Государственное регулирование отношений недропользования

5. Государственное регулирование отношений недропользования

5.1.ОБЩИЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ

Государственное регулирование — важный элемент государственно-управленческой деятельности (особенно в условиях рыночной экономики). При совпадении конечных целей управления и регулирования, регулирование предполагает меньшее, чем при управлении, участие государства в тех или иных процессах (в данном случае, в недропользовании). Хотя роль государства в процессах управления и регулирования общественных отношений достаточно точно отражается формулой: «Управляя, государство регулирует, а регулируя — управляет». Весьма показательно сопоставление двух основных законодательных актов в области недропользования.

В «Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах», действовавших в СССР в период 1975—1992 гг., рассмотрена компетенция Союза ССР в области регулирования горных отношений. В статье 5 указано, что ведению Союза ССР в области регулирования горных отношений подлежат:

· распоряжение единым Государственным фондом недр в пределах, необходимых для осуществления полномочий Союза ССР в соответствии с Конституцией СССР;

· установление основных положений и определение единой технической политики в области использования и охраны недр;

· установление общесоюзных планов охраны недр и рационального использования минеральных ресурсов;

· государственный надзор и контроль за использованием и охраной недр, за ведением работ по геологическому изучению недр и установление порядка осуществления надзора и контроля;

Рекомендуемые материалы

· регулирование других вопросов в области использования и охраны недр в соответствии с Конституцией СССР и настоящими Основами.

Таким образом, из пяти перечисленных пунктов только в одном, да и то в общем виде, упоминается регулирование.

В Законе РФ «О недрах», принятом в 1992 г. в период перехода к рыночным экономическим отношениям, государственному регулированию отношений недропользования посвящен раздел IV, состоящий из 5 статей, в которых рассматриваются:

· задачи государственного регулирования отношений недропользования;

· структура и функции органов государственного управления отношениями недропользования;

· государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;

· государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недр.

Здесь же указано, что целью государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации, а осуществляется оно путем управления (что подтверждает справедливость вышеприведенной формулы), лицензирования, учета и контроля. Очевидно, что проведение учета и контроля относится к государственно-управленческой деятельности, а лицензирование, предполагающее большую свободу недропользователя и реализации полученного права пользования недрами, тяготеет к государственному регулированию.

5.2 РАЗГРАНИЧЕНИЕ КОМПЕТЕНЦИИ ОРГАНОВ ВЛАСТИ ПО РЕГУЛИРОВАНИЮ ОТНОШЕНИЙ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ

Система нормативных правовых актов, регулирующих отношения недропользования в Российской Федерации, показана ниже.

Органы государственной власти и государственного управления, регулирующие отношения недропользования, имеют общую и специальную компетенцию. В систему органов государственной власти и государственного управления общей компетенции входят:

Президент РФ, Федеральное собрание. Правительство РФ, органы государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга), органы государственной власти автономных областей и автономных округов, органы местного самоуправления в городских и сельских поселениях и на других территориях (с учетом исторических и иных местных традиций).

Систему органов государственного управления отношениями недропользования специальной компетенции в соответствии со статьей 36 Закона РФ «О недрах» образуют: Федеральный орган управления Государственным фондом недр (в настоящее время Министерство природных ресурсов РФ); Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор).

Компетенция по регулированию отношений недропользования разграничивается следующим образом:

1. Компетенция федеральных органов государственной власти и государственного управления общей и специальной компетенции в сфере регулирования отношений недропользования на территории РФ.

2. Совместная компетенция органов государственной власти и государственного управления РФ и ее субъектов (общей и специальной компетенции) в сфере регулирования отношений недропользования по территории РФ и территории субъектов РФ.

3. Компетенция органов государственной власти и государственного управления субъектов РФ в сфере регулирования отношений недропользования в пределах территории соответствующего субъекта РФ.

4. Компетенция органов местного самоуправления районов и городов в сфере регулирования отношений недропользования.

