Автореферат (1105851), страница 3

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 3)

Согласно части 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

По мнению диссертанта, данное положение не в полной мере соответствует принципу разделения властей, закрепленному в статье 10 Конституции России, поскольку представители исполнительной власти, участвуя в работе парламента, вмешиваются в компетенцию законодательной власти и оказывают значительное влияние на осуществление полномочий законодательного органа государственной власти.

Совет Федерации - это орган представительства субъектов Российской Федерации, а не органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В связи с этим мы поддерживаем предложение внести поправку в Конституцию Российской Федерации и изложить часть 2 статьи 95 в следующей редакции: «В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации» ³.

Кроме того, вопрос о формировании состава Совета Федерации, по нашему мнению, следует отнести к предмету правового регулирования отдельного федерального конституционного закона. В связи с этим предлагаемую выше новую редакцию части 2 статьи 95 можно было бы дополнить предложением:

«Порядок формирования Совета Федерации устанавливается федеральным конституционным законом», с одновременным изменением части 2 статьи 96 – с исключением из нее слов о порядке формирования Совета Федерации.

Согласно действующему Федеральному закону от 03.12.2012 года № 229-

ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания

³ Авакьян С.А. Проекты законов о поправках к Конституции Российской Федерации //

Конституционное и муниципальное право. 2013. № 2. С. 22.

Российской Федерации» ⁴ за верхней палатой парламента сохраняется статус непартийного органа, но если члены Совета Федерации будут проходить через региональные выборы, придется отрегулировать процесс участия политических партий в проведении таких выборов.

Действующий настоящее время порядок формирования Совета Федерации, по которому в палату входят по 2 представителя от каждого субъекта РФ: один - от законодательного органа власти субъекта Федерации, другой - от исполнительного, сопровождается различными процедурами наделения полномочиями указанных лиц. В отношении первого в основном сохранен прежний вариант: решение о наделении полномочиями принимает законодательный орган субъекта РФ, причем кандидатом в представители от регионального парламента в Совет Федерации может быть только его депутат (ранее - также и депутат муниципального представительного органа).

Порядок наделения полномочиями члена Совета Федерации - представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации следующий: при проведении выборов главы субъекта Федерации кандидат на данную должность представляет в соответствующую избирательную комиссию 3 кандидатуры в Совет Федерации, одна из которых в случае избрания представившего ее кандидата и будет наделена соответствующими полномочиями.

При этом учитывая, что указанное положение введено в целях реализации идеи формирования Совета Федерации на основе волеизъявления избирателей, по мнению автора работы, следовало бы при проведении выборов главы субъекта РФ также выбирать одну из трех предложенных им кандидатур в Совет Федерации, поскольку в настоящий момент не определен механизм, каким образом вновь избранный глава субъекта Российской Федерации принимает решение о наделении полномочиями члена Совета Федерации одного из трех предложенных им кандидатов.

Предлагавшийся первоначально в проекте данного Федерального закона вариант, когда внесенные главой исполнительной власти 3 кандидатуры вносятся вместе с ним в бюллетень для голосования и проходят рейтинговое голосование, представляется более целесообразным, когда после победы на

⁴ СЗ РФ. 2012. № 50 (ч. 4). Ст. 6952.

выборах глава исполнительной власти выдвигает ту кандидатуру в члены Совета Федерации, которая набрала наибольшее количество голосов при подобном рейтинговом голосовании.

По нашему мнению, более эффективным было бы проведение одновременно с выборами главы субъекта Российской Федерации также и выборов представителя в Совет Федерации от исполнительной власти. Кандидатуры для избрания на указанную должность в Совет Федерации выдвигают кандидаты на должность главы исполнительной власти региона, а также группы избирателей.

В Законе от 03.12.2013 года № 229-ФЗ установлен ценз оседлости - 5 лет, который при этом не распространяется на действующих членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, получивших мандат в соответствующем субъекте Российской Федерации, и лиц, замещающих должности, назначение которые осуществляется Президентом Российской Федерации.

