Административный процесс: юрисдикционная концепция
§2. Административный процесс: «юрисдикционная» концепция
Приступая к краткому анализу сущности «юрисдикционной» концепции административного процесса, необходимо напомнить современному читателю, что до середины 60-х годов прошлого века в отечественной науке не было специальных исследований такого правового явления, как административный процесс. Публикуемые в ту пору работы отечественных правоведов содержали, как правило, отдельные высказывания, отражающие точку зрения авторов, специально не занимавшихся проблемами административного процесса[1].
Для понимания сущности позднее сформировавшейся «юрисдикционной» концепции административного процесса, приведем некоторые характерные высказывания. Так, с точки зрения В.С.Тадевосяна, административным процессом является определенная деятельность по разрешению споров, вытекающих из административно-правовых отношений[2]. По мнению А.А.Мельникова, предметом административного процесса является разрешение административными органами спорных вопросов, относящихся к компетенции этих органов, и применение мер административного воздействия[3].
Теоретическое обобщение и дальнейшее развитие данная позиция получила в монографии Н.Г.Салищевой «Административный процесс в СССР», опубликованной в 1964 году. Не будет преувеличением сказать, что эта монография — первое специальное исследование административного процесса в отечественной правовой науке — стала заметным событием, сыгравшим немалую роль в активизации разработки проблем этого вида процесса[4].
Основу «юрисдикционной» концепции составляют следующие положения.
1. По мнению Н.Г.Салищевой, административный процесс -особый вид исполнительной и распорядительной деятельности, связанной непосредственно с возможностью реализации в принудительном порядке соответствующих административно-правовых актов, определяющих права и обязанности участников материального административного отношения. «Можно ли утверждать, — спрашивает автор, -что административный процесс — это деятельность по разрешению всех индивидуальных дел в области государственного управления? Или административный процесс - - это рассмотрение государственными органами споров, возникающих при разрешении индивидуальных дел, а также применение мер принуждения? Мы склоняемся ко второму мнению и тем самым даем ограничительное толкование понятию административный процесс»[5].
Правда, примерно за год до выхода в свет названной монографии, окончательно определившей кредо автора, Н.Г.Салищева в статье «К вопросу об административном процессе в СССР» придерживалась «расширительного» толкования понятия административного процесса и рассматривала его как порядок разрешения всех индивидуальных дел в области исполнительной и распорядительной деятельности, выделив в административном процессе десять производств[6].
2. Характерная особенность рассматриваемой концепции состоит в признании тождественности понятия административного процесса содержанию понятий «гражданский процесс» и «уголовный процесс». По мнению сторонников этой концепции, процесс, как гражданский, так и уголовный, является способом обеспечения обязательности норм материального права и применения мер воздействия (принуждения) по отношению к лицам, нарушающим правовые нормы. «Гражданский процесс, — считает Н.Г.Салищева, — невозможен, если нет спора между сторонами материального правоотношения. Точно также, если нет спора между сторонами административного правоотношения или если не решается вопрос о применении принуждения, нет и административного процесса, нормы административно-процессуального права не применяются»[7].
По мнению О.В.Иванова, «процесс — это специальная деятельность, имеющая целью в установленном законом порядке добиться принудительного осуществления норм материального права, по властной их реализации, по применению мер принуждения, являющихся санкциями за неисполнение норм материального права. Цель всякой процессуальной деятельности — добиться реализации прав и обязанностей вне правоотношений, которые они образуют помимо воли его участников или хотя бы одного из них. Это верно применительно как к уголовному и гражданскому процессам, так и к процессу административному»[8].
Еще более определенно на этот счет высказался А.В.Самойленко: «Административный процесс должен конструироваться по подобию давно и прочно устоявшихся процессуальных систем — уголовного и гражданского процессов. Рамки административного процесса должны логически замыкаться порядком применения мер административных взысканий и иных мер административного принуждения»[9].
Рекомендуемые материалы
3. Концепция юрисдикционного понимания административного процесса, оперируя понятиями «процесс» и «производство», вкладывает прямо противоположный смысл в их соотношение. В такой интерпретации административное производство оказывается явлением более широким, нежели процесс. «Следует различать административное производство как процесс деятельности исполнительных и распорядительных органов и административный процесс как деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административно-правовых отношений, а также по применению мер административного принуждения»[10].
Административное производство охватывает все стороны деятельности аппарата государственного управления, широкий круг общественных отношений в области государственного управления. По своему содержанию административное производство делится на несколько видов, отличающихся один от другого своими особенностями. В связи с этим предлагается различать:
а) производство, связанное с осуществлением задач внутренней организации аппарата управления;
б) производство, опосредующее взаимоотношения данного государственного органа с другими государственными органами, учреждениями и предприятиями;
в) производство, связанное с отношениями между гражданами или общественными организациями и исполнительно-распорядительными органами.