В компетенцию федеральных органов государственной власти и государственного управления РФ (общей и специальной компетенции) в сфере регулирования отношений недропользования, в частности, входят:

• разработка и совершенствование законодательства РФ о недрах; определение и реализация федеральной политики недропользования;

• распоряжение недрами континентального шельфа РФ;

• установление общего порядка пользования недрами; Государственная экспертиза информации о разведанных запасах полезных ископаемых и иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность; составление Государственного баланса запасов полезных ископаемых;

• государственный учет участков недр, используемых для добычи полезных ископаемых и строительства подземных сооружений в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, ведение Государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых;

• введение ограничений на пользование недрами на отдельных участках для обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей среды; координация научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, связанных с пользованием недрами;

• защита прав пользователей недр и интересов граждан РФ;

• разрешение споров между субъектами РФ по вопросам пользования недрами; заключение международных договоров РФ по геологическому изучению, использованию и охране недр;

• государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, а также установление порядка его проведения;

• заключение соглашений о разделе продукции при пользовании участками недр.

В соответствии с Конституцией РФ (статья 76.1) по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ.

Совместная компетенция органов государственной власти и государственного управления РФ и ее субъектов (общая и специальная) в сфере регулирования отношений недропользования на территории РФ и территориях субъектов РФ включает:

• распоряжение Государственным фондом недр, кроме участков, находящихся в исключительном ведении РФ;

• определение условий и порядка взимания платы за пользование недрами, установление форм и размеров платы за пользование участками недр федерального значения, а также утверждение договоров об условиях раздела продукции.

В соответствии с Конституцией РФ (статья 76, часть 2) по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

В компетенцию органов государственной власти и государственного управления субъектов РФ в сфере регулирования отношений недропользования в пределах территории соответствующих субъектов РФ, в частности, входят:

• принятие и совершенствование законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ о недрах;

• участие в разработке и реализации государственных программ геологического изучения недр, развития и освоения минерально-сырьевой базы РФ;

• разработка и реализация территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы;

• распоряжение совместно с органами государственной власти РФ единым Государственным фондом недр на своих территориях и выделение совместно с органами государственной власти участков недр федерального, регионального и местного значения;

• определение форм и размеров платы за пользование участками недр регионального и местного значения в установленных пределах;

• установление порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения;

• лицензирование видов деятельности, связанной с пользованием участками недр регионального и местного значения;

• защита интересов малочисленных народов, прав пользователей недр и интересов граждан, разрешение споров по вопросам пользования недрами — заключение договоров об условиях раздела продукции с субъектами хозяйственной деятельности при пользовании участками недр регионального и местного значения; определение условий и порядка пользования месторождениями полезных ископаемых;

• государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием недр и их охраной в соответствии с установленным порядком; регулирование других вопросов в области недропользования, за исключением отнесенных к ведению органов государственной власти РФ.

В соответствии с Конституцией РФ (статья 76, статьи 4, 6) вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения РФ и субъектов РФ, Республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии со статьей 76, части 1 и 2 Конституции РФ. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон.

В компетенцию органов местного самоуправления районов и городов в сфере регулирования отношений недропользования, в частности, входят:

· участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование и отводе земельных участков;

· все виды разрешительной, запретительной и контрольной деятельности, связанной с разработкой месторождений общераспространенных полезных ископаемых и строительством подземных сооружений местного значения; введение ограничений на пользование участками недр на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью населения, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей природной среде.

5.3. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ОТНОШЕНИЯМИ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ ОРГАНАМИ СПЕЦИАЛЬНОЙ КОМПЕТЕНЦИИ

Реализация общей федеральной политики недропользования возложена на Федеральный орган управления Государственным фондом недр и его территориальные подразделения по согласованию с субъектами РФ.

Верховный Совет РФ своим Постановлением от 21 февраля 1992 г., вводя в действие Закон РФ «О недрах» (в первой редакции), возложил функции государственного управления Государственным фондом недр на Комитет по геологии и минеральным ресурсам Министерства экологии и природных ресурсов РФ, позднее преобразованный в самостоятельный Комитет РФ по геологии и использованию недр (Роскомнедра). Позднее Правительство РФ своим Постановлением от 12 августа 1994 г. № 932 утвердило Положение о Комитете РФ по геологии и использованию недр (Роскомнедра), в котором функции управления Государственным фондом недр возложены на Роскомнедра и его территориальные органы.

