Механизмы, органы, методы и стиль публичного администрирования
Тема 6. Механизмы, органы, методы и стиль публичного администрирования
Реализация процесса публичного администрирования происходит с помощью разработки и внедрения соответствующих управленческих механизмов, создающих условия для своевременного и эффективного решения имеющихся в этой сфере разногласий.
Механизмы публичного администрирования - это специальные средства, обеспечивающие осуществление регулирующего воздействия публичных администраций на социально-экономические территориальные системы различных уровней (села, поселка, района в городах, города, области, всей страны) с целью обеспечения достойных условий жизнедеятельности людей, проживающих в государстве, и граждан Украины, временно проживающих за ее пределами [9].
Наибольшие противоречия в системе публичного администрирования связанные с тем, что на региональном и районном уровнях его одновременно и по одним и тем же объектам (социально-экономических территориальных комплексов) осуществляют органы государственной власти и органы местного самоуправления, деятельность которых направлена на реализацию интересов различных субъектов: государства и конкретных территориальных общин. Кроме того, внутренние противоречия присущи и системе органов местного самоуправления, которые представляют собой форму властной самоорганизации деятельности жителей таких административно- территориальных единиц как область, район, город, район в городе, поселок, село, но власть им предоставлена и регламентируется государством, его законодательными актами.
Исходя из этого, в составе механизмов публичного администрирования по системе властных субъектов выделяют государственные механизмы публичного администрирования, механизмы осуществления публичного администрирования через органы местного самоуправления и механизмы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.
Обеспечение плодотворного взаимодействия государственных органов власти и системы местного самоуправления является весьма актуальной задачей совершенствования системы публичного администрирования в Украине, потому что на сегодня возникает много проблем, связанных с пересечением их функциональных зон на местном уровне управления государством, а также сложностью взаимосвязи интересов, которые они представляют. Для обеспечения этого взаимодействия необходим целый ряд механизмов, который должен обеспечить сотрудничество, например, районных государственных администраций и сельских (поселковых) советов, областных государственных администраций и городских советов областных центров, центральных органов власти и областных советов и тому подобное.
Эти механизмы должны быть достаточно гибкими, необходимо учитывать возможность возникновения большого спектра проблемных ситуаций, которые они должны урегулировать, чтобы не возникало необходимости постоянно менять их в зависимости от степени развития противоречий между различными органами государственного управления и местного самоуправления.
При построении государственных механизмов публичного администрирования, механизмов управления развитием областных и районных социально-экономических комплексов страны через органы местного самоуправления и механизмов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления необходимо учитывать современные тенденции к децентрализации системы публичного администрирования и возможных изменений в законодательстве, регламентирующем деятельность органов власти на местном уровне.
Так, например, в настоящее время к основным задачам местных государственных администраций отнесено выполнение региональных программ развития, подготовка и выполнение соответствующих бюджетов, хотя для демократического общества должно быть очевидным выполнение этих задач органами местного самоуправления, которые представляют интересы всех общин и граждан, проживающих в регионе.
Рекомендуемые материалы
По особенностям построения механизмы публичного администрирования делятся на целевые (направленные на достижение определенной цели) механизмы публичного администрирования, механизмы функционирования системы публичного администрирования на разных этапах общественного развития страны и механизмы осуществления процесса публичного администрирования различными властными органами и отдельными должностными лицами.
Целевые механизмы публичного администрирования используются как органами государственной власти, так и органами местного самоуправления в качестве орудия для осуществления целенаправленных преобразований в функционировании или развития конкретных объектов публичного администрирования. Чаще всего механизмы этого типа трактуются как совокупность способов, методов, рычагов, через которые субъект публичного администрирования влияет на объект или группу объектов управления для достижения определенной цели. При этом каждый целевой механизм публичного администрирования представляет собой совокупность специально подобранных для решения имеющихся противоречий и разрешения проблемной ситуации взаимосогласованных методов управления, через использование которых осуществляется практическое влияние органов публичного администрирования на социально-экономическую территориальную систему страны, ее подсистем или элементов для обеспечения достижения конкретной цели, что будет способствовать развитию всей системы или ее составляющих в выбранном стратегическом направлении с соблюдением ряда определяющих принципов.
