Формы и методы государственного управления
Тема 6. Формы и методы государственного управления
1. Понятия и виды форм государственного управления.
Восприятие общепризнанного в цивилизованном мире понятия государственной власти как единства трех ее ветвей (законодательной, исполнительной, судебной) предусматривает не только четкую определенность и детермінованість их функций и компетенции, но и оснастку каждой из этих ветвей действенным механизмом, назначенным реализовывать эти функции и компетенции в конкретной практической деятельности. То есть государственная власть не может реализовываться сама по себе, она должна быть представлена (выраженная) определенными действиями, которые воспринимаются как такие, что содержат государственно-властные приказы управленческого влияния.
Такие действия являют собой: во-первых, четко выраженные в реальной действительности волевые положения государства; во-вторых, действия, которые идут от конкретных субъектов, которые представляют интересы государства (субъектов с государственно-властными полномочиями); в-третьих, действия, которые реально чувствуют многочисленные государственные и общественные структуры, а также физические лица [6, с.199–200].
Форма управления – это внешнее проявление конкретных действий, которые осуществляют органы исполнительной власти для реализации поставленных перед ними заданий.
Формы управленческой деятельности прямо опосредствовано обусловленно ли теми юридическими предписаниями, с помощью которых государство регулирует деятельность исполнительной власти. Они закрепляются в Конституции Украины (ст.117), законах, положениях, стандартах, других нормативно-правовых актах. Органы исполнительной власти избирают те формы, которые при данных конкретных условиях есть найвиправданішими и самыми эффективными. Это значит, что в процессе управленческой деятельности соответствующие органы исполнительной власти (должностные лица) на основе действующего законодательства самостоятельно устанавливают обязательные правила поведения (нормы права) по вопросам, которые отнесены к их компетенции. Во время практического выполнения заданий, положенных на аппарат управления, они реализуют предписывающие полномочия, содержанием которых является выполнение требований закона и организация применения правовых норм, а в предусмотренных законом случаях осуществляют административную юрисдикцию. Эта деятельность органов управления связана с изданием правовых актов, которые тянут за собой определенные юридические следствия, то есть ведут к выполнению, изменению или прекращению административных правоотношений между субъектом и объектом управления, и являются правовыми формами [3, с.136–138].
Поскольку выполняемые в процессе управления действия и взаимосвязи многообразные за своим характером, назначением и следствиями, к которым они приводят, то возникает необходимость классификации форм управления.
Говорить о формах управления целесообразно лишь относительно такой деятельности, которая имеет властно-организующую направленность и отображает содержание основных, профильных функций органов исполнительной власти. Относительно этих форм решающим является деление их на виды в зависимости от наступления тех или других правовых следствий. За этим критерием выделяют правовые и неправовые формы.
Рекомендуемые материалы
К правовым принадлежат формы, использование которых влечет возникновение конкретного юридического результата. В частности, такие действия, как издания юридических актов, применение принудительных мероприятий и тому подобное, выступают как юридические факты и могут порождать (изменять, прекращать) административно-правовые отношения.
К неправовым принадлежат формы, которые непосредственно юридического значения не имеют, то есть не влекут возникновения конкретного юридического результата. Чаще всего неправовыми формами признаются многообразные организационные действия служащих органов исполнительной власти на разных этапах подготовки и выполнения управленческих решений. Это такие действия, как организация и проведение совещаний, обсуждений, проверок, разработка проектов планов, прогнозов, программ, методических рекомендаций, осуществления мероприятий по повышению качества и эффективности управленческого труда и т.п. Данные формы могут как непосредственно «сопровождать» правовые формы, так и иметь определенное самостоятельное значение [2, с.277–278].
Однако чаще всего формы управленческой деятельности разделяют на:
– издание нормативных актов управления;
– издание индивидуальных (ненормативных, административных) актов управления;
– проведение организационных мероприятий;
– осуществление материально-технических операций [7, с.134].
Эффективность управленческой деятельности в значительной мере зависит от правильного и умелого сочетания форм управления: издание правовых актов должно подчеркиваться организационными, материально-техническими действиями, а в свою очередь организационные действия – связываются с правом ґрунтуються на праве, не противоречат ему [8, с.33].
2. Сущность, особенности и виды актов государственного управления.
Издание правовых актов управления подходяще рассматривается как ведущая форма реализации заданий, функций и компетенции органов исполнительной власти. Ведь именно с помощью таких актов достигается упорядоченность и стабильность административно-правовых отношений, их развитие.
Как в научной литературе, так и в украинском законодательстве отсутствующее общепринятое определение правового акта управления, нет единственного подхода к названию таких актов. В литературе используются разные определения: «административные акты», «акты государственной администрации», «исполнительские решения» и тому подобное.