Президент РФ своим Указом от 14 августа 1996 г. № 1177 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» упразднил Комитет Российской Федерации по геологии и использованию недр (Роскомнедра), Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и Комитет Российской Федерации по водному хозяйству (Роскомвод) и на их базе образовал Министерство природных ресурсов Российской Федерации (МПР России) и Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды (Госкомэкология).

Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» упразднен Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды (Госкомэкология) и его функции, а также функции Федеральной службы лесного хозяйства переданы Министерству природных ресурсов Российской Федерации.

Это министерство — правопреемник Роскомнедр, Роскомвода, Федеральной службы лесного хозяйства и Госкомэкологии — является Федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и координацию деятельности других органов исполнительной власти в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны всех видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны, и, кроме того, осуществляющим управление Государственным фондом недр, а также использованием и охраной Водного фонда.

Таким образом, сформирована целостная система государственного управления и координации всем природно-ресурсным комплексом страны. И в данном случае совершенно оправданно в основе всей системы оказались недра и водные ресурсы. Ресурсы недр как в настоящее время, так и в долгосрочной перспективе являются главным материальным богатством России, главными объектами привлечения инвестиций и наиболее мощным рычагом вывода экономики на восходящую линию; вода — важнейший компонент жизнеобеспечения не только в части питьевого и хозяйственного потребления, но и как крупный энергетический ресурс настоящего и будущего.

5.3.1. КОМПЕТЕНЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ОРГАНА УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ФОНДОМ НЕДР

Основными задачами Федерального органа являются:

¨ разработка совместно с федеральными органами исполнительной власти, а также органами государственной власти субъектов РФ основ государственной политики в области геологического изучения, использования и охраны недр;

¨ обеспечение в пределах своей компетенции воспроизводства минерально-сырьевой базы, рационального использования и охраны недр РФ, ее континентального шельфа и исключительной экономической зоны;

¨ обеспечение в пределах своей компетенции соблюдения всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами, требований законодательства, стандартов, норм и правил по геологическому изучению, использованию и охране недр, правил ведения государственного учета и отчетности в этой области;

¨ организационное обеспечение государственной системы лицензирования пользования недрами;

¨ ведение государственного учета и государственной регистрации работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставляемых для добычи полезных ископаемых, а также целей, не связанных с их добычей;

¨ создание единой информационной системы недропользования в РФ;

¨ Государственная экспертиза запасов полезных ископаемых и геологической информации об участках недр, пригодных для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разработкой месторождений полезных ископаемых.

В соответствии с возложенными задачами в функции этого органа, в частности, входят:

§ проведение анализа геологической изученности территории РФ, ее континентального шельфа и исключительной экономической зоны, обеспеченность запасами минерального сырья потребностей РФ и отдельных ее регионов;

§ подготовка совместно с федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ предложений о стратегии использования, темпах воспроизводства, дальнейшем расширении и качественном улучшении минерально-сырьевой базы, об объемах необходимых для этих целей государственных инвестиций;

§ разработка с участием федеральных органов исполнительной власти, регулирующих и координирующих вопросы разведки и добычи полезных ископаемых, а также с участием органов государственной власти субъектов РФ программы развития и использования минерально-сырьевой базы и контроль их выполнения;

§ осуществление функций государственного заказчика на проведение геологоразведочных работ для государственных нужд;

§ организация и осуществление в установленном порядке лицензирования пользования недрами;

§ обеспечение проведения государственной геологической съемки, геофизического, геохимического, гидрогеологического, геокриологического и геоэкологического изучения и геологического картирования территории РФ, ее континентального шельфа и исключительной экономической зоны;

§ подготовка предложений об установлении размеров ставок платежей на воспроизводство минерально-сырьевой базы;

§ определение совместно с органами государственной власти субъектов РФ и органами Государственного горного надзора перечня общераспространенных полезных ископаемых;

§ обеспечение Государственной экспертизы запасов полезных ископаемых и геологической информации о предоставляемых в пользование участках недр;

§ определение порядка и условий использования геологической информации о недрах, полученной за счет государственных средств;

§ установление порядка учета месторождений полезных ископаемых, принятие на Государственный баланс ежегодного прироста запасов полезных ископаемых; составление и ведение Государственного баланса запасов месторождений полезных ископаемых и Государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых;