Исходя из набора методов, которые могут входить в состав целевых механизмов публичного администрирования, эти механизмы подразделяются на административные (в том числе организационные и распорядительные), правовые, экономические, политические, социальные, психологические, моральные и этические, а также комбинированные механизмы, которые в свою очередь могут включать любой набор различных методов (например, административно-правовые, социально-психологические, организационно-экономические и т.д.).
В перечень целевых механизмов публичного администрирования целесообразно добавить также информационные механизмы, основанные на использовании информационных методов, которые не всегда учитываются в списках, представленных в научных источниках, но сегодня очень важны и действенными. Так, ни один из целевых механизмов, ни административный, ни правовой, ни политический или любой другой не может быть использован без передачи информации, ориентирующей поведение людей, общин разного уровня или организаций в соответствии с установленными государством целей.
На сегодня система публичного администрирования в Украине состоит из органов государственной власти (Президент, Верховная Рада Украины, Кабинет Министров Украины, центральные органы исполнительной власти, их территориальные представительства, местные государственные администрации, органы юстиции Украины) и органов местного самоуправления (областные, районные, городские, районные в городах (в случае их создания), сельские и поселковые советы), находящихся в непрерывном взаимодействии, выполняя возложенные на них функции. [4].
Механизмы осуществления процесса публичного администрирования представляют собой четко выстроеные последовательности действий, реализация которых обеспечивает осуществление публичного администрирования соответствующими органами или их должностными лицами путем постепенных преобразований в состоянии объектов публичного администрирования.
Составляющими структуры механизма обычно определяются: субъект и объект управления; цели, принципы, функции, методы, информация, технология и технические средства.
Субъект и объект являются самыми первыми элементами механизма управления, именно их взаимодействие отражено в нормативных документах, регламентирующих воздействие государства на любую сферу жизнедеятельности общества. В системе государственного управления объектом управления выступает общество, общественная деятельность, а субъектом - органы исполнительной власти.
Главной чертой субъекта государственного управления является наличие у него определенной компетенции и властных полномочий, которые позволяют воплощать свою волю в форме управленческих решений, руководящих команд, обязательных к исполнению. Соответственно объект государственного управления обязан подчиняться властной воле субъекта и в обязательном порядке выполнять его решения [4].
Субъект управления - система, наделенная определенной компетенцией и государственно-властными полномочиями, позволяющими ей воплощать свою волю в форму руководящих команд или решений, обязательных для исполнения, то есть это система, управляющая.
В государственном управлении к субъектам управления относятся: органы исполнительной власти (правительство, министерства, государственные комитеты, другие центральные органы исполнительной власти, местные государственные администрации) руководители и руководящий состав этих органов (политические деятели; должностные лица; должностные лица, которые наделены государственно-властными полномочиями).
Объектом социального управления является все общество, которое не может существовать вне его, для которого управление является имманентным элементом. Основными объектами государственного управления следует считать подчиненые объектам органы исполнительной власти, сектора государственного управления, отрасли промышленности, государственные учреждения, организации и предприятия, подведомственные органам исполнительной власти.
Объект управления - это система, которая подчиняется властной воле субъекта управления и выполняет его решения, то есть система, которой управляют.
Субъект и объект управления находятся в постоянном динамическом взаимодействии, в процессе которого возникают управленческие отношения. Взаимодействуя, субъект и объект образуют процесс управления.
Управленческие отношения - это отношения людей по осуществлению функций управления.
Государственно-управленческие отношения - это особый вид общественных отношений, которые возникают в процессе государственного управления, деятельности сознательно-волевого и организационного характера [8].
Эти отношения типа «власть - подчинение» могут иметь разный характер в зависимости от полномочий субъекта, степени самостоятельности объекта управления и многих других факторов. Они могут быть формальными (субординации) и неформальными (координации), отраслевыми (отношения в пределах одной отрасли), межотраслевыми (отношения между органами различных отраслей), территориальными (в пределах одного региона), межрегиональные (между органами различных регионов), территориально-отраслевые и др.
Содержанием управленческих отношений является особая деятельность людей, выступающая в виде взаимодействия субъектов и объектов управления. Между ними существует тесное взаимодействие, осуществляемое с помощью прямых (от субъекта к объекту) и обратных (от объекта к субъекту) связей. Практическая реализация этих связей обеспечивается благодаря движению информации.
