Этнос, власть и государство
Глава 3. Этнос, власть и государство
3.1. Государство как политико-социальный институт. Модели государственного устройства многонациональных государств
Характер и направленность национальной политики зависит от ряда факторов. Основное воздействие на нее оказывают особенности государства как политико-социального института. Государство определяет стратегию и тактику развития данной области. Кроме того, оно является высшей формой правового, организационно-управленческого и духовно-идеологического оформления наций и этносов.
Государство характеризует ряд признаков:
1. Оно представляет одну из всеобъемлющих форм организации этносов и общества. Ни один политико-социальный институт не обладает признаками универсальности и всеобщности, присущими государству.
2. Данному институту свойственен государственный суверенитет, который обеспечивает верховенство и полновластие государства внутри его границ и независимость на международной арене.
3. Государство характеризуется наличием особой политико-властной системы органов и учреждений, образующих в совокупности механизм государства (парламент, правительство, армия, милиция и т.п.). Государственный механизм обладает властными и принудительными полномочиями, имеет легализованное право на использование насилия в целях и рамках предусмотренных законодательной системой.
4. Государство обладает монополией на издание нормативно-правовых актов (указов, распоряжений, постановлений, законов и т.д.) и обеспечивает наблюдение и контроль за их исполнением.
5. Государство характеризуется наличием определенной территории.
Рекомендуемые материалы
Каждый из вышеотмеченных признаков оказывает существенное воздействие на национальную политику. Например, уровень легитимности власти, степень доверия народа, проживающего в стране, органам государственного управления, система территориально-государственного управления могут способствовать формированию демократической или, наоборот, тоталитарно-авторитарной системы национальной политики. Наиболее интенсивное воздействие принципов формирования органов государственной власти, территориальной организации государства, особенностей нормативно-правовой системы наблюдается в полиэтнических государствах, каковыми являются большинство стран мира.
Сегодня выделяют две конкурирующие модели и политические стратегии, учитывающие национальный фактор в вопросах построения государства:
1. Модель национального государства. В ее основе лежит субъективный фактор – национальный состав государства. Территория подобного государства построена по следующему принципу: одноименные народы сосредоточены в одной национально-территориальной единице, они не могут быть разделены по различным территориям искусственно, вопреки их желаниям. Нормативно-правовая и политико-властная система в подобных странах также базируется на национальном факторе. Как правило, попасть во власть в таком государстве имеет шанс лишь тот, кто рожден членом определенной этнической группы, в отношении представителей иных национальностей действует негативный образ «чужака».
Примером огосударствления этничности являлся ныне распавшийся Советский Союз, точнее все его республики. К сожалению, попытка выравнивания политических прав народов разных национальностей за счет выделения им собственных национально-территориальных образований потерпела в нем фиаско. При видимости заботы о национальном благополучии правительство Советского Союза перемешало различные народы, превратило их в новую социальную общность – советский народ. Так как, оказавшись за пределами своего национально-этнического образования, индивиды теряли свою этническую идентичность, забывали обычаи и язык. И хотя формально, по паспорту, каждый советский гражданин имел национальную идентичность, он фактически интернализировался.
Вообще следует отметить, что этнотерриториальный характер построения государства чреват этническими конфликтами и «этновыдавливанием», так как он жестко связывает нацию с землей. А при смешении этносов на любой территории неизбежно возникает ранжирование народов, деление их на «хозяев» и «гостей». «Хозяин» – это тот народ, чьим именем названа территория, «гости» – все остальные. А поскольку гости живут бок о бок с хозяевами, поскольку все границы между ними более или менее условны, – острые распри между народами внутри таких национально-территориальных образований неотвратимы.
Данные обстоятельства сыграли решающую роль в разрушении Советского Союза, Социалистической Федеративной Республики Югославии, Чешской Социалистической Республики и других национальных государствах.
Вместе с тем, нельзя забывать и о положительных сторонах национальной модели построения государства. Национально-государственный признак позволяет учитывать культурные, этнические и исторические особенности региона и этнических групп населяющих его. Однако в современных условиях многонациональности в чистом виде данную модель трудно реализовать. Невозможно обеспечить абсолютное равноправие всех этнических групп.