§ осуществление в установленном порядке Государственного контроля за рациональным использованием и охраной недр;

§ определение совместно с органами Государственного горного надзора возможности и условий захоронения вредных веществ и отходов производства, сброса сточных вод, обеспечивающих предотвращение загрязнения недр, а также размещение сети наблюдательных скважин;

§ осуществление в установленном порядке международного сотрудничества в области геологического изучения и использования недр;

§ утверждение правил и норм геологического изучения недр, а также совместно с органами Государственного горного надзора, другими органами федеральной исполнительной власти правил и норм в области использования и охраны недр, определение порядка и условий их применения;

§ выдача совместно с органами Государственного горного надзора разрешения на застройку площадей залегания полезных ископаемых и размещение в местах их залегания подземных сооружений;

§ обобщение практики применения законодательства РФ по вопросам, относящимся к компетенции этого федерального органа, разработка предложений по его совершенствованию и др.

Как следует из задач и функций этого органа, он является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим (в пределах специальной компетенции) управление Государственным фондом недр, государственное регулирование и межотраслевую координацию по вопросам геологического изучения и рационального использования недр, а также государственный контроль за рациональным использованием и охраной недр.

Органы Государственного геологического контроля и Государственного горного надзора во взаимодействии с природоохранными и иными контрольными органами осуществляют на основании статьи 37 Закона РФ «О недрах» государственный контроль за геологическим изучением недр, их рациональным использованием и охраной.

5.3.2. КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ГЕОЛОГИЧЕСКОГО КОНТРОЛЯ

Полномочия органов Государственного геологического контроля в Российской Федерации, их права и обязанности и порядок их работы определены Положением, утвержденным Правительством РФ 2 февраля 1998 г. № 132.

Государственный геологический контроль осуществляют Министерство природных ресурсов Российской Федерации и органы государственного Горного надзора во взаимодействии с иными контрольными органами. Министерство природных ресурсов Российской Федерации осуществляет государственный геологический контроль непосредственно либо через подразделение центрального аппарата Министерства, ведающее вопросами государственного геологического контроля, и отделы Государственного геологического контроля территориальных органов государственного управления Государственным фондом недр.

Задачей государственного геологического контроля является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами, законодательства и утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, правил ведения государственного учета и отчетности.

Для выполнения этой задачи органы Госгеолконтроля осуществляют контроль, в частности, за:

¨ соблюдением требований законодательства Российской Федерации о недрах, утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) и иных нормативных правовых актов, имеющих обязательную силу для всех пользователей недр, при проведении ими всех видов работ, связанных с использованием и охраной недр, в том числе на континентальном шельфе Российской Федерации;

¨ соблюдением установленного законодательством порядка предоставления лицензий на пользование недрами;

¨ соблюдением определенных в лицензии условий пользования недрами;

¨ ведением работ по геологическому изучению и использованию недр методами и способами, исключающими экономически не обоснованные потери полезных ископаемых в недрах и снижение их качества;

¨ соблюдением условий лицензии на виды деятельности, связанные с геологическим изучением недр;

¨ сохранностью разведочных горных выработок и буровых скважин, геологической и технической документации, образцов руд и горных пород, керна, дубликатов проб полезных ископаемых, которые могут быть использованы при дальнейшем изучении недр, разведке и разработке месторождений полезных ископаемых, а также при пользовании недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;

¨ своевременной и правильной государственной регистрацией и учетом работ по геологическому изучению недр, ведением государственного учета запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых;

¨ охраной участков недр, представляющих особую научную и культурную ценность, соблюдением условий содержания природных геологических заповедников, стратотипических и опорных разрезов, отдельных геологических памятников природы, уникальных скоплений ископаемой фауны и флоры;

¨ соблюдением установленных критериев и требований к геолого-экономической оценке месторождений полезных ископаемых, включая полноту изучения горнотехнических, гидрогеологических, инженерно-геологических и других условий разработки разведанных месторождений полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

¨ соответствием установленным требованиям применяемой методики и технологии, соблюдением стадийности, качества, комплексности и эффективности поисковых, разведочных и других работ по геологическому изучению недр;

¨ ликвидацией в установленном порядке разведочных горных выработок и скважин, не подлежащих использованию;

¨ соблюдением порядка и условий использования геологической информации о недрах, полученной за счет средств федерального бюджета.

