Горное право
2. Горное право. ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ И ОПРЕДЕЛЕНИЯ
2.1. ВВОДНЫЕ ЗАМЕЧАНИЯ
В настоящее время в российском правоведении нет единой точки фения относительно того, в рамках какой отрасли права следует регулировать отношения недропользования. Часть ученых и специалистов высказывают мнение о том, что правовой режим недр следует рассматривать в рамках земельного права. В.Н. Хропанюк, классифицируя систему права современного общества, выделяет в ней в качестве одной из основных отраслей — земельное право и утверждает, что оно «регулирует общественные отношения в области использования и охраны земли, ее недр, вод, лесов, что является материальной основой жизнеобеспечения человеческого общества». С таким подходом вряд ли можно согласиться, так как правовые нормы, используемые в землепользовании, весьма затруднительно применять для регулирования общественных отношений в сфере охраны и рационального использования водных ресурсов и ресурсов недр.
Более убедительной представляется позиция Г.А. Аксененка, который, рассматривая земельные правоотношения, отмечает, что недра есть особый и своеобразный объект государственной собственности, имеющий ряд специфических черт по сравнению с другими ее объектами, и отношения недропользования регулируются в силу этого особыми нормами горного права. Автор еще в 50-х годах высказал предположение, что со временем в результате дальнейшего развития указанных отношений и соответствующего законодательства они будут выделены из системы земельного права и признаны самостоятельными правовыми отраслями.
Ряд авторов относят горное право к одной из отраслей природоресурсового права, которое вместе с природоохранительным правом, составляют самостоятельную отрасль права — экологическое право.
В некоторых работах, посвященных истории горного права в России, утверждается, что первая известная монография по горному праву была опубликована в 1870 г. в Санкт-Петербурге В.А. Грамматчиковым и называлась «Горное законодательство и горная администрация Англии, Бельгии, Франции, Австрии и Пруссии». Анализ этой работы показывает, что в полном соответствии с ее названием в ней рассматриваются нормативные правовые акты, регулирующие права на добычу полезных ископаемых в этих странах в контексте соотношения прав на добычу и прав на владение землей.
Так, в Англии, например, владение землей может быть полным, когда право лорда — владельца земель распространяется в равной степени и на поверхность, и на недра Земли, и неполным, когда владение землей отделено от владения недрами. Во Франции закон 1810 г. разделяет все минеральные вещества на три категории, которые подчиняются разным правилам. Эта классификация, в свою очередь, определяет целый ряд законодательных мер и т. д. Теоретические вопросы горного права как самостоятельной отрасли права в этой монографии не рассматриваются.
При рассмотрении истории создания горного права необходимо учитывать различия между системами права и системами законодательства. Как известно, система права состоит из отраслей, подотраслей и институтов, система законодательства — из нормативных правовых актов. Первичным элементом системы права является норма права, первичным элементом системы законодательства — статья нормативного акта. Число отраслей права не совпадает с числом отраслей законодательства, последних, как правило, несколько больше.
Рекомендуемые материалы
Впервые в СССР основные принципы правового регулирования режима недр Земли, которые должны быть закреплены в законодательных актах, были сформулированы М.Е. Коган в 1957 г.:
• право исключительной государственной собственности на недра;
• плановый характер использования полезных ископаемых;
• предоставление права пользования недрами социалистическим, государственным и кооперативным организациям;
• целесообразное использование полезных ископаемых, исключающее возможность их хищнической разработки;
• два различных режима пользования недрами: один — для месторождений общераспространенных полезных ископаемых, другой — для всех остальных месторождений;
• раздельность права пользования недрами и права пользования земной поверхностью.
В этой работе еще не ставился вопрос о горном праве как самостоятельной отрасли права, но высказанные идеи явились своеобразным фундаментом для углубленного научного рассмотрения этой проблемы.
Наиболее детально горные правоотношения в СССР были исследованы Н.Б. Мухитдиновым в его докторской диссертации, защищенной в Алма-Ате в 1973 г., и в его последующих публикациях.
Как известно, для того, чтобы обосновать самостоятельность той или иной отрасли права, необходимо выделить круг однородных общественных отношений, регулирование которых объективно требует их объединения в единую отрасль. Н.Б.Мухитдинов впервые попытался в самой общей форме сформулировать сущность горных отношений: горные отношения — это социалистические общественные отношения, объектами которых являются недра как исключительная собственность государства. Они представляют собой правовую форму выражения и закрепления экономических отношений, возникающих в процессе использования и охраны недр как объекта государственной собственности. В основе развития горных отношений, по мнению Н.Б. Мухитдинова, лежат требования рационального и комплексного использования недр. Общественные отношения в области использования и охраны недр были названы автором горными, поскольку именно так они определены в «Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах», утвержденных Указом Президиума Верховного Совета СССР 9 июля 1975 г.
Н.Б. Мухитдиновым определена сущность метода горного права как совокупность средств воздействия на горные отношения для обеспечения рационального и комплексного использования недр, а также безопасности ведения горных работ преимущественно на началах власти и подчинения на основе обязывающих норм.
В работах автора сформулированы основные принципы советского горного права:
• национализация недр;
• исключительность права государственной собственности на недра;
• отделение права на недра от права на земную поверхность;
• предоставление права на промышленную разработку недр государственным и кооперативным предприятиям и организациям;
• рациональное комплексное использование и охрана недр;
• пришпт приоритета использования недр для добычи полезных ископаемых;
• безопасность ведения горных работ;
• устойчивость права пользования недрами (подразумевающая, что никто из пользователей недр не может быть лишен этого права иначе, как только на основаниях, указанных в законе);
• бесплатность пользования недрами;
• участие общественных организаций и граждан в осуществлении мероприятий по охране недр и их рациональному использованию.
Для своего времени работы Н.Б. Мухитдинова явились весьма прогрессивными, так как в них впервые сделана попытка научно обосновать существование горного права как самостоятельной отрасли. Однако современный этап развития недропользования требует иных подходов к обоснованию самостоятельности горного права как отрасли права.
2.2. ХАРАКТЕРИСТИКА ОТРАСЛИ ГОРНОГО ПРАВА
Для возникновения и существования самостоятельной отрасли права необходимо выполнение четырех условий:
• государственный интерес к созданию такой отрасли права;
• специфика регулируемых общественных отношений, составляющих предмет самостоятельного правового регулирования;
• потребность в особом методе правового регулирования;
• наличие либо потребность в особых источниках права.
Проанализируем эти условия, чтобы установить, существует ли в современной России в качестве самостоятельной отрасль права, регулирующая общественные отношения в области изучения, использования и охраны недр.
2.2.1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНТЕРЕС К СОЗДАНИЮ САМОСТОЯТЕЛЬНОЙ ОТРАСЛИ ПРАВА
Здесь можно привести следующие доводы:
Во-первых, недра России богаты различными видами минерального сырья. В настоящее время экономикой России используется 180 видов полезных ископаемых, а из минерального сырья в промышленных масштабах извлекают более 85 элементов таблицы Д.И. Менделеева, которые участвуют в производстве более 80 % промышленной и сельскохозяйственной продукции. По данным академика РАЕН Е.А.Козловского валовая потенциальная ценность балансовых запасов России по пятидесяти видам полезных ископаемых оценивается примерно в 30 трлн долл. (в ценах 1992 г.).