2. Модель демократического государства. Ее сторонники (Г. Попов, Ю. Красин, В. Тишков и др.), акцентируя внимание на негативных аспектах национальной модели государственного устройства (этнократизации элит, этновыдавливании и т.д.), полагают, что в странах с подобной системой достаточно сложно достичь подлинной демократии, полиэтнические государства должны избрать для себя путь демократического устройства, не отождествляемый с фактором национальной принадлежности.
Основу демократического государства составляет принцип приоритета прав человека. Нация в нем понимается как совокупность индивидуальных выборов жить в определенном сообществе.
Деление государства осуществляется по административно-территориальному принципу. Оно не является искусственным и не опирается на произвольно проведенные на карте линии. Обычно административно-территориальное деление строится с учетом фактического расселения людей, реальных связей между поселениями. Во внимание принимаются сложившиеся хозяйственно-экономические связи и исторические традиции, учитываются и административные задачи – интересы обороны, полицейского контроля, удобство сбора налогов и т.д.
Взаимоотношения между властью и народом в подобных странах базируются на объективных факторах: доверие кандидату, политическим партиям, избирательным блокам и т.д. Здесь попасть во власть может исключительно тот, кто представляется людям наилучшим выразителем общегражданских запросов, этничность кандидата не оказывает решающего воздействия на процесс формирования политико-властных институтов.
В демократическом государстве власть в какой-то мере становится зависимой от оценок населения, что заставляет ее больше работать на народ, чем на этноклановые или личные интересы. Демократическая модель построения государства позволяет народу почувствовать себя хозяином страны, оценивать работы выбранных ими представителей власти. Плюс ко всему за счет оценок населения начинает работать естественный отбор, позволяющий подниматься по лестнице власти настоящим профессионалам своего дела, людям работоспособным и порядочным, доказавшим это своими делами.
Следует отметить и то, что демократическая модель государства не исключает учета культурных, исторических, экономических и других особенностей народов, проживающих на его территории. В подобных странах национальные вопросы чаще всего решаются посредством участия представителей различных этнических групп, в том числе и национальных меньшинств в государственном управлении, и за счет создания культурно-национальных автономий. Одним важных принципов демократической модели государства является то, что «национальность не может быть поводом для льгот или каких-либо форм дискриминации». К сожалению, он не всегда соблюдается.
Резюмируя вышесказанное, следует отметить, что каждая из моделей государственного устройства имеет свои достоинства и недостатки. Они существуют как в «чистом» виде, так и в комбинированной форме, когда государство сочетает в себе черты национальной и демократической систем. Примером тому является современная Россия, совмещающая национальный и договорно-конституционный принципы государственного устройства: 57 субъектов Российской Федерации выделены по административно-территориальному признаку, 26 – по национальному.
3.2. Право наций на самоопределение
В многонациональном государстве в силу демографических, миграционных, хозяйственно-культурных процессов, а также в результате действия общественно-политических сил и факторов могут возникать ситуации, предполагающие те или иные модификации в области государственного устройства. Структурные единицы государства, видимо, не могут создаваться «на века»: в противном случае они грозят превратиться в стагнирующие факторы общественного развития.
Чтобы не допустить стагнации многонациональные государства должны учитывать мировой опыт – создавать условия благоприятные для развития представителей различных этнических групп. Данному обстоятельству способствуют различные механизмы, в том числе раскрытое во многих международных документах право наций на самоопределение.
Идея национального самоопределения, возникшая в эпоху Просвещения, первоначально не имела смысл народного суверенитета. Локк, Гроций, Руссо и другие французские просветители под правом наций на самоопределение понимали создание благоприятных условий для развития представителей различных этнических групп.
Впоследствии содержание данного термина трансформировалось. Он стал трактоваться как право этноса на коллективный выбор своей общей судьбы либо право на выбор и изменение своего статуса внутри полиэтнического государства: от возможности создания культурной или территориальной автономии до образования своего собственного государства.
Важно подчеркнуть несколько моментов. Во-первых, когда мы говорим о праве наций на самоопределение, речь идет о самоопределении, соответствующем канонам внутригосударственного и международного права.