Кроме того, органы Госгеолконтроля совместно с органами Федерального горного и промышленного надзора России осуществляют контроль:

• достоверности и обоснованности представляемых недропользователями материалов для списания с учета предприятий запасов полезных ископаемых, утративших промышленное значение, потерянных в процессе добычи и неподтвердившихся при последующих геологоразведочных работах или разработке месторождений;

• предотвращения самовольного пользования недрами, необоснованной и самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых.

Главный государственный инспектор Российской Федерации по геологическому контролю и его заместители, старший государственный инспектор Российской Федерации по геологическому контролю, главные государственные инспекторы, их заместители и старшие государственные инспекторы по геологическому контролю на соответствующих территориях имеют, в частности, право:

• давать пользователям недр, должностным лицам, ответственным за проведение работ по геологическому изучению, рациональному использованию и охране недр обязательные для исполнения указания по установлению порядка проведения этих работ;

• приостанавливать все виды работ по геологическому изучению, рациональному использованию и охране недр, если они проводятся с нарушением установленных действующим законодательством норм и правил;

• уведомлять в письменной форме пользователя недр и органы, предоставившие ему лицензию на пользование недрами, о результатах проверки, выявленных нарушениях условий пользования недрами, в том числе в части внесения платежей за пользование недрами и отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, соблюдения стандартов (норм, правил), а при необходимости вносить предложения о приостановлении, ограничении или прекращении права пользования недрами;

• запрашивать у пользователя недр письменные объяснения по вопросам, связанным с соблюдением стандартов (норм, правил) ведения работ по геологическому изучению, рациональному использованию и охране недр;

• направлять в Государственную налоговую службу Российской Федерации материалы о несоблюдении пользователями недр сроков внесения и размеров платежей за пользование недрами и отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы;

• прекращать в установленном порядке совместно с органами Федерального горного и промышленного надзора России самовольное пользование недрами и застройку площадей залегания полезных ископаемых;

• ограничивать, приостанавливать или запрещать (совместно с иными контрольными органами) несанкционированный сброс в недра сточных вод, вредных веществ и отходов производства;

• рассматривать в случаях и в порядке, предусмотренных законодательсттвом, дела об административных нарушениях в области недропользования;

• привлекать в установленном порядке аудиторские организации для проверки деятельности пользователей недр;

• приостанавливать (в случае выявления нарушений) действие и аннулировать в установленном порядке лицензии на виды деятельности, связанные с геологическим изучением недр и др.

Вышеуказанным Положением определены также и права государственных инспекторов по геологическому контролю, которые имеют право посещать все организации, занимающиеся геологическим изучением и использованием недр, проверять все ведущиеся ими работы, составлять соответствующие документы о результатах проверок и давать пользователям недр предписания по устранению выявленных нарушений.

5.3.3. КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОРНОГО И ПРОМЫШЛЕННОГО НАДЗОРА

В соответствии со статьей 38 Закона РФ «О недрах» органы Федерального горного и промышленного надзора России осуществляют государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами. Полномочия органов Федерального горного и промышленного надзора России, права, обязанности и порядок их работы определены Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 18 февраля 1993 г. № 234.

Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор России) является центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим государственное нормативное регулирование вопросов обеспечения промышленной безопасности на территории РФ, а также специальные разрешительные, надзорные и контрольные функции. Регулирование и надзор осуществляются через образуемые Госгортехнадзором региональные органы (округа). Госгортехнадзор России и подведомственные ему органы составляют единую систему Федерального горного и промышленного надзора России.

Основными задачами Госгортехнадзора России являются:

¨ организация и осуществление на территории РФ государственного регулирования промышленной безопасности и государственного надзора за соблюдением центральными органами федеральной исполнительной власти, предприятиями, объединениями и организациями, независимо от их организационно-правовых форм, должностными лицами и гражданами требований по безопасному ведению работ в промышленности, устройству и безопасной эксплуатации оборудования;

¨ организация и осуществление государственного горного надзора в целях обеспечения соблюдения всеми пользователями недр законодательства РФ, утвержденных в установленном порядке требований (правил и норм) по безопасному ведению работ, предупреждению и устранению их вредного влияния на население, окружающую природную среду, объекты народного хозяйства, а также по охране недр;

¨ установление требований (правил и норм) по безопасному ведению работ, устройству, изготовлению и безопасной эксплуатации оборудования, а также по охране недр и переработке минерального сырья;

¨ осуществление лицензирования отдельных видов деятельности, связанных с повышенной опасностью промышленных производств (объектов) и работ, а также с обеспечением безопасности при пользовании недрами и др.