Доля только топливно-энергетического комплекса в объеме промышленного производства достигает 30 %, в объеме ВВП — 15 %, в экспортном балансе страны — 40—50 %. Укажем для сравнения, что минеральные ресурсы США оцениваются в 8 трлн долл., Китая — 6,5 трлн долл., Европы — 0,5 трлн долл.
По оценкам специалистов в горнодобывающую промышленность до недавнего времени направлялось около 40 % всех капитальных вложений. В себестоимости электроэнергии затраты на сырье составляют 50—70%, металлов — 40—90%, минеральных удобрений — 80—90 %. Хотя стоимость продукции горнодобывающей промышленности составляет всего лишь около 9 % стоимости всей промышленной продукции, в ней занято около 16 % всех промышленных рабочих. Фондоемкость горнодобывающей промышленности в 3,5 раза выше, чем в обрабатывающей. На разведку месторождений полезных ископаемых уходит до 30—40 % общих затрат в подготовку сырьевой базы. Российский экспорт в основном базируется всего лишь на 4—5 видах сырья и полуфабрикатов. На их добыче, производстве и вывозе базируется все большая часть промышленности, и вряд ли эта ситуация изменится в ближайшие 10—15 лет.
Как отмечает В.П.Орлов, стоимость сырья, извлеченного в последние годы из недр России, в пересчете на мировые цены составляет в зависимости от конъюнктуры от 95 до 104 млрд долл. Для сравнения в США этот показатель выше в 1,4—1,5 раза, в Китае примерно сопоставим с нашим, в остальных странах ниже. В Федеральном бюджете на 1999 г. доля прямых поступлений от добычи полезных ископаемых составляет 16,1 % доходной части, с учетом же других налогов и таможенных пошлин, удельный вес продукции минерально-сырьевого комплекса превышает 50%.
По состоянию на 1992 г. в России зарегистрировано 3200 месторождений пресных подземных вод (ППВ) с суммарными эксплуатационными запасами 62,5 млн м3/сут. В эксплуатации находится 1235 месторождений с суммарным водоотбором 16,5 млн м3/сут. Суммарные потенциальные ресурсы ППВ составляют 865 млн м3/сут.
Таким образом, такой ресурс недр, как твердые, жидкие и газообразные полезные ископаемые, играет важнейшую роль в экономической и социальной жизни общества, и для того, чтобы предотвратить негативные процессы, связанные с неправильной эксплуатацией месторождений полезных ископаемых, государство должно обеспечить правовое регулирование пользования этим важнейшим ресурсом недр.
Во-вторых, во второй половине XX века в нашей стране и за рубежом существенно возрос интерес к использованию другого ресурса недр — подземного пространства. Практика использования подземного пространства в нашей стране и за рубежом показала, что за последние 30 лет почти все новые хранилища нефти и продуктов ее очистки в Швеции, Норвегии, Финляндии размещены в незакрепленных горных выработках. При объеме свыше 10—15 тыс. м3 они оказались выгоднее, чем наземные хранилища. Капиталовложения в подземные сооружения в Швеции составляют около 10 % затрат на строительство в стране. В Финляндии подземные хранилища нефти вмещают 10 млн м3 нефти, а во всех Скандинавских странах — 20 млн м3. В г. Тронхейме (Норвегия) сооружены подземные хранилища для питьевой воды вместимостью в 16 тыс. м3. В Швеции в прочных скальных породах размещен авиационный завод, цехи которого расположены в подземных камерах длиной 30 —100 м, шириной 14,2 м и высотой 6,7 м. Постоянные температура и влажность, отсутствие сквозняков, рациональное освещение и гармоничная окраска помещений, а также имитация окон и дневного освещения обеспечивают здоровые условия работы трудящихся этого предприятия. В Германии в соляной шахте на глубине 400 м в камерах площадью 300—400 м и высотой 2,5—Зм размещена птицефабрика. Естественная температура горных пород составляет там порядка 20 °С. Стоимость строительства этой бройлерной фабрики составила примерно 10 % капиталовложений, затрачиваемых на строительство на земной поверхности.
В России и республиках бывшего СССР также имеется большой опыт использования подземного пространства. Опыт подземного овощеводства накоплен в Кемеровской и Горьковской областях. В частности, в подземных горных выработках, пройденных в гипсовых породах вблизи г. Арзамас, организовано выращивание огурцов, лука и шампиньонов. Выработки расположены на глубине 50 м, имеют ширину 8—10 м и высоту 3—4 м. Общая площадь используемого участка — 4000 м2. В подземных горных выработках бывшей флюоритовой шахты на глубине 15 м расположена подземная лаборатория Амдермской научно-исследовательской станции по изучению многолетней мерзлоты. Под Манежной площадью Москвы создан подземный торгово-рекреационный комплекс, включающий галерею магазинов, рекреационных залов, стоянку для большегрузных автомобилей, сеть складских и служебных помещений.
Перечислить все примеры использования подземного пространства не представляется возможным из-за ограниченности объема учебника, однако специалисты утверждают, что строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, еще только начинается и имеет большие перспективы. Таким образом, у государства появляются все основания ввести правовое регулирование и этого вида пользования недрами.
В-третьих, важным ресурсом недр является тепло Земли, которое представляет очень крупный природный энергоресурс. Однако доля геотермальной энергии в мировом топливно-энергетическом балансе пока весьма мала.
Наиболее выгодным вариантом использования геотермальной энергии являются неглубокие коллекторы природного пара (месторождения пара) для ГеоТЭС, под которыми понимают среду, состоящую из двух фаз: скелета пористой или трещиноватой породы и жидкости (пара), заполняющей трещины и поры. Однако такие геотермальные коллекторы встречаются довольно редко.
Значительный интерес в этой связи представляют геотермальные месторождения. Геотермальное месторождение — это участок земной коры, часть общего теплосодержания которого, а также поступающей извне энергии природных флюидов и глубинного теплового потока может быть извлечена из недр, доставлена потребителю в виде кондиционного теплоносителя и эффективно использована при современном развитии геотермальной технологии.
По оценкам Мировой энергетической конференции (МИРЭК) геотермальные ресурсы, пригодные для использования, превышают 100 трлн т условного топлива. Поэтому для государства очень важно обеспечить правовое регулирование использования этого вида ресурсов недр.
В-четвертых, освоение ресурсов недр оказывает значительное негативное воздействие на биосферу, затрагивающее по существу все ее элементы: водный и воздушный бассейны, землю, растительный и животный мир. Это воздействие проявляется в двух основных формах:
выделение в биосферу веществ и энергии;
потребление ресурсов биосферы.
