства Российской Федерации, координация законотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Его создание позволило выстроить
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
