Проблемы управления этносоциальными процессами

Лекция 5. Проблемы управления этносоциальными процессами

1. Эволюция государственной этнонациональной политики в России: тенденции и перспективы. Концепция государственной национальной политики Российской Федерации: разработка, принятие, реализация. Индивид и группа как основные объекты

государственной этнонациональной политики. Уровни национально-культурной

автономии.

2. Демократия в многосоставных обществах: сообщественные модели и опыт их

применения в России.

1. Эволюция государственной этнонациональной политики в России: тенденции и перспективы.

Принципиальное отличие государственно-правовой политики России в области национальных отношений от соответствующей политики СССР и Российской империи на данный момент пока не определено. Не определено и понятие национальной политики, ее отличие от политики в области федеральных отношений. В правовой и исторической литературе эти понятия не разграничиваются. Между тем, понятие государственной национальной политики шире понятия федеративной политики. Шире, прежде всего, по субъектам – это федеральный центр, субъекты федерации, местное самоуправление, национальные общественные объединения.

В российской истории национальная политика полностью сводилась к регулированию статуса так называемых инородцев (всех нехристиан). Точнее, она регулировала статус

Рекомендуемые материалы

конфессий и отчасти особенности социальной жизни инородцев, определяемые

местными религиозными установлениями. Субъектом был императорский центр.

Нерусские народы, как, впрочем, и русские, были объектом «национального

регулирования». Статус инородцев имел определенный позитивный смысл, поскольку

означал признание и учет некоторых цивилизационных особенностей организации

социальной жизни и быта инородцев, вытекавших их религии и исторических

традиций. Таким образом царизм обеспечивал стабильность на национальных

окраинах. Советская власть, ориентируясь на классовую концепцию, отбросила

цивилизационный подход, и это в дальнейшем сыграло определенную роль в

становлении противоречий, над разрешением которых трудится российское

правительство сегодня.

Впервые национальная политика стала самостоятельным направлением российского государства во время революции 1917 года. Затем происходило постепенное, не бесконфликтное становление федерализма. Однако с конца 1920-х гг. этот процесс пошел в обратном направлении. Несмотря на то, что хотя юридически СССР и имел все признаки

федерации, фактически же он был унитарным государством. Национальная политика

была монополизирована коммунистической партией. Русский народ лишился статуса

государствообразующего, а другие народы этот статус так и не приобрели.

Принципиальные отличия национальной политики современной Российской Федерации:

§ полноправными субъектами должны быть все российские этничности как имеющие государственное образование;

§ государствообразующими являются все нации и этнические группы при сохранении роли русского народа как собирателя российских земель и первосоздателя общего государства;

§ полномочия федерального центра должны быть ограничены в пределах, переданных ему субъектами федерации, чтобы не было узурпации центром всех полномочий;

§ формы организации национальной жизни: национально-государственные и национально-территориальные, а также национальные экстерриториальные общественные объединения, в том числе и национально-культурная автономия.

Таким образом, в построении федерации сочетаются государственные и общественные

начала. В настоящее время очень сильны тенденции против развития Российской

Федерации как договорной асимметричной федерации. А допущение элемента

асимметрии рассматривается как временное тактическое явление. Однако некоторые

деятели считают курс на преодоление асимметрии нереалистичным. Кроме этого

формируется новое видение развития национальных отношений. Впервые допускается

многовариантность. В государственной национальной политике национальная

автономия не связана с территорией и имеет надтерриториальный характер. Значение

подобного подхода некоторые авторы уподобляют отделению церкви от государства.

Впервые в истории многонационального российского государства произошел отрыв

«национального вопроса» от территориального аспекта. Концепция государственной

национальной политики предусматривает решение «национального вопроса» через

самодеятельные организации граждан по национальному признаку.

В отличие от царской России в соответствии с ныне действующей Конституцией все народы России в равной мере являются госудаствообразующими. Это положение должно

способствовать утверждению Российской Федерации как много национального

государства. Но при этом необходимо учитывать, что любая историческая несправедливость и пренебрежительность оценки могут отозваться новыми проблемами. То есть, к примеру, термин «старшие братья», бытовавший начиная со сталинского периода, сейчас уже абсолютно неприемлем. В конце концов, в качестве основной консолидирующей идеи большевики выдвинули принцип пролетарского интернационализма. Формально государствообразующей силой был объявлен рабочий

класс вне его национальных рамок.

