Возникновение и развитие российской прокуратуры как государственного надзорного института

Возникновение и развитие российской прокуратуры как государственного надзорного института

1. Исторические предпосылки образования российской Прокуратуры.

Предпосылками явились:

ü Борьба за объединение территории и усиление централизованной власти;

ü Начало формирования системы законодательства;

ü Создание механизма исполнения воли центральной власти;

ü Проникновение в Россию идей государственного устройства из таких развитых европейских стран, как Франция, Швеция;

ü Усиление борьбы с казнокрадством, иными должностными преступлениями и местничеством;

ü Стремление осуществлять надзор за всеми подданными.

Рекомендуемые материалы

Для решения части из этих задач в 1711 году был создан институт фискалата. Основной его задачей объявлялось борьба с различными коррупционными преступлениями. Борьба эта должна была осуществляться путем уголовного преследования виновных лиц. Через некоторое время было принято решение учредить в России Прокуратуру. Скорее всего, она была создана на основе французской модели. Основной задачей Прокуратуры объявлялся общий надзор. Организована она была на основе принципа строгой централизации с подчинением нижестоящих прокуроров, генерал-прокуроров.

Можно выделить следующие этапы:

ü 12.01.1722 – 1864 гг – дореформенная прокуратура.

ü 1864 – 1917 гг.   – пореформенная прокуратура

ü 1922 – 1993 – прокуратура советского периода

ü 1993 – постсоветский период.

Иногда первые два периода объединяют в один период – дореволюционный.

2. Прокуратура дореволюционного периода.

Перед тем как в российской империи появилась Прокуратура были созданы несколько форм надзорной власти: фискалат, генерал-ревизоры, обер-секретарь Сената, дежурные гвардейские офицеры в Сенате.

Таким образом, была подготовлена почва для создания специализированного органа, основной задачей которого являлось осуществление всеобщего надзора, в том числе надзора и за надзирателями.

Указом Петра I  О реформе Сената от 12.01.1722 года предусматривалось: «быть при Сенате прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору».

Первым генерал-прокурором становится Павел Иванович Ягужинский.

27.04.1722 Указ «Должность Генерал-прокурора», функции этого должностного лица назывался надзор за Сенатом непосредственно и за другими  учреждениями и должностными лицами через подчиненным прокуроров.

В первый период существования отечественной прокуратуры правовые средства надзора были скромными:

· Опротестование;

· Напоминание о необходимости выполнения должностными лицами законов и своих служебных обязанностей;

· Донесение о бездеятельности и беззаконии.

В тот период авторитет органов прокуратуры определялся авторитетом одного человека – Ягужинского. После смерти Петра I прокурорская власть постепенно утрачивает своё влияние. И de facto прокуратура, по сути, перестает существовать. Ситуация меняется с приходом к власти племянницы Петра – Анны Иоановны. Её Указом 1730 года были восстановлены должности генерал-прокурора, прокуроров коллегий, надворных судов. Генерал-прокурором был вновь назначен Ягужинский. До воцарения Елизаветы Петровны усиления прокуратуры таки не произошло. Во время её царствования прокуратуры была восстановлена в петровских полномочиях, но развития не происходило.

Лишь с воцарением Екатерины II начинаются организационные и сущностные изменения в деятельности прокуратуры. Усиливается местный прокурорский надзор, учреждаются должности провинциальных прокуроров. Если посмотреть развитие прокуратуры до 1864 года, то можно сказать, что основным лейтмотивом развития являлось постепенное усиление прокурорской власти с одновременным отходом от законности к целесообразности.

В конце дореформенного периода прокуратура начала относиться к исполнительной ветви власти. С 1802 года должность генерал-прокурора была соединена с должностью Министра юстиции, являвшего членом Правительства. И из надзора за Правительством прокурорский надзор начал превращаться в надзор за судами и местными административными органами. В тот период не существовало прокуратуры как единой целостной системы, сфера действия прокуратуры была слишком обширной и не определена, отсутствовал специальный нормативный акт, регулирующий вопросы её организации и деятельности.

В ходе реформ 1860-х гг. начинается серьезное преобразование прокуратуры. Судебные уставы 1864 года ограничили надзор за судебной властью, функции поддержания обвинения в судах и надзором за предварительным следствием (усилен надзор за дознанием). Лишилась обще надзорных полномочий. Эти изменения в полномочиях обусловили и изменения системы прокурорских органов. Вместо губернских прокуратур начали создаваться прокуратуры судебных округов. На  практике этот процесс затянулся на десятилетия, и фактически существовало 2 прокурорских системы. Но они действовали на единых основах: единство и централизация органов прокуратуры, подотчетность нижестоящих вышестоящим прокурорам, независимость прокурорских работников от влияния местных органов власти.

В 70-80 гг 19 века по мере усиления реакции надзор за судами постепенно прекращается в руководство судами.

3. Характеристика советской Прокуратуры.