Для первой формы характерно выделение в биосферу твердых веществ различного фракционного состава, жидкой фазы, газов и различных видов энергии (тепловой, механической и др.).
Вторая форма включает отчуждение земельных ресурсов, потребление полезных ископаемых, водных и растительных ресурсов.
Гипертрофирование сырьевого сектора продвигает ресурсную базу на север и восток, в районы с наиболее хрупкими экосистемами. При разведке и эксплуатации месторождений газа, нефти и других полезных ископаемых разрушаются ландшафты на Ямале, в Северо-Восточной Сибири и Чукотке. Стремление продать как можно больше нефти и газа за валюту подтолкнуло к большему использованию внутри страны угля, в том числе и низкокачественного. Как следствие — усиление выбросов серы и многих других токсичных микроэлементов, выпадение кислых дождей.
Естественно, что государство крайне заинтересовано в улучшении экологической обстановки в стране и вынуждено создавать правовой механизм пользования недрами, который бы существенно ограничил воздействие всех видов недропользования на окружающую среду.
Перечисленные доводы убедительно показывают заинтересованность государства в существовании самостоятельной отрасли права, регулирующей общественные отношения в области использования и охраны недр.
2.2.2. СПЕЦИФИКА НЕДР И ОТНОШЕНИЙ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ КАК ОБЪЕКТА ПРАВА
Недра как объект права собственности имеют двойственный характер. Эта двойственность проявляется в том, что недра:
с одной стороны, неотделимы от биосферы и как любые другие природные ресурсы (земельные, водные и др.) являются всенародным достоянием. Это позволяет рассматривать их как объект права исключительно государственной собственности;
с другой стороны, ресурсы недр (полезные ископаемые, подземное пространство и др.) в процессе возникновения отношений недропользования превращаются в товар (продукцию, имущество) и становятся предметом гражданско-правовых сделок, а значит и объектом гражданско-правовых имущественных или хозяйственных отношений.
В соответствии со статьей 130 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть 1), введенного в действие с 1 января 1995 г., участки недр и другие объекты, перемещение которых невозможно без несоразмерного ущерба их назначению, относятся к недвижимым вещам (недвижимому имуществу, недвижимости) и, следовательно, являются объектами гражданского права. По мнению некоторых специалистов, придание участкам недр правового режима недвижимого имущества — это явное расхождение предписаний Гражданского кодекса с реальной действительностью. С такой точкой зрения вряд ли можно согласиться по следующим причинам:
1. В соответствии с Законом РФ «О недрах» одним из видов пользования недрами является строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых (склады, гаражи, лечебницы и др.). Совершенно очевидно, что эти сооружения не способны к перемещению, и их полезные свойства определяются именно их размещением в недрах.
2. В соответствии с Законом РФ «О недрах» субъект недропользования получает право на строительство и эксплуатацию этих сооружений только на основе лицензии.
3. В соответствии со статьей 49 Гражданского кодекса юридическое лицо может заниматься отдельными видами деятельности только на основе лицензии.
Таким образом, придание участкам недр статуса недвижимого имущества не противоречит Закону РФ «О недрах».
Специфика отношений недропользования заключается в следующем:
1. Получение физическим или юридическим лицом права пользования недрами еще не означает, что оно (лицо) достигает поставленной цели. Эта особенность недропользования объективно обусловлена свойствами недр и определяет вероятностный (неопределенный) характер результатов работ по обнаружению ресурсов недр. Например, для разведки месторождения полезных ископаемых необходимо выполнить значительный объем работ как на земной поверхности, так и непосредственно в недрах, которые, тем не менее, могут и не привести к открытию месторождения, пригодного для промышленного освоения.
2. Процесс присвоения полезных свойств участков недр, например, добыча полезных ископаемых, сопровождается повышенным риском. Так, например, может оказаться неудачной попытка субъекта предпринимательской деятельности использовать подземное пространство недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, например, для создания подземных хранилищ.
Здесь он (субъект) может столкнуться с непредусмотренными в процессе проектирования сооружения проявлениями деформаций массива горных пород, которые приведут к нарушению герметичности сооружения. Взрывы метана на угольных шахтах могут привести к преждевременному завершению их эксплуатации. Внезапный прорыв воды в выработанное пространство Березниковского калийного комбината в 1986 г. привел к затоплению горных выработок и досрочному прекращению деятельности этого предприятия с производственной мощностью 8,2 млн т калийной руды в год. Погибли уникальное горно-шахтное оборудование и конвейерные линии. Потеряно около 300 млн т извлекаемых запасов калийных солей. Позднее над местом прорыва подземных вод сформировался провал земной поверхности, образование которого сопровождалось взрывом газа. По заключению экспертов причиной этой аварии явилось несоответствие параметров системы разработки и порядка отработки калийных солей конкретным геологическим условиям, которые заранее не были известны.
3. Ресурсы недр и, в первую очередь, полезные ископаемые, относятся к числу почерпаемых и невозобновляемых, поскольку их использование сопровождается истощением запасов ресурсов. Поэтому правовое регулирование общественных отношений, связанных с использованием недр, должно предусматривать также их охрану от самовольного и нерационального использования.
4. Условия ликвидации или консервации предприятий по добыче полезных ископаемых или эксплуатирующих подземное пространство в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, несопоставимы с условиями прекращения деятельности предприятий других отраслей народного хозяйства. Отличие заключается в том, что законсервированное или ликвидированное горное предприятие будет (в случае непринятия эффективных мер) оказывать во все возрастающих масштабах неблагоприятное воздействие на окружающую среду в следующих формах:
деформации земной поверхности, зданий и сооружений, находящихся в районе ведения горных работ, за счет протекающих в массиве горных пород геомеханических процессов;
загрязнение водного бассейна в результате смешивания поверхностных вод с шахтными и карьерными водами;
загрязнение воздушного бассейна за счет выделяющихся рудничных газов и эрозионных процессов, возникающих на поверхности уступов и бортов карьеров, отвалов хвосто- и шламохранилищ;
ухудшение качества геологической среды за счет продолжения геомеханических, геофизических процессов в недрах после прекращения горных работ.
Поэтому ликвидация или консервация горного предприятия должны сопровождаться специальными мероприятиями по предотвращению его неблагоприятного воздействия на окружающую среду.
Таким образом, специфика отношений недропользования проявляется в вероятностном характере результатов работ по обнаружению ресурсов недр, повышенном риске процесса присвоения полезных свойств участков недр, необходимости совмещения пользования недрами с их охраной, особом режиме работ по консервации или ликвидации горного предприятия.
Некоторые виды этих специфических общественных отношений уже урегулированы исключительно нормами этой формирующейся отрасли права, другие еще нуждаются в таком урегулировании.
2.3. МЕТОД ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
Под методом правового регулирования понимается совокупность юридических способов, средств и приемов, с помощью которых нормы данной отрасли права воздействуют на общественные отношения. Однако проблема содержания метода правового регулирования общественных отношений до настоящего времени является дискуссионной.