Историческая особенность Российской Федерации как многонационального государства состоит в том, что за время совместного существования, измерявшегося столетиями, произошло интенсивное смешение наций, взаимная миграция. Даже на территориях республик, получивших название по имени «титульных» наций, как правило, они не составляют большинства. Даже в тех национально-государственных образованиях РФ, где

представители «титульных» наций составляют большинство, в городах преобладает

инонациональное население. На таком полиэтническом материале национальная идея

не может стать перспективной.

Концепция государственной национальной политики Российской Федерации: разработка, принятие, реализация. В преамбуле Концепции государственной национальной политики РФ, опубликованной в «Российской газете» 10 июля 1996 года, говорится следующее. Российская Федерация – одно из крупнейших в мире многонациональных государств, где проживает более ста народов, каждый из которых обладает уникальными особенностями материальной и духовной культуры. Преобладающее большинство народов страны на протяжении веков сложились как этнические общности на территории России, и в этом смысле они являются коренными народами, сыгравшими историческую роль в формировании российской государственности. Благодаря объединяющей роли русского народа на территории России сохранились уникальное единство и многообразие, духовная общность и союз различных народов. В условиях переходного этапа в жизни страны непосредственное влияние на межнациональные отношения оказывает ряд взаимосвязанных тенденций общественного развития:

1. стремление народов к самоопределению и объективный процесс интеграции

российского общества;

2. возрастающая самостоятельность субъектов РФ И воля граждан к упрочению

общероссийской государственности;

3. потребность в проведении общего курса экономических и политических реформ и

разные социально-экономические возможности регионов, обусловленные их

исторической и хозяйственно-культурной спецификой;

4. стремление сохранить и развивать национально-культурную самобытность и

приверженность духовной общности народов России.

На развитие межнациональных отношений оказывает существенное влияние наследие прошлого.

Тяжелый удар по всем народам страны, включая русский, был нанесен тоталитарной

системой, массовыми депортациями и репрессиями, разрушением многих национальных

культурных ценностей. Наряду с достижениями в развитии и сотрудничестве народов,

которые имелись в советский период, проводился курс на унификацию, заложивший

основу нынешних противоречий. Узловыми проблемами, требующими решения, являются:

1. развитие федеративных отношений, обеспечивающих гармоничное сочетание самостоятельности субъектов РФ и целостности Российского государства; </p>

2. развитие национальных культур и языков народов РФ, укрепление духовной общности россиян, обеспечение политической и правовой защищенности малочисленных народов и

национальных меньшинств;

3. достижение и поддержание стабильности, прочного межнационального мира и согласия

на Северном Кавказе;

4. поддержка соотечественников, проживающих в государствах – участниках СНГ, а также в Латвии, Литве и Эстонии, содействие развитию их связей с Россией.

Индивид и группа как основные объекты государственной национальной политики. Основными объектами государственной национальной политики являются человек (гражданин РФ) и группа граждан, идентифицируемая по этнонациональному признаку. В их отношении в Концепции государственной национальной политики определяются следующие принципы:

1. равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от его расы, национальности, языка, отношения к религии, принадлежности к социальным группам и общественным объединениям;

2. запрещение любых форм ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой,

национальной, языковой или религиозной принадлежности;

3. сохранение исторически сложившейся целостности РФ;

4. равноправие всех субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами

государственной власти;

5. гарантия прав коренных малочисленных народов в соответствии с Конституцией РФ,

общепризнанными принципами и нормами международного права и международными

договорами РФ;

6. право каждого гражданина определять и указывать свою национальную принадлежность без всякого принуждения;

7. содействие развитию национальных культур и языков народов РФ;

8. своевременное и мирное разрешение противоречий и конфликтов;

9. запрещение деятельности, направленной на подрыв безопасности государства,

возбуждение социальной, расовой, национальной и религиозной розни, ненависти

либо вражды;

10. защита прав и интересов граждан РФ за ее пределами, поддержка соотечественников,

проживающих в зарубежных странах, в сохранении и развитии родного языка, культуры и национальных традиций, в укреплении их связей с Родиной в соответствии с нормами международного права.

Уровни национально-культурной автономии.

О национально-культурной автономии в Концепции государственной национальной

политики говорится следующее.