Среди подходов к определению понятия правового акта управления наиболее распространенные следующие. Некоторые ученые определяют его как правовая разновидность управленческого решения, которая являет собой юридически властный, принятый путем одностороннего волеизъявления акт уполномоченного субъекта административного права (органа исполнительной власти, органа управления (администрации) предприятия, учреждения, организации, должностного лица), имеет установленную законодательством форму и направленный на утверждение административно-правовых норм, возникновение и изменение административно-правовых отношений с целью осуществления заданий и функций в сфере исполнительной власти. Путем издания такого акта орган (должностное лицо) решает тот или другой вопрос (общее или индивидуальное), который возникает в процессе его деятельности, в интересах реализации заданий и функций исполнительной власти [2, с.281].
В современных источниках чаще всего акт государственного управления определяют как официальное предписание, что основан на законе, принято субъектом управления на любом уровне государственной иерархии в порядке одностороннего волеизъявления и в пределах его компетенции с сдерживанием установленной процедуры и формы и тянет за собой определенные юридические следствия.
При таком подходе правовой акт управления выглядит как основанное на законе одностороннее юридически-властное волеизъявление уполномоченного субъекта исполнительной власти, направлено на установление административно-правовых норм или возникновения, изменение или прекращение административно-правовых отношений с целью реализации исполнительной власти.
Характерными признаками правового акта управления являются:
– подзаконность, которая значит, что акт управления выдается на основании и на выполнение закона и в соответствии с актами вышестоящих органов исполнительной власти;
– обязательность (императивность), которая значит, что акт обязаны выполнять все физические и юридические лица, которым он адресован; игнорирование правовых актов управления, их несоблюдения, препятствия реализации тянет за собой применение к винному лицу мероприятий ответственности;
– правомочие, то есть акты управления кажутся органами исполнительной власти в соответствии с характером и в пределах предоставленной им компетенции;
– официальность, что заключается в издании акта от имени органа государства, полномочие которого именно на издание акта такого вида (формы) закреплено Конституцией и законами Украины;
– односторонность, то есть акт является результатом юридически-властного волеизъявления соответствующего субъекта, что его выдал;
– надлежащая оформленість, которая значит, что акт управления является письменным документом определенного вида, подготовленным по правилам юридической техники и выданным с соблюдением нормативно установленных процедур [2, с.281–283].
Таким образом, правовой акт управления – это официально оформленный результат волеизъявления органов исполнительной власти (но других субъектов государственного управления), осуществляемый в одностороннем порядке с соблюдением установленной процедуры и направленный на возникновение определенных юридических следствий.
Акт государственного управления отличается от закона тем, что:
– в системе правовых актов закон имеет высшую юридическую силу;
– любой акт государственного управления должен быть выдан на основе закона (непосредственно или опосредствовано);
– ни один акт государственного управления не может упразднить или изменить закон;
– закон может упразднить или приостановить действие акта управления;
– в случае, если акт государственного управления противоречит закону, действует закон [3, с.144].
3.Методы управленческой деятельности. Убеждение и принуждение в государственном управлении.
В целом методы управления можно разделить на научные и ненаучные, демократические и недемократические, гибкие и жесткие, прямого и непрямого влияния и тому подобное. Универсальными методами государственного управления, которые используются во всех отраслях и сферах, на всех уровнях управления, а во многих случаях определяют содержание и конкретное проявление других методов, есть убеждение и принуждение.
В системе методов государственного управления важное место занимает убеждение – особенное средство правового влияния. Он заключается в том, чтобы субъекты государственного управления сдерживались определенных требований в результате их внутреннего признания, а не через слепое подчинение велением власти. Это значит внедрение дисциплинированности, понимания того, что крепкая общественная дисциплина и законность являют собой необходимое условие успешного построения правового, независимого, демократического государства, а также формирования сознательной привычки, направленной на сдерживание правовых требований, чувства недопустимости их нарушения, потребности активно бороться с правонарушениями.
Таким образом, убеждение – это система мероприятий правового и неправового характера, которые проводятся государственными и общественными органами, что оказывается в осуществлении воспитательных, разъяснительных и поощрительных методов, направленных на формирование у граждан понимания необходимости четкого выполнения законов и других правовых актов.
Основными формами убеждения, которые применяются в государственном управлении, есть: организация государственных и общественных мероприятий, направленных на решение конкретных заданий (учет, контроль, принятие необходимых документов, проведения семинаров, сборов и тому подобное); воспитание (экономическое, правовое, моральное и др.), личный пример; разъяснение заданий государственного управления (устное или через средства массовой информации); инструктаж лиц подчиненного аппарата и общественности по вопросам наиболее действенного выполнения поставленных заданий; поощрение (моральное – благодарность, награждение почетным знаком, присвоение почетного звания и т. др., материальное – денежные премии, путевки отдельным личностям или группе лиц); критика работы и поведения отдельных личностей.