По мнению диссертанта, следует сохранить установленный 5-летний ценз оседлости, а исключение из этого правила сделать лишь для кандидатов, являвшихся членами Совета Федерации.

Минимальный возраст кандидатов в члены Совета Федерации составляет 30 лет, при этом для избрания депутатом законодательного органа достаточно достигнуть 21 года, что уже формально неправильно с точки зрения равноправия членов Совета Федерации, поскольку у всех должны быть одинаковые возможности; однако в данном случае от возможности быть делегированными в Совет Федерации отсекаются депутаты парламентов субъектов РФ моложе 30 лет.

Кроме того, в целях повышения уровня законодательной деятельности и работы Совета Федерации в целом в качестве членов верхней палаты необходимо избирать (назначать) людей, которые могут быть специалистами экспертного уровня, то есть: юристы, экономисты или отраслевые специалисты

- эксперты по поступившим из Государственной Думы законам. Необходимо отделить начала лоббизма представителя региональных интересов от начал эффективной работы в Совете Федерации, которая заключается, прежде всего, в экспертной работе по законопроектам, а также в правильном балансе при

представлении общегосударственных интересов и интересов соответствующего субъекта.

Совет Федерации реализует три основные присущие ему функции (представительская, законодательная и контрольная) через совокупность полномочий. При этом речь идет именно о полномочиях палаты, а не о компетенции Федерального Собрания, которой как таковой в общем-то не существует, у каждой палаты Парламента есть свои полномочия, и осуществляются они раздельно⁵.

В марте 2014 года в Государственную Думу внесен Проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», которым предусматривается расширить представительство в Совете Федерации, включив в состав палаты представителей Российской Федерации. Представители Российской Федерации в Совете Федерации назначаются и освобождаются Президентом Российской Федерации. Число таких представителей не может составлять более 10 процентов от числа членов Совета Федерации - представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом устанавливается, что Президент Российской Федерации не может освободить назначенного до его вступления в должность члена Совета Федерации - представителя Российской Федерации в течение первого срока своих полномочий, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

Одновременно предлагается закрепить в Конституции Российской Федерации действующую законодательную норму о том, что член Совета Федерации – представитель от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации наделяется полномочиями на срок полномочий соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Внесение указанного законопроекта и его принятие, по мнению диссертанта, представляется противоречащим действующему законодательству и не соответствующим прямому назначению Совета Федерации как палаты регионов, представителю интересов субъектов Российской Федерации. Кроме

⁵ Авакьян С.А. Федеральное Собрание - Парламент России. М., 1999. С. 75.

того, назначение указанных представителей Российской Федерации на руководящие должности в комитеты Совета Федерации может привести к лоббированию интересов Федерации и принижению интересов субъектов Российской Федерации.

Во втором параграфе главы I «Понятие, элементы и эволюция правового ст атус а члена Совет а Федерации » рассмат ривают ся существующие виды статуса парламентариев, проблемы представительства в Совете Федерации, а также предлагается выборный порядок формирования Совета Федерации.

На основе анализа видов мандата парламентариев диссертантом сделан вывод о том, что члены Совета Федерации обладают полусвободным депутатским мандатом, поскольку они, представляя интересы субъекта Российской Федерации, не связаны наказами соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации; каждый месяц членам Совета Федерации предоставляется до десяти дней для работы в субъектах Российской Федерации, представителями которых они являются; кроме того, в Совете Федерации проводятся такие мероприятия, как Дни субъекта Российской Федерации в Совете Федерации; полномочия члена Совета Федерации могут быть досрочно прекращены избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Российской Федерации в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации.

В настоящее время можно говорить как минимум о следующих «ролях», которые потенциально могут выполняться членом Совета Федерации, а именно: член Совета Федерации как представитель субъекта РФ, как представитель органа власти его назначившего (выбравшего), как гражданин Российской Федерации, как представитель той или иной политической партии, как общегосударственный (федеральный) деятель.