Национальная политика должна выражать интересы граждан и обеспечивать реализацию

предусмотренных Конституцией РФ прав и свобод граждан, связанных с их

национальной принадлежностью. Реализация этих прав и свобод может осуществляться

на основе многовариантных форм национально-культурного самоопределения народов в

РФ с учетом разрозненного проживания многих народов на ее территории. Одной из

таких форм самоопределения и должна стать национально-культурная автономия,

позволяющая гражданам РФ, принадлежащим к различным национальным общностям, в

частности малочисленным, разрозненно расселенным народам, национальным

меньшинствам, решать вопросы сохранения и развития своей самобытности, традиций,

языка, культуры и образования.

Посредством различных форм национально-культурного самоопределения граждане РФ независимо от территории проживания реализуют свое право:

1. создавать самоуправляемые общественные образования в местах компактного проживания национальных и этнических групп;

2. формировать в рамках действующего законодательства ассоциации и другие

общественные объединения, способствующие сохранению и развитию культуры, более

полному участию национальных групп в общественно-политической жизни страны;

3. получать поддержку со стороны органов государственной власти;

4. обращаться через национально-культурные ассоциации и объединения в органы

государственной власти, органы местного самоуправления и представлять свои

национально-культурные интересы;

5. учреждать в установленном порядке всероссийские, региональные и местные средства массовой информации, получать и распространять в них информацию на родном языке;

6. принимать участие в создании и деятельности образовательных и научных организаций,

учреждений культуры;

7. приобщаться к национальным культурным ценностям, содействовать сохранению и

развитию народных промыслов и ремесел, приумножению исторического и культурного

наследия своего народа;

8. участвовать в культурном сотрудничестве народов, этнических и религиозных общин,

отправлять религиозные обряды;

9. устанавливать и поддерживать без какой-либо дискриминации свободные и мирные

контакты через границы с гражданами других государств, с которыми они связаны

историческими, национальными, религиозными и языковыми узами;

10. участвовать через своих полномочных представителей в деятельности международных

неправительственных организаций.

Национально-культурная автономия, по сути дела, есть экстерриториальное решение вопросов самоопределения и дополнительный критерий построения федеративных отношений. Она может активно воздействовать на национальные и федеративные отношения, быть фактором их упрочения. Она необходима для того, чтобы вертикальный

территориальный каркас Российской Федерации дополнить горизонтальными экстерриториальными общественными структурами национально-культурных автономий.

2. Демократия в многосоставных обществах: сообщественные модели и опыт их применения в России.

Проблемы демократии в многосоставных – мультиэтнических – обществах разрабатывает американский ученый Аренд Лейпхарт, книга которого в этой области стала событием в этнополитологии. Его теоретические положения, обобщающие мировой опыт в сфере построения гармоничных межэтнических отношений, могут служить для России поставщиком новых идей, которые следует воплотить, учитывая широчайшее внутреннее экономическое, политическое и культурное разнообразие народов и этнических групп, проживающих на территории Российской Федерации.

Лейпхарт выделяет четыре модели демократии:

1. модель взаимопересекающиеся размежевания общества;

2. модель суммирования голосов;

3. модель мажоритарного контроля;

4. модель распределения власти.

Первые три модели демократии, объединенные Лейпхартом в широкую категорию мажоритарных демократий, позволяют, по его мнению, сочетать полиэтничность и демократию менее успешно, нежели последняя модель демократии – модель распределения власти, – на которую Лейпхарт обращает особое внимание.

Так, для демократии на основе распределения власти характерны четыре признака. Два

главных – это участие представителей всех значительных групп в принятии политических решений и широкая автономия этих групп в управлении своими внутренними делами; два вторичных признака – пропорциональность и право вето меньшинства. Основное предназначение этих инструментов заключается в том, чтобы укрепить чувство безопасности каждой группы, предоставляя ей максимальные возможности решать свою судьбу, не создавая при этом угрозы безопасности других групп.

Совместное осуществление правительственной, особенно исполнительной, власти может принимать различные институциональные формы. Наиболее прямая и привычная форма – это коалиционный кабинет министров в условиях парламентской системы, как, например, в Бельгии. Другим примером может быть Федеральный Совет Швейцарии в составе семи членов, выбираемых таким образом, чтобы в нем были представлены все крупные религиозные и языковые группы, а также четыре крупнейшие партии. Такого рода великую коалицию сложнее создать при президентской системе. Президентская форма

правления в целом для распределения власти в полиэтнических обществах не

оптимальна. Она обычно предполагает концентрацию власти в руках одного лица –

представителя той или иной крупной группы. Распределение власти предполагает

совместное принятие решений представителями различных этнических групп, и больше

всего для этой цели подходит коллегиальный орган.