Госгортехнадзор России осуществляет государственное регулирование и надзор, в частности, в области:

· состояния безопасности работ в горнодобывающей промышленности и при ведении подземного транспортного и гидротехнического строительства, геологоразведочных и других горных работ;

· хранения и использования промышленных взрывчатых материалов;

· соблюдения норм и правил безопасного ведения работ, требований и обязанностей по охране недр при добыче полезных ископаемых (включая гидроминеральные ресурсы, общераспространенные полезные ископаемые и переработку добытого минерального сырья), а также при использовании недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, в том числе отработанных горных выработок и естественных подземных полостей для размещения в них народнохозяйственных объектов.

Госгортехнадзору России предоставляется право:

§ проводить беспрепятственно проверки подконтрольных предприятий и объектов по вопросам, относящимся к его компетенции;

§ утверждать нормативные технические документы по вопросам, входящим в компетенцию Госгортехнадзора России, обязательные для исполнения всеми юридическими лицами и гражданами на территории РФ;

§ давать обязательные для исполнения предписания о приостановке работ, которые ведутся с нарушением правил и норм безопасности и охраны недр, а также указания о выводе людей с рабочих мест, когда создается угроза их жизни или возникновения аварии, в случае необходимости — непосредственно приостанавливать работы и выводить людей, опечатывать место работ или оборудование;

§ приостанавливать действие или аннулировать выданные разрешения на право ведения разрешенной деятельности в случав нарушения условий действия разрешений, а также в случаях, когда возникает опасность аварий, угроза гибели людей или нанесения ущерба их здоровью;

§ проводить в установленном порядке техническое расследование обстоятельств и причин аварий, случаев производственного травматизма и принимать по результатам расследования обязательные для исполнения решения по вопросам, отнесенным к компетенции Госгортехнадзора России;

§ привлекать в установленном законодательством РФ порядке должностных лиц и граждан к административной ответственности и передавать в соответствующих случаях материалы в следственные органы для рассмотрения вопроса о привлечении виновных лиц к уголовной ответственности;

§ в пределах своей компетенции издавать постановления и давать указания, обязательные для исполнения центральными органами федеральной исполнительной власти, объединениями, предприятиями и гражданами.

5.4. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В настоящее время более десяти субъектов РФ приняли нормативные правовые акты, регулирующие отношения недропользования на их территориях. Часть этих актов была принята до ввода в действие Закона РФ «О недрах» (в первой редакции), который, как известно, был подписан 21 февраля 1992 г.

Так, Закон «О недрах» Республики Коми был принят 12 февраля 1992 г.. Закон Удмуртской Республики «О недрах» — 13 февраля 1992 г.

В статье 1 Закона РФ «О недрах» указано, что «...настоящий Закон действует на всей территории РФ... Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить настоящему Закону. В случае противоречия законов и иных нормативных актов субъектов РФ положениям федеральных законов, регулирующих отношения недропользования, действует настоящий Закон и иные федеральные законы». В этой связи целесообразно рассмотреть как в нормативных правовых актах субъектов РФ решены принципиальные вопросы правового регулирования отношений недропользования и сопоставить эти решения с соответствующими статьями Закона РФ «О недрах».

Результаты анализа приведены в таблице.

Из данных этой таблицы можно сделать выводы о том, что, по существу, во всех приведенных нормативных правовых актах, регулирующих отношения недропользования в субъектах РФ, содержатся серьезные отступления от правовых норм, содержащихся в Законе РФ «О недрах», а именно:

1. Несмотря на то, что в Законе РФ «О недрах» (статья 2) указано, что «...владение, пользование и распоряжение Государственным фондом недр в пределах территории РФ осуществляется совместно РФ и субъектами РФ (т. е. без разделения Фонда на составные части) в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации», почти все вышеуказанные субъекты РФ в своих законодательных актах указали, что недра являются государственной собственностью данного субъекта РФ.