Так, например, С.И. Вильнянский указывает, что понятие метода правового регулирования до сих пор остается неясным и вообще ничего не объясняет, так как в конце концов все признают, что в каждой отрасли права применяется не один, а несколько методов. По мнению Н.Б. Мухитдинова, метод определяет способ достижения цели, стоящей перед правовым регулированием. Однако, несмотря на значительные достижения правовой науки в анализе сущности и структуры метода, некоторые вопросы по-прежнему остаются дискуссионными.
В частности, нет единства во взглядах на количество элементов метода, его роль в конструировании той или иной отрасли права.
Что же касается метода правового регулирования отношений недропользования в рамках самостоятельной отрасли права, то в современном российском правоведении эта проблема вообще не рассматривалась. Вместе с тем существует большая потребность в выделении такого метода. Это обусловлено тем, что метод регулирования современных отношений недропользования должен, с одной стороны, обеспечить возможность субъекту предпринимательской деятельности получить ожидаемые экономические результаты в процессе присвоения полезных свойств недр, а с другой — защитить интересы государства, которому принадлежит Государственный фонд недр, и субъектов Федерации, на территории которых находится участок недр, предоставляемый в пользование. Кроме того, метод регулирования должен учитывать специфику недр, являющихся одновременно природным ресурсом и операционным базисом человеческой деятельности.
При определении содержания метода правового регулирования отношений недропользования и их классификации (если предмет правового регулирования требует применения нескольких методов) необходимо исходить из следующих условий:
метод должен соответствовать предмету правового регулирования, природе и характеру отношений недропользования;
метод должен способствовать решению задач, стоящих перед источниками права в данной отрасли.
Метод правового регулирования отношений недропользования является по своей структуре комплексным, имеет некоторые общие черты с методом правового регулирования отношений землепользования и включает ряд юридических приемов:
подчинения,
разделения,
равенства,
согласования,
ограничения.
Прием подчинения применяется при регулировании отношений государственной собственности на недра в России и связан главным образом с владением, пользованием и распоряжением государственным фондом недр в пределах территории Российской Федерации. Государство — собственник недр, применяя прием подчинения в правовых нормах недропользования, во-первых, определяет систему и объем общей и специальной компетенции органов государственного управления Фондом недр, и, во-вторых, определяет порядок пользования недрами, права, обязанности и ответственность недропользователей.
Прием разделения используется при определении видов (уровней) государственной собственности на недра. Государство, применяя прием разделения в правовых нормах, имеет возможность:
разграничивать государственную собственность на недра между Федерацией и ее субъектами (на основании совместных решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ);
придавать отдельным участкам недр статус объектов федерального значения и относить их к объектам исключительного ведения органов государственной власти РФ и уполномоченных ими органов государственного управления;
образовывать Федеральный фонд резервных месторождений.
Прием равенства используется при определении порядка получения прав на пользование недрами. Государство, применяя прием равенства в правовых нормах, законодательно закрепляет равные права будущих субъектов пользования недрами в получении лицензии в порядке конкурса или аукциона.
Прием согласования используется при определении границ горного и земельного отводов. Государство, применяя прием согласования в правовых нормах, устанавливает порядок согласования предварительных и уточненных границ горного отвода и отвода земельного участка для строительства предприятия по добыче полезных ископаемых, эксплуатации месторождения, а также для иных видов пользования недрами.
Прием ограничения используется при определении обязанностей и ответственности недропользователей. Государство, применяя прием ограничения в правовых нормах, устанавливает определенные требования по рациональному использованию и охране недр, а также характер и основания ответственности за нарушение этих требований.
Перечисленные юридические приемы составляют основу комплексного метода правового регулирования отношений недропользования, отличающегося от методов, применяющихся в других отраслях права.
2.4. ИСТОЧНИКИ ГОРНОГО ПРАВА
Источники горного права представляют собой нормативные правовые акты, содержащие требования к недропользованию и принятые уполномоченными на то государственными органами в установленной форме и процедуре.
Источники горного права могут быть классифицированы:
по юридической силе,
по предмету регулирования,
по направленности правового регулирования,
по характеру нормативных правовых актов,
по степени значимости.
По юридической силе все источники горного права могут быть разделены на законы и подзаконные нормативные правовые акты.
Современное законодательство РФ о недрах основывается на Конституции РФ и состоит из Федеральных законов «О недрах», «О соглашениях о разделе продукции», «О континентальном шельфе», «О государственном регулировании в области добычи угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности», «О ставках отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы», «О драгоценных металлах и драгоценных камнях». Кроме того, для регулирования отношений недропользования используется еще ряд Федеральных законов (см. приложение № 3).
К подзаконным нормативным правовым актам горного права, принятым после утверждения Закона РФ «О недрах», относятся: Положение о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденное Постановлением Верховного Совета РФ 15 июля 1992 г., Постановление Правительства РФ от 3 августа 1992 г. № 540 «О мерах по регулированию экспорта геологической информации о недрах»; Инструкция о порядке переоформленная лицензий на пользование недрами, утвержденная приказом Роскомнедр (ныне Министерство природных ресурсов РФ) от 18 мая 1992 г. № 65; Постановление Правительства РФ от 4 января 1992 г. № 10 «О добыче и использовании драгоценных металлов и алмазов на территории РФ и усилении государственного контроля за их производством и потреблением» (с изменениями от 22 февраля 1993 г.) и ряд других материалов.
В общеправовом классификаторе отраслей законодательства, подготовленном Государственным правовым управлением Президента Российской Федерации в соответствии с Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г., законодательство о недрах выделено в качестве самостоятельной отрасли.
Классификатор отрасли включает следующие разделы:
общие вопросы охраны и использования недр;
управление в области использования и охраны недр, контроль за охраной и использованием недр;
Государственный фонд недр. Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых;
собственность на недра;
пользование недрами, виды пользования недрами, основные права и обязанности пользователей недр, плата при пользовании недрами, конкурсы и аукционы на пользование недрами;
охрана недр;
Государственная экспертиза запасов полезных ископаемых;
ответственность за нарушение законодательства о недрах.
По предмету регулирования источники горного права могут быть разделены на общие и специальные.
Общие источники (как это следует из их названия) характеризуются тем, что предмет их регулирования значительно шире какой-то конкретной отрасли права. К общим источникам следует отнести Конституцию РФ, регулирующую вое виды общественных отношений в стране. По этому признаку в специальные источники, регулирующие только отношения недропользования, входят Закон РФ «О недрах», Положение о порядке лицензирования пользования недрами и др.
По направленности регулирования источники горного права могут быть разделены на материальные и процессуальные.
Материальные источники регулируют отношения, складывающиеся непосредственно в процессе пользования тем или иным ресурсом недр. Процессуальные источники горного права определяют процедуру пользования ресурсами недр. Например, Положение о порядке лицензирования пользования недрами относится к процессуальным источникам горного права, а нормативные акты, определяющие, например, уровень добычи минерального сырья, степень его извлечения из недр, являются материальными источниками.