Во-вторых, о самоопределении наций не за счет представителей других этнических групп.
В-третьих, самоопределение не обязательно означает образование независимого государства, возможны разные формы его реализации.
Подобная трактовка права нации на самоопределение соответствует консенсусному подходу толкования термина.
Его основные постулаты:
- признание того, что отделение не должно обладать приоритетностью по сравнению с другими вариантами самоопределения (федерализмом, культурной автономией, территориальной автономией);
- понимание того, что сохранение государственных структур не означает, что концепция государственного суверенитета не может быть изменена; возможны варианты частичной передачи власти подгосударственным, надгосударственным или международным структурам;
- осознание того, что в случае, если самоопределение народа представляет очевидную опасность для жизненных интересов других народов, оно может быть отложено, а в экстремальных случаях – отменено.
Существуют и иные подходы к рассмотрению данного, на наш взгляд фундаментального права многонациональных государств.
Негативистский поход, рассматривает право наций на самоопределение как угрозу стабильности внутригосударственной и международной политической системе. Здесь акцентируется внимание на нереальности одновременного сосуществования права наций на самоопределение и принципа территориальной целостности. Невозможно сохранить территориальную целостность государства, когда этносы настаивают на суверенитете, считают сторонники данного подхода. Предоставив нациям право на самоопределение, политико-властные структуры способствуют возникновению национальных конфликтов, зачастую перерастающих в военные столкновения в государстве. В силу обозначенных обстоятельств органы государственной власти должны провозгласить принцип территориальной целостности приоритетным, а принцип права наций на самоопределение устаревшим или ошибочным.
Позитивистский подход в противовес только что рассмотренному подходу признает приоритет и фундаментальность права наций на самоопределение в сравнении с принципами суверенитета и целостности государства, либо рассматривают данные принципы как взаимодополняющие и не противоречащие друг другу.
Например, И. Блишенко – профессор, ректор Института Международного Права – полагает, что никакого противоречия между принципами территориальной целостности и правом наций на самоопределение нет в силу того, что самоопределение есть возможность представителей различных этнических групп мирным путем внести изменения в систему государственного управления и изменить территориальную целостность любого государства.
Безусловно, каждый из вышерассмотренных подходов имеет право на существование. Вместе с тем позитивистский и негативистский подходы прелагают крайние варианты трактовки термина. Только консенсусный подход учитывает специфику времени и места, предлагая, на наш взгляд, наиболее оптимальные варианты реагирования правительственных и неправительственных структур на различные формы реализации права этнических групп на самоопределение.
Способы осуществления права наций на самоопредление
Необходимо отметить, что формы самоопределения могут быть различными. Декларация «О принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества в соответствии с Уставом ООН» (1970 г.) выделяет следующие формы самоопределения наций:
- создание суверенного и независимого государства;
- свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним;
- установление любого другого политического статуса, определенного народом.
Еще одной формой самоопределения наций является автономия. На рубеже веков и столетий данный способ самоопределений наций стал лидировать и использоваться в мировой практике гораздо чаще, чем создание суверенных государств или присоединение к другим независимым странам, по причине его миротворческой направленности. Более подробно автономия и создание суверенного национального государства как формы самоопределения наций будут рассмотрены в следующих разделах.
В заключение отметим, что насильственные присоединения, захват одним государством территории другого или другие виды аннексии в большинстве случаев не представляют способ реализации права наций на самоопределение, т.к. они нарушат нормы права и осуществляются за счет представителей других этнических групп.
3.3.Автономия как форма самоопределения наций
Автономия в широком смысле – это предоставление какой-либо части государства той или иной формы самостоятельности, права самостоятельно управлять и решать касающиеся ее государственные вопросы.
Автономия есть, как правило, закрепленный конституционным образом способ распределения властных полномочий между центром и регионами, базирующийся на конкретных исторических, религиозных, этнических, культурных и бытовых особенностях региона.
Автономии позволяют защищать этническую целостность, создавать больше гарантий и условий для защиты и развития наций, проживающих на территории государства, предотвращать межэтнические конфликты, создавать благоприятные условия для сохранения национально-культурных ценностей.