2. Несмотря на то, что в Законе РФ «О недрах» (статья 42) указано, что «...платежи за пользование недрами поступают в Федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и соответствующие местные бюджеты», в большей части законодательных актов субъектов РФ указано, что все платежи за пользование недрами распределяются внутри Республики.

Л.А. Заславская отмечает еще ряд противоречий между Федеральными законами и законодательными актами субъектов РФ, регулирующими отношения недропользования, а именно:

Ø в Законах «О недрах» субъектов РФ (Бурятии, Республики Саха и др.) вообще не упоминается Федеральный закон как основа для издания республиканских Законов;

Ø хотя ресурсы континентального шельфа в соответствии с российскими законами относятся исключительно к федеральной собственности, в Законе «О недрах» Республики Саха указано, что «используемые и неиспользуемые части недр континентального шельфа территории Республики Саха входят в Республиканский фонд недр»;

Ø в ряде актов компетенция РФ в сфере регулирования отношений недропользования либо вообще не приводится, либо определяется в урезанном виде.

В Постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, в частности, следующее:

• Все правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, в том числе конституции Республик, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Законы же и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, подлежат применению лишь в части, ей не противоречащей, что прямо предусмотрено разделом Конституции Российской Федерации «Заключительные и переходные положения». Пунктом 1 этого же раздела закреплен приоритет положений Конституции Российской Федерации перед положениями Федеративного договора — Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральними органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации;

• Конституция Российской Федерации относит вопросы владения, пользования и распоряжения недрами и другими природными ресурсами к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов; по предметам совместного ведения принимаются федеральные законы, на основе которых может также осуществляться разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, при этом законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить соответствующим федеральным законам;

• субъект Российской Федерации не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы (в том числе, недра) на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов Российской Федерации, поскольку этим нарушается суверенитет Российской Федерации;

• право собственности на природные ресурсы, как и ее разграничение, должны устанавливаться в соответствии со статьями Конституции Российской Федерации, имеющими верховенство, высшую юридическую силу, прямое действие и применяющимися на всей территории Российской Федерации, а не на основе Федеративного договора, в котором данный вопрос решен по другому.

Все вышеперечисленное свидетельствует о необходимости существенной корректировки нормативных актов субъектов РФ о недрах и приведении их в соответствие с федеральными законами.

5.5. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДОБЫЧИ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ УГЛЯ И ОТНОШЕНИЙ, ВОЗНИКАЮЩИХ В ПРОЦЕССЕ ЭТОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Федеральный закон «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности» был принят Государственной думой 17 мая 1996 г., одобрен Советом Федерации 5 июня 1996 г. и подписан Президентом РФ 20 июня 1996 г. В статье 3 Закона указано, что его действие распространяется на деятельность по добыче (переработке) угля, шахтному строительству, горноспасательному обслуживанию организаций по добыче угля, государственному надзору и контролю за безопасным ведением работ по добыче (переработке) угля на всей территории РФ.

Законом определены (статья 4) принципы управления в области добычи и использования угля, которые включают:

· осуществление Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ управления государственной собственностью в области добычи (переработки) угля;

· возможность образования финансово-промышленных групп и других организационно-правовых образований, предусмотренных законодательством РФ с участием организаций по добыче (переработке) угля независимо от их форм собственности.

· Государство осуществляет регулирование (статья 5) в области реструктуризации угольной промышленности, которая проводится в соответствии с Федеральной целевой программой. Государство оказывает (статья 6) финансовую поддержку организациям по добыче угля (независимо от форм собственности), направленную на:

· воспроизводство производственных мощностей по добыче угля, расширение, техническое перевооружение и реконструкцию действующих организаций по добыче угля;

· обеспечение деятельности нерентабельных организаций по добыче угля, продукция которых в то же время незаменима по технологическим параметрам или обеспечивает потребность регионов, в которые по экономическим условиям доставка другого топлива нецелесообразна;

· обеспечение функционирования организаций по добыче угля в период временного снижения потребности в угле;

· приведение производственных мощностей по добыче угля в соответствие с потребностями топливно-энергетического баланса государства, его общеэкономическими и социальными целями;

· социальную защиту работников организаций по добыче угля;

· проведение мероприятий по реализации государственной политики в области безопасного ведения работ по добыче угля.