По характеру источников они могут быть разделены на кодифицированные и не являющиеся таковыми.
К кодифицированным относятся нормативные акты, в которых в ходе правотворческой деятельности произведена систематизация нормативного материала в соответствии с системой регулируемых общественных отношений. По нашему мнению, горное право в России нуждается в создании нового сводного акта — Кодекса России о недрах, построенного на единых принципах. Пока кодифицированных источников горного права в России нет.
По степени значимости в регулировании отношений недропользования источники горного права могут быть разделены на основные нормативные правовые акты и вспомогательные.
Естественно, что Закон РФ «О недрах», определяющий общие принципы недропользования, относится к группе основных нормативных правовых актов. Эти принципы включают: государственную собственность на недра, единый Государственный фонд недр, совместное (с субъектами Федерации) распоряжение Государственным фондом недр, лицензионный порядок предоставления недр в пользование, платность недропользования.
К группе вспомогательных актов, позволяющих более точно применять нормы основных актов к регулированию отношений недропользования, следует отнести различного рода ГОСТы, инструкции и др., которые принимаются органами, имеющими на это соответствующие права.
Следовательно, можно констатировать выполнение всех четырех условий, определяющих существование самостоятельной отрасли права, регулирующей правовой режим недропользования.
2.5. НАЗВАНИЕ ОТРАСЛИ ПРАВА
По вопросу о названии этой отрасли права также существуют различные мнения. При выборе названия обособленной совокупности правовых норм, регулирующих общественные отношения недропользования, необходимо учитывать сложившуюся практику формирования понятийного аппарата и искать оптимальное сочетание элементов, составляющих это название.
В.В. Петров, выделяя в качестве самостоятельной отрасль права, регулирующую отношения недропользования, называет ее горным (недренным) правом. Неблагозвучный термин «недренное право» встречается в трудах и других авторов. Г. С. Башмаков, обсуждая наименование отрасли права, регулирующей правовой режим недр, рассматривает два варианта: законодательство о недрах или горное законодательство. В пользу первого варианта приводятся следующие аргументы: «Конституция СССР и конституции союзных республик (книга Г. С. Башмакова опубликована в 1974 г.) знают только термин «недра» и не знают термина «горные». Кроме того, наименование «законодательство о недрах» лучше отражает уже начавшееся расширение сферы действия этой правовой отрасли, чем наименование «горнов законодательство», которое по привычке будет связываться только с поисками и добычей полезных ископаемых». Второй вариант наименования отрасли права может быть, по мнению Г.С. Башмакова, выбран по тем соображениям, что в ряде законодательных актов того времени (Основах земельного и водного законодательства) «...отношения, связанные с использованием, охраной недр и т. п. уже названы горными отношениями, а горным отношениям корреспондирует горное законодательство. При всех видах пользования недрами производятся горные работы, осуществляемые по единым правилам. Все отношения по недропользованию, которые предполагается урегулировать в законодательстве, подпадают под контроль горных органов. И, наконец, термин «горные» более удобен с точки зрения законодательной техники, так как может быть применен и к законодательству (горное законодательство), и к регулируемым этим законодательством группе общественных отношений (горные отношения). Наименование «законодательство о недрах» такой возможности не дает». Затем автор предупреждает читателя о том, что в своей работе он будет употреблять оба наименования и притом, как равнозначные.
Можно согласиться с выводами Г.С. Башмакова, однако при этом должны быть сделаны, по меньшей мере, две оговорки: вопервых, не все виды пользования недрами связаны с горными работами, а, во-вторых, отрасль права и отрасль законодательства — это разные понятия, и вряд ли целесообразно давать название отрасли права с использованием слова «законодательство».
Известно, что основным элементом системы права является отрасль права, регулирующая все разнообразие общественных отношений определенного вида. Поэтому есть все основания назвать совокупность норм, регулирующих отношения недропользования, отраслью права.
Теперь о том, как с использованием термина «право» охарактеризовать интересующую нас область регулирования общественных отношений. Здесь есть несколько вариантов: «правовой режим недропользования», «горное право» и т. д. Более точное название этой области — правовой режим недропользования, поскольку недра используются не только в целях добычи полезных ископаемых. Но вместе с тем этот вид пользования недрами является основным для экономики нашей страны.
Как справедливо отмечает Г.С. Башмаков, подавляющая часть юридических норм, регламентирующих недропользование, относится к добыче полезных ископаемых. Развивая эту мысль, следует добавить, что именно с пользованием недр для добычи полезных ископаемых, в первую очередь, связана необходимость правового регулирования недропользования. Поэтому в «Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах» (1975 г.) общественные отношения в области использования и охраны недр назвали «горными отношениями».
С учетом вышеизложенного предлагается именовать эту отрасль права — горным правом.
Условимся понимать под горным правом — совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в области изучения, использования и охраны недр.
Предметом горного права являются общественные отношения в сфере взаимодействия общества с недрами. Эти отношения (отношения недропользования) возникают и развиваются в связи с изучением, использованием, воспроизводством и охраной ресурсов недр. Ни одна из известных отраслей права не имеет своим предметом регулирование такого рода отношений и не располагает соответствующим методом их регулирования.
Субъектами правовых отношений, связанных с пользованием недрами, являются:
государство, в чьей собственности находятся недра. Российская Федерация совместно с субъектами РФ осуществляют владение, пользование и распоряжение Государственным фондом недр;
органы местного самоуправления, которые обладают определенным объемом компетенции в сфере регулирования отношений недропользования;
субъекты предпринимательской деятельности независимо от форм собственности, в том числе юридические лица и граждане других государств.
Объектом отношений недропользования являются недра и содержащиеся в них ресурсы.
В горном праве реализуются следующие принципы:
• принцип государственной собственности на недра;
• принцип совместного ведения РФ и субъектов РФ вопросов владения, пользования и распоряжения недрами;
• принцип предоставления недр в пользование на основе
лицензии;
• принцип рационального использования и охраны недр;
• принцип платного недропользования;
• принцип равных возможностей у юридических и физических лиц в получении лицензии на право пользования недрами;
• принцип ответственности пользователей недр за соблюдение норм горного права.
Более подробно содержание этих принципов будет изложено в последующих темах.
2.6. СТРУКТУРА ОТРАСЛИ ГОРНОГО ПРАВА
Структуру отрасли горного права образуют подотрасли горного права, институты горного права и нормы горного права.
Подотрасль горного права — группа «родственных» институтов горного права, регулирующих определенный вид пользования недрами. Законом РФ «О недрах» определены следующие виды пользования недрами: геологическое изучение недр; добыча полезных ископаемых, в том числе использование отходов горнодобывающих и связанных с ним перерабатывающих производств, строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Группы институтов горного права, регулирующих общественные отношения в каждом из этих видов недропользования, образуют соответствующую подотрасль горного права. Следовательно, в отрасли горного права выделяются: подотрасль права, регулирующая общественные отношения, возникающие при геологическом изучении недр;
подотрасль права, регулирующая общественные отношения, возникающие при добыче полезных ископаемых;
подотрасль права, регулирующая общественные отношения, возникающие при строительстве и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.