Важной особенностью современных автономий является их гибкость, способность решать национальные вопросы применительно к различным ступеням экономического, политического и культурного развития данной этнической группы.
Возникновение автономий связано с неодинаковым уровнем развития и численности народов, проживающих совместно в составе одного государства. Автономии представлены не только в федеративных, но и в унитарных государствах (Франции, Финляндии, Болгарии и др.). Данному обстоятельству способствует их направленность на сохранение национальных ценностей, удовлетворение культурных и социально-коммуникационных потребностей, решение различных проблем этнических групп.
Различают 2 основные разновидности автономий:
1. Национально-культурные (персональные, экстерриториальные).
2. Национально-территориальные.
Впервые идея национально-культурной автономии была выдвинута К. Реннером и О. Бауэром, которые предложили для характеристики союза одинаково мыслящих людей, сложившегося на почве национальной общности судьбы, использовать термин национально-культурной автономии.
В представлениях исследователей нация отрывалась от занимаемой территории, политических вопросов, связанных с национальным управлением, ее деятельность сводилась лишь к кругу проблем, оторванных от политики (например, культуры, школы и языка).
Подобное понимание национально-культурной автономии сохранено и в современной политологии (правоведении). Под экстерриториальной автономией понимается форма самоопределения наций «распыленных» в пространстве, на основе их добровольной самоорганизации, в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.
Таким образом, национально-культурная автономия является важным средством выявления и удовлетворения этнокультурных запросов граждан, достижения межнациональной стабильности, предупреждения конфликтов на национальной почве. Будучи экстерриториальным общественным формированием, национально-культурная автономия, не ущемляя прав административных единиц государства, расширяет их возможности и ответственность в осуществлении государственной национальной политики.
2. Национально-территориальные автономии – есть самоуправляющиеся территориальные единицы, обладающие в рамках конституции самостоятельностью и образующиеся в месте компактного расселения представителей этнических групп.
В подобных автономиях закрепляется привилегированное положение представителей коренной национальности в органах власти и привилегированное положение национального языка (например, через гарантии двуязычного культурного, информационного пространства, обязанность чиновников, представляющих центральную власть в регионе, знать оба языка и т.п.).
Это важнейший принцип национально-территориальной автономии, поскольку он создаёт необходимые условия для широкого развития национальной культуры и образования на языке коренной национальности.
Особенность национально-территориальных автономий состоит и в том, что решения органов региональной власти или населения этих единиц, принятые в пределах компетенции, установленной конституцией или соответствующими законами, не могут быть отменены органами государства или органами публичной власти более крупной единицы, в которую входит данная.
Объем территориальной автономии может быть различным.
В этой связи обычно выделяют две ее формы: государственную (политическую, законодательную) и местную (административную).
Государственная форма территориальной автономии характеризуется тем, что носитель ее имеет внешние признаки государства – парламент, правительство, иногда конституцию, гражданство и т.п.
Политическая автономия - это своего рода «несуверенное государство», правовой статус и компетенция которого регулируется конституцией государства.
В такой форме автономии местный парламент обладает правом на издание местных законов по вопросам, относящимся к юрисдикции автономии. Эти законы не могут противоречить общегосударственным, а представитель центральной власти (президент, губернатор, комиссар, министр) имеет право вето для отмены нарушающих этот принцип местных законов.
Примером таких автономий являются Республика Башкортостан (Россия), Северная Ирландия (Великобритания), Корсика (Франция), Аландские острова (Финляндия), Азорские острова (Португалия), Гренландия и Фарерские острова (Дания), юг Судана, о-ва Минданао и Кордильера на Филиппинах .
В отличие от государственной административная автономия не предполагает образование местных парламентов. В национально-автономных областях в данном случае образуются такие же органы, как и в обычных административно-территориальных единицах. Но они наделяются более широкими полномочиями (главным образом в области правового регулирования статуса самой автономной области, корректировки подзаконных актов центральных органов власти в зависимости от специфики местных условий) вопросах регионального экономического развития, природоохраны, культуры.
Примером подобных автономий являются Ханты-Мансийский, Ямало-ненецкий автономный округ, Еврейская автономная область (Россия).