Неизбежно такое количество «ролей» приводит к возникновению конфликта интересов, что негативным образом сказывается на объективности члена Совета Федерации при принятии тех или иных решений.

Учитывая специфику федеративного устройства государства, сложно отрицать, что принятие наиболее важных решений в масштабах государства

должно быть реализовано с учетом мнений его регионов. В этой связи законодательно установлен особый порядок формирования Совета Федерации, который и является представительным органом власти в прямом смысле слова, поскольку формируется путем включения в его состав представителей от каждого из субъектов Российской Федерации.

Кроме того, члена Совета Федерации можно определить как гражданина Российской Федерации, выступающего в качестве представителя конкретного субъекта РФ.

Вместе с тем категория «интересы субъекта РФ» слишком абстрактна и на практике такие интересы будут определяться на основании мнения (позиции) регионального органа государственной власти, назначившего (выбравшего) члена Совета Федерации. Практика дает примеры, когда региональными решениями члена Совета Федерации в ряде случаев обязывают выполнять поручения органа, направившего его в Совет Федерации. Подобная ситуация подтверждается, в том числе, действующими в ряде субъектов РФ региональными нормативными правовыми актами, которые прямо устанавливают обязанность члена Совета Федерации от соответствующего субъекта РФ руководствоваться решениями и поручениями органа, его назначившего (избравшего).

При наличии в региональных актах подобных норм возникает вопрос, кого именно представляет член Совета Федерации - конкретный субъект РФ или все- таки орган его назначивший (избравший) и возможно ли достижение разумного баланса по данному вопросу нормативно-правовым путем.

Кроме того, в случае принадлежности члена Совета Федерации к той или иной политической партии на его голосование в палате будут влиять не только (или не столько) региональные интересы, сколько партийные.

В соответствии со ст. 1 ФЗ от 03.12.2012 г. № 229-ФЗ Совет Федерации формируется и структурируется по непартийному принципу. Члены Совета Федерации не создают фракции и партийные объединения

Однако, несмотря на указанную норму, более ста членов палаты, являются членами партии «Единая Россия». И они, естественно, влияют на принятие решений верхней палатой парламента, руководствуясь, прежде всего, партийными интересами.

То есть речь идет о несовместимости партийной принадлежности и обязанностей членов Совета Федерации представлять интересы субъектов РФ. Партийность членов Совета Федерации приведет к тому, что деятельность Совета Федерации будет определяться партийными обязательствами парламентариев, которые не смогут в должной мере выполнять главную функцию палаты - служить «законодательным ситом», что неизбежно снизит эффективность рассмотрения законов.

По мнению автора работы, и в настоящее время, и в случае введения выборного порядка замещения должности члена Совета Федерации следует ввести правило о том, что данное лицо на период пребывания в Совете Федерации приостанавливает членство в политической партии. Без четкого подобного правового запрета приостановления членства в партии призывы к отказу от партийного влияния на деятельность Совета Федерации останутся чисто декларативными.

Статус Совета Федерации как «палаты регионов» (автор диссертации понимает условность и политическое звучание данного понятия) определяется представительской природой этого органа. Поэтому, получив свои полномочия, член Совета Федерации в этот момент становится конституционно ответственным за сохранение и развитие федеральной природы Российского государства. На практике это означает, что каждый член Совета Федерации и палата в целом должны представлять, отстаивать и защищать интересы каждого субъекта Российской Федерации в осуществлении законодательной деятельности, в решении базовых проблем экономического, финансового, бюджетного развития и многих других жизненно важных проблем – в сочетании их с интересами всего государства.

При этом не стоит забывать, что одним из важнейших критериев эффективности деятельности члена Совета Федерации является его самостоятельность и независимость от законодательной и исполнительной власти субъекта РФ, а также от политических партий, которые тем или иным образом могут влиять на члена Совета Федерации.

Правовой статус члена Совета Федерации является фундаментальным условием существования и функционирования законодательной ветви власти,

Характеристики

Список файлов диссертации