Институт горного права — совокупность правовых норм, регулирующих самостоятельную часть отношений недропользования. Институтами горного права являются группы правовых норм, регулирующих государственную собственность на недра; государственное управление отношениями недропользования; лицензионный порядок предоставления недр в пользование; платность пользования недрами; рациональное использование и охрану недр; ответственность за нарушение законодательства о недрах.
Правовая норма горного права — первичный элемент горного права, регулирующий санкционированное государством обязательное правило общего характера. Правовая норма любой отрасли права (в том числе, и горного права) сочетает в себе предоставление и ограничение внешней свободы лиц в их взаимных отношениях. Нормы горного права определяют права и обязанности субъектов недропользования по использованию недр в тех или иных хозяйственных, культурных и научных целях. Государство как собственник Государственного фонда недр определяет в нормах горного права общие для всего государства правила пользования недрами и таким путем обеспечивает их полное и комплексное использование в целях соблюдения интересов настоящего и будущего поколений нашего общества. Реализация правовой нормы в некоторых случаях обеспечивается мерами государственного принуждения. Нарушение правовой нормы влечет за собой применение со стороны компетентных государственных органов мер юридической ответственности к правонарушителям. Так, например, в соответствии со статьей 49 Закона РФ «О недрах» лица, виновные в нарушении этого Закона, несут уголовную или административную ответственность.
2.7. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ИЗУЧЕНИЯ ГОРНОГО ПРАВА
Горное право изучается в трех направлениях: как отрасль права, как наука и как учебная дисциплина.
При изучении горного права как отрасли права основное внимание уделяется законодательству о недрах, развитию его правовых институтов, совершенствованию правовых норм и отношениям с другими отраслями права.
Как отмечают специалисты, система права — это сложное социальное явление, которое отражает и закрепляет в нормативной форме закономерности общественной жизни. Постоянно развиваясь, система права, тем не менее, сохраняет единство и согласованность правовых норм, действующих в государстве. Хотя горное право является относительно новой отраслью права, оно взаимосвязано с другими отраслями права и взаимодействует с ними. В горном праве применяются нормы других отраслей права. Но при их использовании должна учитываться специфика отношений недропользования. В правоведении эти вопросы еще не изучены, поэтому целесообразно остановиться на них более подробно.
Государственное право. Эта отрасль права объединяет нормы, закрепляющие основы общественного строя и государственного устройства страны, основные права, свободы и обязанности граждан, порядок создания и компетенцию федеральных органов государственной власти и субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления. Горное право использует нормы государственного права для разграничения компетенции органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ в сфере регулирования отношений недропользования.
Административное право. Эта отрасль регулирует отношения, складывающиеся в процессе государственного управления, и, в первую очередь, деятельность Правительства РФ и иных исполнительных органов РФ и ее субъектов, а также порядок применения административной ответственности. Горное право использует нормы административного права при:
определении структуры, задач, прав и обязанностей органов исполнительной власти по регулированию отношений недропользования;
определении ответственности за нарушение законодательства о недрах;
разработке и реализации антимонопольных требований при пользовании недрами.
Финансовое право. Эта отрасль права представляет совокупность норм, регулирующих общественные отношения в сфере финансовой деятельности. Важной частью финансового права является обособленный комплекс правовых норм (правовой институт), устанавливающих обязательные платежи и налоги, и порядок их взимания. Горное право использует нормы финансового права для регулирования платежей при пользовании недрами.
Гражданское право. Эта отрасль регулирует различные имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения на основе юридического равенства сторон. В частности, в соответствии со статьей 130 Гражданского кодекса РФ (часть 1) участки недр и другие объекты, перемещение которых невозможно без несоразмерного ущерба их назначению, относятся к недвижимым вещам (недвижимому имуществу, недвижимости) и, следовательно, являются объектами гражданского права.
Известно, что одним из видов пользования недрами является строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых (склады, гаражи, лечебницы и др.). Совершенно очевидно, что эти сооружения не способны к перемещению, и их полезные свойства определяются именно их размещением в недрах.
В соответствии со статьей 49 Гражданского кодекса РФ юридическое лицо может заниматься отдельными видами деятельности только на основе лицензии. Поэтому можно утверждать, что горное право использует нормы гражданского права при регулировании условий получения и переоформления лицензий на право пользования недрами. Нормы гражданского права использованы в одном из основных источников горного права — Федеральном законе «О соглашениях о разделе продукции».
По мнению проф. Б.Д. Клюкина, «...формируемое горное законодательство должно в большей степени ориентироваться на применение гражданско-правовых методов регулирования, особенно в области отношений собственности на добытое сырье, при установлении норм о правовом статусе горных предприятий, регулировании отношений по транспортировке нефтепродуктов, их реализации и пр.»
Уголовное право. Эта отрасль представляет собой комплекс норм, устанавливающих круг общественно опасных деяний, которые признаются преступными, основания уголовной ответственности и освобождения от нее, виды и размеры наказания за совершенное преступление. Горное право использует нормы уголовного права для регулирования меры уголовной ответственности за нарушение законодательства о недрах.
Земельное право. Эта отрасль права регулирует отношения, складывающиеся по поводу распоряжения и управления земельными ресурсами, находящимися в собственности государства или в частном владении, в связи с их использованием и охраной. Горное право использует нормы земельного права при регулировании:
условий землепользования на площадях залегания полезных ископаемых;
условий предоставления недр собственникам земельных участков для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, строительства подземных сооружений для своих нужд и устройства и эксплуатации бытовых колодцев и скважин;
охраны земельных ресурсов при пользовании недрами.
Экологическое право. Эта отрасль представляет собой совокупность норм и правоотношений, регулирующих отношения в сфере взаимодействия общества и природы. В горном праве нормы экологического права используются для регулирования:
условий ограничения пользования участками недр в целях обеспечения охраны окружающей среды;
государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, в целях предупреждения и устранения их вредного влияния на окружающую среду.
Международное право. Эта отрасль представляет собой совокупность норм, регулирующих отношения между государствами (международное публичное право) и гражданско-правовые отношения с участием иностранных физических или юридических лиц либо по поводу имущества, находящегося за границей (международное частное право). Нормы международного права содержатся в конвенциях, актах, уставах международных организаций, международных договорах и обычаях. В горном праве нормы международного права используются при:
регулировании условий недропользования на континентальном шельфе;
определении приоритета правил, установленных международным договором РФ, перед нормами российского законодательства о недрах.
Необходимо также отметить, что вхождение России в мировую экономическую систему требует сближения российского законодательства о недрах с соответствующим зарубежным законодательством. В связи с этим изучение правовых норм, регулирующих основные виды пользования недрами в развитых капиталистических странах, составляет одну из важных задач, стоящих перед горным правом как отраслью права.
Важнейшими теоретическими проблемами горного права как науки является углубление представлений о правовой специфике отношений недропользования и методе правового регулирования отношений недропользования в рамках самостоятельной отрасли права.