После Октябрьской революции вся система гос органов была ликвидирована. Первые годы советской власти органов прокуратуры не существовало. В 1922 году, когда начал обсуждаться вопрос о воссоздании органов прокуратуры, основные споры развернулись вокруг одного вопроса: должно ли строиться подчинение в прокуратуре только по вертикали или также одновременно и по горизонтали местным органам власти?  Надо отдать должное Ленину, который в своем письме «О двойном подчинении и законности» категорически отвергал идею двойного подчинения. В положении «О прокурорском надзоре» 26.05.1922 года говорилось о прокуратуре как о единой централизованной системе, подчиняющейся одному центру. В качестве основной задачи прокуратуры объявлялось  осуществление  надзора за единообразным пониманием законности на все территории республики.  Это положение стало первым в отечественной истории кодифицированным нормативным актом, регулирующим вопросы организации и деятельности прокуратуры. Достоинство данного положения – создано на основе дореволюционного опыта. В соответствии с дореволюционным опытом прокуратура создавались  в рамках НКЮ, и народный комиссар юстиции одновременно являлся прокурором РСФСР.

В Сталинской конституции 1936 года было установлено, что на прокурора СССР возлагается высший надзор, в том числе и за гражданами. При создании верховного суда СССР при нем была учреждена Прокуратура Верховного суда СССР.

В 1933 году с созданием прокуратуры СССР  Прокуратуры Верховного суда ССР упраздняется.

В 1936 году органы прокуратуры окончательно выделяются из системы народным комиссариатов юстиции.

Следующим важным этапом явилось принятие в 1955 году положения «О прокурорском надзоре в СССР». Его отличием явилось:

· Закрепление на нормативном уровне задач, принципов надзора и содержания надзора;

· Были сформулированы полномочия прокурора в соответствующих отраслях надзора;

· Впервые в отечественной истории были закреплены требования к возрастному (25 лет) и образовательному (высшее юридическое) цензы. Лица, обучающиеся в ВУЗах по юр специальности могли назначаться на прокурорские должности только с согласия Генерального прокурора СССР.

Конституция СССР 1977 и Конституция РСФСР 1978 года установили, что не только генеральный прокурор, но и прокуроры республик и подчиненные им прокуроры осуществляют высший надзор.

До 90-х гг. больше никаких серьезных изменений в организации структуры  и деятельности прокуратуры не происходило, кроме закона «о Прокуратуры СССР» 1979 года, расширившего действие принципа коллегиальности.

4. Прокуратура в постсоветский период.

Новый этап в законодательном регулировании деятельности прокуратуры начинается с принятия в 1992 году закона «О Прокуратуры РСФСР». После принятия Конституции РФ этот закон был принят в новой редакции в 1995 году. В настоящее время Конституция определяет Прокуратуру как единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и генеральным прокурором РФ. Как это было всегда на протяжении функционировании российской прокуратуры (кроме конца 19 века). Основным предназначением Прокуратуры является осуществление надзора за исполнением законов.

Помимо осуществления надзора прокуратура осуществляет:

· Уголовное преследование;

· Участие в гражданском, арбитражном, уголовном, административном, конституционном судопроизводстве;

· Правотворческая деятельность;

· Осуществление международного сотрудничества и правовой помощи;

· Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Хотя это и не указано в специальном законе «О прокуратуре РФ» в настоящее время важным направлением деятельности прокуратуры является производство предварительного расследования следователями СКП. Однако, если наблюдающиеся тенденции будут продолжены, через некоторое время это направление деятельности будет утрачено в связи с выводом следственного комитета из системы прокуратуры РФ. Этапы:

1. Вывод СКП из Прокуратуры;

2. Слияние следственных аппаратов, выделенного следственного комитета и органов внутренних дел, ФСКН, ФСБ.

5. Место и роль Прокуратуры в системе государственных органов России.

Информация в лекции "Правовое регулирование технического нормирования и стандартизации" поможет Вам.

В период разработки Конституции РФ и после принятия Конституции длительное время велись споры о том, какое место должна занимать Прокуратура в системе государственных органов. В связи с данной полемикой в Конституции РФ наблюдается абсурдная ситуация, когда статья о прокуратуре находится в главе о судебной власти. Можно также отметить, что функции Прокуратуры в Конституции не нашли своего отражения.

В начале 90-х гг. предлагалось из Прокуратуру как надзорного органа   создать Прокуратуры, основным предназначением которой будут являться уголовное преследование и участие в судопроизводстве.

В Конституции закреплено разделение властей. Если проанализировать их и деятельность Прокуратуры можно прийти к выводу, что Прокуратуры не относится ни к одной из ветвей власти. Особняком стоит СКП, который, по сути, является органом исполнительной власти. Учитывая отмеченное, Прокуратуру можно рассматривать как:

1. Особый элемент, обеспечивающий нормальное и согласованное функционирование трех ветвей власти. Как специальный элемент системы сдержек и противовесов.

2. Как орган, осуществляющий реализацию функций  президентской власти (некоторые теоретики полагают, что в России существует не 3, а 4 ветви власти).

Если учесть, что Президент является гарантом Конституции и обеспечивает согласованное функционирование органов государственной власти, то Прокуратуру можно отнести к президентской ветви власти. Именно Прокуратура, осуществляя надзор за точным и единообразным пониманием законов, помогает реализовывать полномочия Президента.