В целом на территории Российской Федерации представлены национально-территориальные автономии более 40 национальностей. Они существуют в виде 21 республики, представляющей 35 титульных национальностей, 4 автономных округов и 1 автономной области.
Завершая рассмотрение данного вопроса, отметим, что эффективность функционирования института автономии во многом зависит от социально-политических и экономических условий, созданных политико-властными структурами. В условиях авторитарных и тем более тоталитарных режимов автономия представляет фиктивно существующую юридическую форму реализации права наций на самоопределение, даже если она провозглашена конституционно.
К сожалению, и в странах с либеральными и демократическими режимами деятельность автономии может быть сведена на нет, посредством финансового давления и ограничений со стороны центра.
3.4. Национальный сепаратизм. Борьба за осуществление права наций на самоопределение
Еще одной из форм реализации права наций на самоопределение является процесс объединения государств и процесс формирования суверенного, независимого государства. В ходе всемирного исторического развития данные процессы уравновешивают друг друга. Тем не менее исследователи уделяют больше внимания изучению и анализу сепаратистских акций, в силу того, что они часто носят конфликтный характер и связаны с борьбой этнических групп за осуществление права на самоопределение.
Мы не будем нарушать установившихся тенденций. В рамках данного раздела детально рассмотрим такое явление, как национальный сепаратизм, различные формы его реализации и возможные варианты реагирования государственной власти на сепаратистские акции.
Идеологическую основу национального сепаратизму представляет одна из мощных идей современности – национализм, которая по степени своего влияния сравнивается с идеями либерализма и демократии.
Ученые, политики, общественные деятели, вовлеченные в национальные движения, неоднозначно относятся к данной идеи. С одной стороны, подчеркивается позитивное влияние национальной идеи, пропагандирующей стремление сохранить язык, культуру, целостность народа, акцентируется внимание на то, что «здоровое» национальное сознание служит двигателем прогресса, способствующим появлению новых государств на карте мира.
С другой стороны, национальные идеи могут перерасти в требования преимуществ для отдельной этнической группы, в национализм, раскалывающий страну, рвущий устоявшиеся связи, обосновывающий захватнические акции против соседей и т.д. Национализм в крайних формах может способствовать узурпации государственных институтов и идеологии, дискриминации по отношению к другим национальностям. Именно в таком свете рассматривался национальный сепаратизм в марксистско-ленинском понимании.
Мы полагаем, что не следует противопоставлять национальный сепаратизм и национально-освободительные движения, отождествлять первый с войной, а второй с мирными способами решения конфликтных ситуаций.
Национальный сепаратизм – есть форма реализации права наций на самоопределение, стремление к отделению и территориальному обособлению этнической группы, движение за создание нового государственного образования или предоставление части страны автономии.
Краткий обзор проблемы национального сепаратизма может создать впечатление, что она присуща только развивающимся странам. В действительности, национально-сепаратистские устремления наблюдаются и широко распространены, как в развивающихся, так и в развитых странах. На территории России, Югославии, большинства африканских и азиатских стран, в Канаде, Бельгии, Франции, Испании представлены национальные общности, стремящие к созданию национальных государств.
Данное обстоятельство обусловливает многоликость и многообразие национального сепаратизма. Так, в зависимости от форм реализации он может быть классифицирован как вооруженный и ненасильственный.
Ненасильственный национальный сепаратизм может быть представлен в виде парламентской (законодательной) деятельности, ненасильственных акций гражданского неповиновения и т.д. Его цель – создать экономические и политические основы национального суверенитета.
В основе вооруженного сепаратизма лежат нелегальные средства достижения территориальной независимости. Как правило, он появляется в условиях, когда политико-властные структуры настаивают на приоритетности принципа территориальной целостности, а у представителей этнических групп, вынужденных вступать в борьбу за реализацию права нации на самоопределение, отсутствуют законные способы территориального обособления, завоевания и удержания политической власти.
Вооруженный сепаратизм подпитывает целый комплекс самых разнообразных причин. Чаще всего он порождается общественной средой, проблемами и противоречиями, которые государственные институты не решают своевременно и должным образом. Например, неадекватная национальная политика государственной власти, притеснения коренным этносом национальных меньшинств, территориальные споры и т.д. могут способствовать возникновению недовольства и желания территориально обособиться.