В последнее время в Украине все большего распространения получают правовые формы убеждения, мероприятия поощрения, предусмотренные правом за образцовое выполнение трудовых, служебных и общественных долгов. Растущее значение поощрений является важным проявлением усиления роли убеждения как важного метода регуляции управленческой деятельности и жизни всего общества [3, с.163–168].
Вторым универсальным методом государственного управления является принуждение. Неотъемлемой составляющей системы методов государственного управления обществом является метод принуждения, что принадлежит к самым жестким средствам влияния. Именно поэтому должностные лица органов управления применяют принуждение, как правило, в сочетании с другими управленческими приемами. Авторитарность этого метода неопровержима, однако, в настоящее время нет ни одного государства, какое бы не использовало его как самое необходимое средство управления своими делами.
Важная (хотя и не единственная) функция государственного принуждения – правоохранительная. Она заключается в локализации, нейтрализации, недопущении правонарушений. Потому государственное принуждение традиционно рассматривают из позиций защиты сформированных государством правоотношений и обеспечения неуклонного и точного выполнения юридических норм конкретных отраслей права [6, с.189].
Административное принуждение является одним из видов государственного принуждения. Ему, как и государственному принуждению в целом, присущие черты, сущность которых сводится к использованию государственными органами, а в отдельных случаях и общественными объединениями средств принудительного характера с целью обеспечения надлежащего поведения людей. Вместе с тем, административное принуждение имеет ряд характерных особенностей, которые позволяют отличать его от судебного и общественного принуждения. Такими особенностями является то, что:
– административное принуждение используют в государственном управлении для охраны общественных отношений, которые возникают в этой сфере государственной деятельности;
– механизм правовой регуляции административного принуждения устанавливает основания и порядок применения соответствующих принудительных мероприятий;
– порядок применения принудительных мероприятий по большей части регулируют нормы административного права, которые включают нормы законодательство или административно-правовые нормы актов исполнительных органов;
– применение административного принуждения – это результат реализации государственно-властных полномочий органов государственного управления, и только в исключительных, установленных законодательством случаях, такие средства могут применять суды (судьи);
– административное принуждение используют для: а) предотвращение совершения правонарушений; бы) прекращение административных проступков; в) привлечение к административной ответственности.
Изложенное дает возможность определить административное принуждение как систему средств психологического или физического влияния на сознание и поведение людей с целью достижения четкого выполнения установленных долгов, развития общественных отношений в пределах закона, обеспечения правопорядка и законности.
Принудительные средства административного характера применяют органы исполнительной власти, суды (судьи) для влияния на граждан и должностные лица с целью выполнения ими юридических обязанностей, прекращения противоправных действий, привлечения к ответственности правонарушителей. Характер конкретных общественных отношений требует присущего только им защиты. В одних случаях правопорядок обеспечивают путем использования мероприятий предотвращения правонарушений, в других – прекращение правонарушений или наказания за совершенные правонарушения.
В юридической науке сложилась такая классификация мероприятий административного принуждения: а) мероприятия административного предотвращения (административно-предупредительные); бы) мероприятия прекращения правонарушений; в) мероприятия административно-процессуального обеспечения; г) административные взыскания [7, с.163–164].
Меры, административно-пресечений. Общепризнанно, что главной целью мер, административно-пресечений, является предупреждение правонарушения и обеспечения общественной безопасности. Особенность этих мер заключается в их четко выраженном превентивном характере [21, с.36].
Чаще всего под мероприятиями административного предотвращения понимают действия уполномоченных органов или должностных лиц, направленные на принудительное обеспечение выполнения гражданами обязанностей перед обществом, обеспечение общественной безопасности и общественного порядка, недопущение и борьбу со стихийным бедствием, эпидемиями, эпизоотиями и ликвидацию их следствий.
Условиями для возникновения конкретных отношений, связанных с использованием средств административного принуждения, есть разные юридические факты, в том числе противоправные действия отдельных личностей и организаций. Средства административного предотвращения имеют ту особенность, отличаются от средств прекращения административных правонарушений и административных взысканий тем, что их использование не связано с совершением неправомерных действий. Это предупредительные, профилактические мероприятия.