Лицензирование видов деятельности в области проектирования, строительства и эксплуатации организаций по добыче (переработке) угля осуществляется (статья 10) Федеральным органом исполнительной власти, на который возложено регулирование в области добычи (переработки) угля в соответствии с законодательством РФ.

Законом установлены (статья 13) принципы обеспечения безопасности работ по добыче угля, которые включают:

· приоритет безопасности человека и окружающей природной среды;

· государственное регулирование норм и правил безопасного ведения работ по добыче угля;

· индивидуальный подход к созданию надлежащих и безопасных условий труда на каждом рабочем месте, безопасности технологических процессов.

Законом определены (статьи 17—25) особенности труда и мероприятия по социальной защите работников, занятых на тяжелых работах и работах с опасными и (или) вредными условиями труда по добыче (переработке) угля. Этими мероприятиями установлены условия допуска работников к тяжелым работам и работам с опасными и (или) вредными условиями труда, продолжительность их рабочего дня, порядок и условия защиты здоровья работников, размеры их заработной платы, льготы и компенсации для работников организаций по добыче (переработке) угля, меры социальной защиты работников, высвобождаемых при ликвидации организаций по добыче (переработке) угля.

Статьей 28 Закона Президенту РФ и Правительству РФ предложено привести в соответствие с данным Законом ранее изданные нормативные правовые акты.

Во исполнение Указов Президента РФ от 9 февраля 1996 г. №168 «О мерах по дальнейшему совершенствованию структуры угольной промышленности РФ» и от 9 декабря 1996 г. № 1660 «О передаче в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации» Правительство РФ издало Постановление (11 декабря 1996 г. № 1485) «О проведении конкурсов на право заключения договоров доверительного управления закрепленными в федеральной собственности акциями акционерных обществ угольной промышленности (угольных компаний)». Этим постановлением установлены основные задачи доверительного управляющего при управлении акциями угольной компании, в частности, включающие:

· сокращение средств государственной поддержки, предоставляемых угольной компании на безвозмездной основе;

· повышение технического уровня предприятий, входящих в угольную компанию;

· обеспечение воспроизводства запасов угля;

Рекомендация для Вас - Сущность и содержание мотивационного менеджмента.

· закрытие неперспективных и особо убыточных предприятий, входящих в угольную компанию.

Этим же постановлением (приложение № 2) определен перечень акционерных обществ угольной промышленности (угольных компаний), акции которых передаются в доверительное управление по результатам конкурса на право заключения договоров доверительного управления закрепленными в федеральной собственности акциями. Он включает: Акционерное общество «Компания Хакасуголь, г. Черногорок, Республика Хакасия; Красноярская угольная компания, г. Красноярск; Акционерное общество «Востсибуголь», г. Иркутск; Акционерное общество «Башкируголь», г. Кумертау, Республика Башкортостан; Акционерное общество «Ленинградсланец», г. Сланцы, Ленинградская область.

Доверительное управление — новый институт российского права, появление которого обусловлено современным этапом развития рыночных отношений и стремлением организовать более эффективное управление хозяйственной деятельностью и имуществом и, прежде всего, государственным имуществом.

Доверительное управление имуществом предусмотрено Гражданским кодексом РФ (глава 53). В соответствии со статьей 1012 ГК РФ по договору доверительного управления имуществом одна сторона (учредитель управления) передает другой стороне (доверительному управляющему) на определенный срок имущество в доверительное управление, а другая сторона обязуется осуществлять управление этим имуществом в интересах учредителя управления или указанного им лица (выгодоприобретателя). Передача имущества в доверительное управление не влечет перехода права собственности на него к доверительному управляющему.

Контроль за выполнением доверительными управляющими договоров доверительного управления акциями угольных компаний возложен на Министерство топлива и энергетики РФ.

Доверительный управляющий, не проявивший при доверительном управлении имуществом должной заботливости об интересах учредителя управления, возмещает учредителю управления убытки в соответствии со статьей 1022 Гражданского кодекса РФ.