Необходимо отметить, что в конце XIX и в начале XX века в России был издан ряд трудов, посвященных проблемам горного законодательства. Достаточно указать на работу А. Белозерова «Указатель книг, изданных на русском языке, по предметам, относящимся до горной части» (1873), являющейся, по существу, первой отечественной библиографией по данной проблеме.
Интересны работы А.Ф. Скорова «Свод уставов горных и устав монетный» (1900), А.Е. Яновского «Основные начала горного законодательства и пересмотра его в России» (1900), Г.Г. Савича «Свод узаконений и правительственных распоряжений по горной части» (1904), АА.Девиера и В.Р. Бредова «Свод постановлений о горной промышленности» (1904). Князь Абамелек-Лазарев опубликовал в 1910 г. труд «Вопрос о недрах и развитии горной промышленности с 1888 по 1908 гг.», представляющий один из первых статистических сборников о деятельности горной промышленности.
Каждая отдельная наука, взятая сама по себе, представляет концептуальную систему идей и понятий, имеющую замкнутый характер. Вместе с тем наше время характеризуется возникновением, развитием и становлением новых наук и научных направлений.
Они рождаются тогда, когда уровень научных знаний и разработанность методов исследований позволяют вскрыть фундаментальную общность процессов, явлений и общественных отношений, казавшихся ранее далекими друг от друга. Поэтому нам представляется принципиально важным при изучении горного права как науки показать связь горного права с другими областями знаний. Это имеет большое значение для определения научной обоснованности правовых норм, регулирующих отношения недропользования.
Выполненный анализ позволил установить, что для разработки институтов и норм горного права и обеспечения их реализации в различных непосредственных формах (осуществление прав, исполнение обязанностей и соблюдение обязанностей) горное право использует накопленный потенциал в таких областях знаний как горные науки, геология, экономика, экология и др.
Связь между горными науками и горным правом настолько тесная, что это дает основание ряду ученых включать горное право в систему горных наук. Член-корр. РАН Л.А. Пучков относит горное право к горным наукам внешней сферы, т. е. к наукам, изучающим взаимосвязь горного дела с окружающим миром или его отдельными частями, и рассматривает эти науки как «...ответвления некоторых общих наук (в данном случае, правоведения) на горное дело». Следует указать, что в современных условиях сформировался новый подход к определению сущности горных наук, под которыми понимается система теоретических знаний об условиях, способах и средствах освоения, использования, воспроизводства и охраны ресурсов недр.
Связь между горными науками и горным правом проявляется в том, что, во-первых, специфика отношений недропользования, являющихся предметом самостоятельного регулирования нормами горного права, весьма детально изучается также и горными науками, и, во-вторых, горное право использует ряд достижений горных наук, таких как:
научная классификация ресурсов недр, которая (хотя и не в полном виде) нашла отражение в статье 1.2 «Собственность на недра» Закона РФ «О недрах»;
научные основы управления геомеханическими процессами в массиве горных пород при пользовании недрами, которые были использованы при формулировке статьи 24 «Основные требования по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами» Закона РФ «О недрах»;
система научно обоснованных требований к рациональному использованию и охране недр, которые легли в основу раздела 3 «Рациональное использование и охрана недр» Закона РФ «О неарах»;
система научно обоснованных требований к технически и экологически безопасному ведению работ, связанных с добычей полезных ископаемых, строительством и эксплуатацией подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, которые были использованы при разработке правовых норм, содержащихся в статьях 22 «Основные права и обязанности пользователя недр» и 24 «Основные требования по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами» Закона РФ «О недрах»;
система научно обоснованных требований к ликвидации и консервации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, которые были реализованы в правовых нормах, содержащихся в статье 26 «Ликвидация и консервация предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых» Закона РФ «О недрах».
Помимо горных наук горное право (как отмечалось выше) связано также с другими областями знаний: геологией, экономикой, экологией и др. Однако их влияние на институты и нормы горного права значительно слабее, чем у горных наук.
Связь между геологией и горным правом проявляется в том, что в горном праве использованы такие достижения в области геологии, как:
теория и методы геологического изучения недр, которые были использованы при обосновании правовых норм, содержащихся в статье 36.1 «Государственное геологическое изучение недр» Закона РФ «О недрах»;
научные знания о рельефе дна океанов и морей (геоморфология), которые были использованы в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. и затем вошли в статью 1 «Определение и границы континентального шельфа РФ» Федерального закона «О континентальном шельфе РФ»;
система научно обоснованных требований к безопасному ведению работ по геологическому изучению недр, которые были использованы при разработке правовых норм, содержащихся в статьях 22 «Основные права и обязанности пользователя недр» и 24 «Основные требования по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами» Закона РФ «О недрах»;
теория и методы обеспечения недропользования геологической информацией, которые были использованы при разработке правовых норм, содержащихся в статьях 27 «Геологическая информация о недрах», 30 «Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых», 31 «Государственный баланс запасов полезных ископаемых» и 32 «Ведение Государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых и Государственного баланса запасов полезных ископаемых» Закона РФ «О недрах»;
система научно обоснованных требований к подсчету запасов полезных ископаемых, которые были использованы при разработке правовых норм, содержащихся в статье 29 «Государственная экспертиза запасов полезных ископаемых» Закона РФ «О недрах»;
научно обоснованные методы определения научной или культурной ценности участков недр, используемых как геологические заповедники, заказники и др. Эти методы были использованы при разработке правовых норм, содержащихся в статье 33 «Охрана участков недр, представляющих особую научную или культурную ценность» Закона РФ «О недрах».
Связь между экономикой и горным правом проявляется в том, что в горном праве используются такие достижения в области геоэкономики (по А.С. Астахову) как:
теория и методы геолого-экономической оценки месторождений полезных ископаемых, которые были реализованы при разработке правовых норм, содержащихся в статьях 23.1 «Геологоэкономическая и стоимостная оценка месторождений полезных ископаемых и участков недр», 29 «Государственная экспертиза запасов полезных ископаемых» и 30 «Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых» Закона РФ «О недрах»;
теория горной ренты, являющаяся научным обоснованием системы платежей за пользование недрами и реализованная при разработке правовых норм, содержащихся в разделе 5 «Плата при пользовании недрами» Закона РФ «О недрах».
Связь между экологией и горным правом проявляется в том, что в горном праве использованы такие достижения горной экологии как:
научно обоснованные требования по экологически безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, которые были использованы при разработке правовых норм, содержащихся в статьях 8 «Ограничение пользования недрами», 22 «Основные права и обязанности пользователя недр», 49 «Ответственность за нарушение настоящего закона» Закона РФ «О недрах».
Изучение горного права как учебной дисциплины крайне важно для подготовки горных инженеров. Как отмечалось нами ранее, изучая горное право, специалист:
• овладевает знаниями, важными для фундаментальной подготовки горного инженера;
• усваивает первичные правовые понятия, знание которых необходимо для обеспечения эффективной работы горного предприятия в условиях нарождающейся рыночной экономики;
• формирует свою правовую культуру и способность принимать решения, обоснованные в правовом отношении.