Самыми типичными являются такие мероприятия административного предотвращения: 1) требование прекращения отдельных действий; 2) проверка документов; 3) обзор вещей и личный обзор; 4) временное ограничение или запрещение доступа граждан к отдельным участкам местности или объектов с целью обеспечения общественного порядка, общественной безопасности, здравоохранения людей; 5) ограничение или запрещение движения транспорта и пешеходов на отдельных участках улиц и автомобильных путей при возникновении угрозы общественной безопасности; 6) закрытие участков государственной границы; 7) осуществление административного надзора за лицами относительно которых он установлен, а также контроля за осужденными к криминальным наказаниям, непов’язаних с лишением свободы; 8) учет и официальное предостережение лиц; 9) право входить на территорию и к помещениям предприятий, учреждений и организаций, к жилищным и другим помещениям граждан; 10) введение карантина при эпидемиях и эпизоотиях; 11) обзор медицинского состояния лиц и санитарного состояния предприятий общественного питания; 12) ревизия; 13) контроль и наблюдательные проверки [7, с.164–165].
Мероприятия административного прекращения. Начиная рассмотрение этого вида административного принуждения, следует сказать, что для прекращения правонарушения используют много разных полномочий правоохранительных органов, предусмотренных законодательством, начиная с доставки правонарушителей, исключения вещей и документов, и заканчивая применением в исключительных ситуациях оружия [22, с.228].
Под мероприятиями административного прекращения понимается принудительная остановка противоправных деяний, которые имеют признаки административного проступка (а в некоторых случаях – и криминальный характер), направлено на недопущение вредных следствий и обеспечения применения к винному лицу административного взыскания, а в исключительных случаях – и криминального наказания [3, с.172].
Информация в лекции "16 Процессуальное положение прокурора на различных стадиях уголовного процесса" поможет Вам.
Мероприятия прекращения условно можно разделить на две группы – общего и специального назначения. До мероприятий прекращения общего назначения принадлежат: а) административное задержание; бы) личный обзор и обзор вещей; в) принудительное лечение; г) временное отстранение от работы инфекционных больных; д) принудительное лечение лиц, которые страдают опасными для окружающих заболеваниями; е) временное отстранение от управления средствами транспорта; же) прекращение работ и запрещение эксплуатации механизмов и др. [3, с.172–173].
Применение этих мер регулируется рядом законов. Да, административное задержание, что применяется с целью прекращения административных нарушений, установления лица, проведения личного обзора, обзора вещей и исключения вещей и документов, регламентируется КУпАП (статьи 260–263, 267) [12], ЗУ «О милиции» (ст.11) [13], Таможенным кодексом Украины [16] и другими законодательными актами.
До мероприятий прекращения специального назначения принадлежат: мероприятия физического влияния; применение специальных средств; применение огнестрельного оружия [3, с.172; 13].
Мероприятия административно-процессуального обеспечения. Эти меры составляют специфическую группу мероприятий административного прекращения. Их особенность заключается прежде всего в том, что это не самостоятельные, а вспомогательные мероприятия влияния, применение которых создает условия для привлечения правонарушителя к административной ответственности. Они применяются когда исчерпанно другие мероприятия влияния с целью прекращения административного правонарушения, установления лица, составления протокола об административном правонарушении, обеспечении своевременного и правильного рассмотрения дела, выполнения принятых постановлений. Мероприятия обеспечения применяются только в рамках осуществления в связи с правонарушением, то есть лишь с момента возбуждения дела и к ее прекращению и только к лицу, которое совершило правонарушение. Кроме совершения правонарушения должны существовать дополнительные основания применения этих мер: невозможность прекращения правонарушения другими средствами, выполнить другие процессуальные действия (составление протокола, установления лица и тому подобное), возможное совершение лицом новых проступков. Наконец, законодательством установлен процессуальный порядок их применения: основания, сроки (в необходимых случаях), процессуальное оформление (составление протокола), порядок обжалования [23, с.159].
Согласно с ЗУ «О милиции» [13], работники милиции имеют право проверять у граждан при подозрении в совершении ими правонарушений документы, которые удостоверяют их лицо. Как уже отмечалось, проверка документов может принадлежать как к мерам, административно-пресечений, так и к мероприятиям административно-процессуального обеспечения. Например, проверка документов у пассажиров во время посадки на морские и воздушные суда, железнодорожный транспорт принадлежит к мерам, административно-пресечений, поскольку в этом случае запобігається совершения правонарушения (безбилетный проезд). Вместе с тем, проверка документов, что осуществляется при подозрении гражданина в совершении правонарушений, принадлежит к мероприятиям административно-процессуального обеспечения.
Административные взыскания. Эти меры составляют последнюю составную часть административного принуждения. Они отличаются от других видов административного принуждения способом обеспечения правопорядка, отличиями нормативной регламентации, целью, фактическими основаниями, правовыми следствиями и процессуальными особенностями применения. Такие взыскания характеризуются стабильностью содержания и назначения, применяются лишь к виновным в административных проступках, потому общей их особенностью является репрессивный, карательный характер [23, с.224].