Г.Г. Дилигенский видит корни вооруженного сепаратизма в консервативной политике государственных структур: «Политический национализм (вооруженный сепаратизм), как правило, бывает тесно связан с консервативными (правыми в капиталистических, государственно-социалистическими в постсоветских странах) и авторитарными ориентациями. Эта связь естественна. Консерватизм выражает интересы привилегированных социальных групп, стремящихся сохранить статус-кво... Апелляция к общенациональным интересам – наиболее удобный способ оправдания такой позиции, игнорирования реального многообразия социально-групповых интересов, существующих в обществе».
Вооруженный сепаратизм подпитывают не только политические и социальные источники. Немаловажное воздействие оказывают социально-психологические и правовые факторы.
Политические психологи считают, что те, кто не может себя идентифицировать ни с одной из этнических групп, обладающих в обществе статусом и достоинством, в стрессовых ситуациях предпочитают агрессивную форму поведения. Они, как правило, вступают в вооруженные национально-сепаратистские группировки, способствующие удовлетворению человеческой потребности во включенности в группу. Идентификация с подобной группой позволяет людям обрести национальную самоидентичность, повысить собственную самооценку, получить некую социальную роль (чаще всего негативно воспринимаемую обществом). Отсюда стремление разделять общество на союзников и врагов, желание защищать свой этнос, используя преимущественно военные методы борьбы.
Наконец, немаловажное влияние на вооруженный сепаратизм оказывают так называемые двойные стандарты реализации права наций на самоопределение. Недаром полпред президента РФ Дмитрий Медоев неоднократно подчеркивал, что «все международные документы исходят из неотъемлемости права наций на самоопределение и признают возможность самоопределения через образование отдельного государства. Однако, как оказывается, эта норма осуществляется в современной мировой практике по принципу «кто сильнее, тот и прав». Сегодня один стандарт применяется для Восточного Тимора, Западной Сахары, Косово, а другой стандарт навязывается Южной Осетии и Абхазии».
Вместе с этой лекцией читают "Локомоцня".
Ярким примером того, что вооруженный сепаратизм является следствием воздействия комбинации ряда социально-экономических, политических, нормативно-правовых, демографических и иных факторов является ситуация в России в конце прошлого – начале нынешнего столетия. Военные национально-сепаратистские акции затронули многие регионы нашего государства: Чечню, Дагестан, Карачаево-Черкесию, Кабардино-Балкарию, Адыгею и т.д.
Наряду с ненасильственным и вооруженным сепаратизмом можно выделить и иные формы реализации национального сепаратизма. Л. М. Дробижева, А. Р. Аклаев, В. В. Коротеев и Г. У. Солдатов в работе «Демократизация и образы национализма в Российской Федерации 90-х годов» предлагают различать следующие формы национально-сепаратистских движений:
1. Классический сепаратизм, выражающийся в стремлении к полной независимости. В СССР этот тип был реализован в республиках Прибалтики, Грузии, Армении, на Украине, в Молдове.
2. Паритетный сепаратизм, для которого характерно стремление к полному суверенитету, но его реализация в силу внешних и внутренних обстоятельств невозможна. Партитетный сепаратизм в Российской Федерации представлен в форме политических автономий в Башкортостане, Татарстане, Туве. Данные республики независимы лишь частично, их деятельность ограничена полномочиями федерального центра.
Таким образом, национальный сепаратизм многолик. Игнорировать его в современных условиях бессмысленно и недальновидно, пагубным является и ожидание того, что национально-территориальные проблемы разрешатся сами по себе.
Мы полагаем, что наиболее эффективна для политико-властных структур адекватная, превентивная политика, нацеленная на своевременное решение проблем, болезненной реакцией на которые может стать национальный сепаратизм. Немаловажное значение имеют законодательное обеспечение и поддержка всех этнических групп, проживающих на территории государства, создание условий и механизмов для реализации права наций на самоопределение, психолого-образовательная деятельность, социальная реклама с призывами к толерантности и т.д.