Горное право как учебная дисциплина имеет в России большую историю. Первым известным учебником по этой дисциплине является работа А.А. Штофа «Горное право — сравнительное изложение горных законов, действующих в России и в главнейших горнопромышленных государствах Западной Европы», изданная в Санкт-Петербурге еще в 1896 г., в которой дается сравнительное изложение горных законов, действующих в России и в ведущих странах Западной Европы с развитой горнодобывающей промышленностью. Автор указывает, что «изучая законы о горной промышленности, следует сравнивать действующие у нас постановления о свободном горном промысле, т. е. горной промышленности, действующей независимо от согласия землевладельцев на всяких землях, и на казенных землях в остальных частях империи».
Учебник А.А. Штофа имел следующую структуру:
Вступление. Состав действующих горных законов. Система дальнейшего изложения.
Отдел 1. О свободной частной горной промышленности.
Отдел 2. О частной горной промышленности при безусловном праве землевладельца на недра.
Отдел 3. Законы о частной горной промышленности, необходимые при всяком принципе горного права.
Отдел 4. Законы о частной горнозаводской промышленности.
Отдел 5. Законы о казенной горной и горнозаводской промышленности.
Отдел 6. Законы горно-уголовные.
Отдел 7. Горная администрация.
Как отмечал автор, «...основная цель настоящего труда остается чисто практической — дать студентам Горного института пособие для изучения наших горных законов, знание которых должно считаться входящим в круг специальностей горного инженера».
Вместе с тем автор рассматривает возможность использования написанного им учебника как теоретической работы в области горного права. А.А. Штоф указывает, что «юристы-теоретики не занимаются горным правом. На юридических факультетах его не читают в качестве самостоятельного предмета и лишь немного касаются его в курсах полицейского и финансового права». Эта мысль автора, высказанная более 100 лет назад, не потеряла своей актуальности и в настоящее время.
В 1907 г. в Санкт-Петербурге был опубликован учебник В.Г. Струкова «Курс горного права», в котором дана формулировка горного права, как «совокупности законов, относящихся до тех отношений, которые возникают при горной промышленности».
Как отмечал автор, он ставил перед собой задачу «...ввести читателя в систему горного права, дать схему всей горнопромышленной жизни с точки зрения закона, по возможности живою речью обрисовать общую картину, значение и характеристику необъятной массы статей, справляясь с которой не специалист в деле изучения права не будет подавлен деталями». Поставленная ВТ. Струковым задача актуальна и в настоящее время для всех авторов учебников.
Заслуживает внимания и приводимая автором учебника цитата из Свода законов Российской империи: «Нет ничего более простого и нет в то же время ничего более трудного, как, не будучи юристом по специальности, применять к себе самому и к своей деятельности ту или иную статью закона, отговариваться неведением которого никто не имеет права» (Свод законов, т. 1, ч. 1, с.62). Учебник В.Г. Струкова имел следующую структуру:
Вступление.
Часть I. Исторический очерк развития основных начал горного законодательства на Западе и в России.
Глава 1. Общие задачи всякого горного законодательства. Типы законодательства. Место, занимаемое горным правом в общей системе науки права.
Глава 2. Краткий очерк истории развития горного законодательства в Западной Европе.
Глава 3. История развития горного законодательства в России.
Часть П. Изложение основных начал горного законодательства, действующего в России, сравнительно с современным горным законодательством Западной Европы.
Глава 1. Общая характеристика горного законодательства, действующего в России. Горный устав, его система и содержание. Горные узаконения, не вошедшие в устав.
Глава 2. Горное управление (центральное и местное).
Глава 3. О частной и горнозаводской промышленности: а) на землях владельческих и посессионных, т. е. находящихся в бессрочном частном владении; б) на свободных казенных землях.
Глава 4. О казенном горном промысле.
Глава 5. Об особенностях горных промыслов в Области Войска Донского.
Глава 6. О горных заводах и промыслах, состоящих в заведовании Министерства Императорского Двора.
Глава 7. О наказаниях и взысканиях за нарушение горных постановлений.
Сопоставление структуры и содержания учебников А.А. Штофа и В.Г. Струкова показывает, что они очень близки между собой.
Это объясняется, по нашему мнению, двумя обстоятельствами. Во-первых, за 11 лет, которые разделяют во времени эти учебники, в российском горном законодательстве не произошло существенных изменений, которые могли бы повлиять на структуру и содержание учебника В.Г. Струкова. Во-вторых, и А.А. Штоф, и В.Г. Струков последовательно возглавляли одну и ту же кафедру — кафедру горного права Санкт-Петрбурского горного института и придерживались единых взглядов на сущность горного права и методологию его преподавания.
Вместе с тем необходимо отметить, что хотя эти учебники и имеют название «Горное право», теоретические вопросы горного права в них не рассматриваются, и доказательства существования горного права как самостоятельной отрасли права не приводятся.
Обратите внимание на лекцию "119 Самоорганизация как основа эволюции".
В современных условиях изучение горного права как учебной дисциплины связано с решением ряда проблем. Первая проблема обусловлена отсутствием в правоведении единой точки зрения относительно того, в рамках какой отрасли права следует регулировать отношения недропользования, В настоящее время опубликована лишь одна теоретическая статья, в которой сделана попытка выстроить систему доказательств в пользу существования современного горного права как самостоятельной отрасли. Этим обусловлен дефицит не только монографий по проблемам горного права, но и учебников, и популярной литературы.
Другая проблема, которая возникает при подготовке учебников и учебных пособий по курсу «Горное право», заключается в том, что преподавание горного права идет в условиях формирования нового российского законодательства о недрах. Как следствие этого процесса, учебные материалы по горному праву должны, во-первых, сочетать критический анализ действующего законодательства, показ его сильных и слабых сторон и рассмотрение конструктивных идей по его совершенствованию, а, во-вторых, систематически обновляться.
Еще одна проблема заключается в сложности восприятия студентами различных аспектов горного права из-за отсутствия у них правовых знаний общего характера. Это предъявляет особые требования к выбору места дисциплины «Горное право» в учебном плане. Видимо, горное право должно изучаться на старших курсах горных вузов сразу же после чтения курса «Правоведение», в котором будут определены сущность права, его принципы и функции, виды нормативных актов, сведения о системе права и системе законодательства и др.
Важно подчеркнуть, что все три рассмотренных направления изучения горного права тесно связаны между собой. Так, например, многими специалистами отмечается необходимость кодификации законодательства о недрах и создания нового сводного акта — Кодекса РФ «О недрах», построенного на единых принципах.
Однако обоснование этих принципов и структуры будущего Кодекса возможно только на основе проведения глубоких теоретических исследований.
Интенсификация изучения горного права по всем изложенным направлениям позволит существенно улучшить подготовку горных инженеров и правовое регулирование отношений недропользования.