Второй чертой демократии распределения власти является автономия групп. По вопросам, представляющим общий интерес, решения принимаются совместно представителями

различных этнических групп; по всем остальным вопросам принятие решений

делегируется отдельным этническим группам. Если они расселены компактно, то

автономия групп может принять форму федеративной системы, в которой внутренние

границы совпадают с этническими, образуются этнически гомогенные или преимущественно гомогенные территориальные единицы. Примерами могут служить

Швейцария, большинство кантонов которой одноязычно, и Канада, где основная часть

франкоязычного населения сосредоточена в провинции Квебек. Если группы географически перемешаны, автономия может принять нетерриториальную форму

(греки-киприоты и турки-киприоты). При этом нетерриториальная и территориальная

автономии могут применяться параллельно, как это сделано в бельгии, где политическая власть делегирована этнически гомогенным территориям (голландскоязычной Фландрии и франкоязычной Валлонии) и нетерриториальным общинам (в двуязычном Брюсселе).

Третий признак демократии распределения власти – пропорциональность – является основополагающим принципом политического представительства, распределения вакансий на гражданской службе и общественных фондов и, что особенно важно, служит гарантией представительства меньшинства. Наиболее распространенный и

прямой способ установления пропорционального политического правительства –

применение пропорциональной избирательной системы, как, например, в Бельгии и

Швейцарии. Разумной степени пропорциональности можно достичь также методами

частичной пропорциональности, гарантирующими представительство меньшинств

(Ливан), путем неформального соглашения между этническими группами о распределении мест (Малайзия), либо, если группы расселены компактно (как в

Канаде), посредством одномандатных избирательных округов или путем неформального

соглашения между этническими группами о распределении мест (Малайзия).

Право вето меньшинства  составляет четвертый элемент демократии распределения власти. Использование этого инструмента ограничено кругом наиболее важных и фундаментальных вопросов и основано, скорее, на неформальном взаимопонимании, чем формальных юридических или конституционных правилах. Однако таковые также не исключаются. Например, Конституция Кипра 1960 г. включала положения о необходимости согласия большинства как от общего числа законодателей, так и от каждой группы, при принятии законов о налогах, муниципалитетах и избирательной системе. Сходная конституционная норма применяется и в Бельгии при принятии законов по вопросам культуры и образования.

Все четыре элемента демократии – модели распределения власти – составляют резкий контраст модели правления большинства, или мажоритарной демократии, наиболее полным выражением которой можно считать британскую вестминстерскую модель парламентской системы. Суть мажоритарной системы состоит в концентрации политической власти в руках большинства. Модель распределения власти, наоборот, нацелена на диффузию и децентрализацию управления, ее пропорциональное распределение и ограничение.

Во-первых, принцип коалиции и совместного принятия решений, характерный для распределения власти, резко отличается от концентрации власти в руках одной партии и

некоалиционного кабинета большинства, характерных для вестминстерской модели.

Во-вторых, групповая автономия на территориальной или нетерриториальной основе

контрастирует с унитарной и централизованной природой вестминстерской модели, не

предусматривающей существование географических или функциональных областей,

закрытых для центра. В-третьих, основное правило избирательной системы

вестминстерской модели состоит в том, что кандидат, набравший наибольшее

количество голосов, получает все, а остальные терпят поражение. При

пропорциональной системе и большинство и меньшинство могут быть победителями в

том смысле, что число избранных кандидатов зависит от электоральной поддержки

партии. На практике мажоритарная система обычно завышает представительство

большинства и тем самым приводит к непропорциональному представительству. Две

разновидности пропорциональности – равенство и завышенное представительство

меньшинства – также не обеспечивают строго пропорционального представительства,

но в этом случае непропорциональность благоприятствует меньшинствам и

малочисленным группам. И, в-четвертых, право вето меньшинства по конституционным

или другим важным вопросам не имеет аналога в неписанной конституции

вестминстерской модели демократии, предоставляющей большинству право,

ограниченное лишь моралью и здравым смыслом, изменять даже самые фундаментальные

принципы управления.