Отсюда делается вывод: «Все виды административного производства в той или иной степени подвергаются правовому регулированию. Это регулирование осуществляется при помощи организационных норм, составляющих определенную группу норм материального административного права. Нормы, устанавливающие структуру аппарата и соотношение его звеньев, порядок деятельности коллегий, порядок издания актов управления и составления юридических документов, организацию и порядок осуществления контроля, регулируют тем самым административное производство»[11].
4. И еще одна «несущая конструкция» рассматриваемой концепции административного процесса, связанная с определением места и роли административно-процессуальных норм. Если, как было отмечено, административное производство — наиболее широкая часть государственной управленческой деятельности регулируется хотя и специфической, но группой материальных норм административного права, то процессуальным нормам отведено регулирование лишь рассмотрения споров и применения мер принуждения органами государственного управления. Что же касается споров, то, как признает Н.Г.Салищева, «в сфере исполнительной и распорядительной деятельности споры между сторонами административно-правовых отношений составляют незначительное число всех дел, разрешаемых аппаратом управления»[12].
Следовательно, основная сфера действия административно-процессуальных норм охватывает в сущности лишь область применения мер административного принуждения, прежде всего и главным образом административных взысканий. «Если нормы материального административного права касаются всех сторон исполнительно-распорядительной деятельности, то нормы процессуального административного права имеют сравнительно узкую сферу регулирования и применения»[13].
В полном соответствии с логикой «юрисдикционной» концепции административно-процессуальные нормы рассматриваются в качестве правового института, нормы которого составляют одну из частей административного права[14]. Возражая оппонентам, Н.Г.Салищева отметила: «У нас уже сложился административный процесс как институт советского административного права»[15].
Завершая краткую характеристику данной концепции административного процесса, приведем определение, сформулированное Н.Г.Салищевой: «Таким образом, мы можем определить административный процесс как регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения»[16].
[1] См., напр.: Лунев А.Е. 1) Административная ответственность за правонарушения. М, Госюриздат, 1961; 2) Вопросы административного процесса // Правоведение. 1962. № 2; Петров Г.И. 1) Задачи кодификации советского административного права // Советское государство и право. 1958. № 6; 2) О кодификации советского административного права // Там же. 1962. № 5; Манохин В.М. Органы советского государственного управления. (Вопросы формирования). Саратов, 1962; Попова В. И. Теоретические вопросы систематизации советского административного законодательства. М., Госюриздат, 1962; Хангельдыев Б.Б. О систематизации советского административного законодательства: Сборник ученых трудов. Вып. 2. Свердловск, 1964; Салищева Н.Г. К вопросу об административном процессе в СССР. Вопросы административного права на современном этапе. М., Госюриздат, 1963 и другие работы.
[2] Советское государство и право. 1963. № 1. С. 131.
[3] Там же
[4] Необходимо с чувством признательности отметить, что монография Надежды Георгиевны Салищевой имела прямое отношение к научной работе автора, получившей с той поры иное направление и ко времени выхода монографии уже несколько лет занимавшегося докторской диссертацией, связанной с исследованием проблем взаимодействия между выше- и нижестоящими органами государственного управления. Однако многочисленные и подчас явно нелепые преобразования системы государственного управления в стране, например, создание и скорая ликвидация Советов народного хозяйства, разделение областных Советов и их исполкомов на промышленные и сельские, ни в малейшей степени не гарантировали необходимой стабильности для научной работы, не защищали от выкрутасов волюнтаризма.
В этих условиях монография Н.Г.Салищевой дала толчок к разработке комплекса проблем в совершенно новой для автора области, юридическое содержание которой создавало прочную уверенность в том, что партийно-политические решения не помешают целенаправленным научным разработкам в чисто юридической сфере, в которой располагаются проблемы административного процесса. Тот факт, что наши позиции заметно отличаются, ни в коей мере не снижает «первопроходческого» значения труда Н.Г.Салищевой
[5] Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. 1964. С. 11
[6] Вопросы административного права на современном этапе. М, Юридическая литература, 1963. С. 134-140.
[7] Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. С. 12
[8] Иванов О.В. Рецензия на книгу Н.Г.Салищевой «Административный процесс в СССР» // Труды Иркутского гос. университета. Т. XXXIX. Сер. юрид. Вып. 7. Ч. II, 1965. С. 256
[9] Самойленко А.В. Административные штрафы милиции как средство охраны советского правопорядка: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. Киев, 1971. С. 7.
[10] Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. С. 13.
Люди также интересуются этой лекцией: 22 Методика первоначального обучения песталоцци.
[11] Там же. С. 9.
[12] Там же. С. 11
[13] Там же. С. 35. Используемая здесь формула «административно-процессуальное право», естественно ассоциируемая с отраслью, явно не согласуется с «узкой сферой регулирования и применения»
[14] Там же. С. 5
[15] Там же. С. 43
[16] Там же. С. 16