Вместе с тем, теорию распределения власти можно критиковать с разных сторон. Поскольку она рекомендует распределение власти как модель устойчивой и эффективной демократии для полиэтнических стран, эти критические замечания заслуживают внимательного отношения. Самое серьезное критическое замечание состоит в том, что, во-первых, распределение власти не может удовлетворительно функционировать из-за имманентно присущих ему негибкости и свойства создавать тупиковые ситуации; во-вторых, оно не ослабляет, а, наоборот, поощряет политическую модилизацию по этническому признаку. При этом критики особо подчеркивают провал демократии распределения власти на Кипре и в Ливане, а также безуспешные попытки британского

правительства использовать данный метод для решения проблемы Северной Ирландии.

Сторонники концепции распределения власти отвечают, что их теория не претендует на

универсальность и не гарантирует успеха в каждом конкретном случае. При этом они

обращают внимание на некоторые предпосылки, от наличия которых зависит

возможность применения распределения власти. Два важнейших условия – это

отсутствие численно доминирующей группы, для которой предпочтительна

мажоритарная система, и преодоление резкого социально-экономического неравенства

между группами. Этих предпосылок не было на Кипре и в Северной Ирландии, где

доминировало сильное и не склонное к компромиссам большинство – соответственно

греки-киприоты (80% населения) и ирландские протестанты (составляющие две трети

населения). Среди других благоприятствующих распределению власти условий

указываются отсутствие чрезмерных различий между группами по их численности,

относительно небольшие размеры страны, внутреннее единство перед лицом внешней

угрозы, нейтрализация этнических связей лояльностью к стране, традиции

компромисса и согласия, сложившиеся до принятия системы распределения власти.

Критику вызывает также и предрасположенность системы распределения власти к

неподвижности и созданию тупиковых ситуаций. Распределение исполнительной

власти, и в особенности право вето меньшинства, рассматриваются как препятствие

эффективному принятию решений; правление большинства представляется более

решительным и дееспособным. Однако необходимо иметь в виду, что возможность

быстрого принятия решений, характерная для правления большинства, может усилить

недовольство и разочарование проигравших групп. С течением времени это приводит

к напряженности и нестабильности. Более медлительное действие системы

распределения власти в долгосрочной перспективе оказывается более эффективным.

Еще одна слабость системы распределения власти состоит в том, что она, скорее, укрепляет, нежели ослабляет внутреннюю сплоченность групп и различия между ними. Открыто признавая легитимность этих групп, представляя их организациям важные функции в политической системе, субсидируя их на основе пропорциональности и поощряя этнические партии как инструмент пропорционального представительства, демократия распределения власти, несомненно, увеличивает организационный потенциал

этнических групп. Но существование сплоченных и автономных этнических групп необязательно ведет к серьезным конфликтам между ними. В условиях распределения

власти сильные этнические группы призваны играть конструктивную роль в

урегулировании конфликтов.

Критики распределения власти указывают, что признание определенных групп как составных частей политической системы устанавливает жесткие этнические границы, которые в действительности зачастую подвижны и переменчивы, тем самым тормозится

формирование новых групп вследствие раскола или слияния существующих. В

определенной мере это верно. В ряде случаев системы распределения власти,

например, в Бельгии, Ливане и на Кипре, официально признавали конкретные группы.

Однако другие системы распределения власти, основанные на широких коалициях

общинных партий (в Малайзии, Колумбии, Австрии, Нидерландах), отличаются гораздо

большей гибкостью, допуская формирование разнообразных групп.

Поскольку распределение власти больше изучалось на европейском материале и европейскими исследователями, то иногда воспринимается как европейская, или западная, модель, чуждая и непригодная для полиэтничных обществ в других частях света. Однако это мнение явно ошибочно, поскольку игнорирует такие важные примеры, как Ливан,

Малайзия и Колумбия, где распределение власти было разработано местными лидерами

без всякого влияния или помощи извне. Стоит также заметить, что Льюис, первый

теоретик распределения власти, был не европейцем и не европоведом, а уроженцем

Если Вам понравилась эта лекция, то понравится и эта - 14 лекция.

карибского острова Санта-Лусия, чернокожим ученым, изучавшим африканский

политический процесс. Он и многие другие незападные исследователи и политические

лидеры неоднократно подчеркивали, что правление большинства чуждо местным

традициям поиска согласия, очень близким к идее распределения власти.

Представляется, что теория А. Лейпхарта содержит множество интересных идей для

практики построения гармоничных межэтнических отношений в Российской Федерации.