Прямая связь способствует процессу принятия решений и обеспечивает их доведение до исполнителя - объекта управления.
Обратная связь, предоставляет информацию о состоянии объекта и его деятельности по выполнению решений, которая является базой формирования соответствующих воздействий на объект управления. Обратная связь дает возможность находить наиболее оптимальные пути и средства организации процесса регулирования деятельности объекта управления.
Важной составляющей управленческого механизма являются принципы, их соблюдение обеспечивает создание условий для эффективного проявления объективных законов. Для механизмов государственного управления важным является учет как управленческих принципов, так и тех, которые касаются определенной отрасли, связанных с законами функционирования экономики или социума или отдельных сфер его жизнедеятельности.
Все участники отношений пытаются реализовать собственные цели путем выполнения определенных действий. Механизм государственного управления должен предусматривать для них такие функции, которые обеспечат достижение цели наиболее экономичным путем. Это, прежде всего, основные функции (планирование, организация, мотивация, контроль) и выполнение или участие в выполнении главных и вспомогательных.
Обязательной составляющей является методы. Учитывая целенаправленную самоактивность и самоуправляемость объектов государственного управления, целесообразно рассматривать в таком механизме не только методы воздействия субъекта на объект, а средства и конкретные формы взаимодействия всех участников. При этом внимания требуют все группы методов: организационные (административные), правовые, экономические, социально-психологические.
Прежде всего, в состав механизмов осуществления процесса публичного администрирования должны быть включены процессные механизмы, реализуемые Президентом Украины, Верховной Радой Украины, органами государственной власти, органами юстиции и органами местного самоуправления. Поскольку процессы публичного администрирования, осуществляемые органами государственной власти и местного самоуправления на различных уровнях управления имеют свои особенности и достаточно сложны, то для них должны быть разработаны отдельные процессные механизмы.
Дальнейшая детализация процессных механизмов публичного управления требует разработки технологии их реализации каждым должностным лицом в зависимости от должности, которую он занимает, и конкретных функций, ей приписаны. Именно через технологию публичного администрирования раскрывается пооперационное содержание деятельности работников органов государственного управления и местного самоуправления по управлению развитием социально-экономических территориальных систем всех уровней: от государства до села, поселка, города.
Технология публичного администрирования представляет собой детальное описание действий, которые должны быть последовательно, надлежащим образом и с применением конкретных средств и приемов осуществлены субъектом публичного администрирования (организацией или конкретным должностным лицом) для достижения определенной цели. Четко прописаны в технологии процедуры осуществления публичного администрирования регламентирующих направление и последовательность действий работников, исключают использование неэффективных приемов, придают руководителям уверенности в рациональности действий подчиненных и получении желаемого результата [4].
Любая технология предусматривает наличие субъекта труда, ее предмета, средств и методов, целей деятельности. В управлении субъектом труда является управляющий орган (местная государственная администрация, исполком местного совета и т.д.), коллектив (собрание акционеров, местный совет, совет директоров и т.д.), человек - руководитель учреждения или структурного подразделения, председатель городского (сельского, поселкового) совета и др. Они принимают управленческие решения, создают условия для их выполнения.
Предметом труда в управлении является информация, сознание, психика и поведение человека, отношения, взаимодействие в коллективе или в обществе. Подготовка любого решения предусматривает сбор и обработку различной информации. Управляющее воздействие направляется на человека - подчиненного, исполнение решения предусматривает определенные изменения в его поведении, сознании, психике. Разнообразием отличаются средства управленческого труда, в числе которых целесообразно относить власть, нормативные акты, аппарат управления, организации, слово, традиции, нравственные нормы, информационно-аналитическую и организационную технику, средства массовой информации. Для оказания влияния на других людей обязательным условием является наличие соответствующих способностей и возможностей, то есть власти. Требования к субъекту управления отражаются в нормативных актах (законах, постановлениях, приказах, распоряжениях и т.п.). Решение, принятое субъектом управления, должно быть доведено до непосредственных исполнителей, для этого необходимо осуществить декомпозицию цели, сформулировать конкретные задачи, определить сроки и ответственных, создать условия для их решения (ресурсное обеспечение, мотивацию, контроль).
Значительное воздействие на работников и вообще граждан производит организационная культура, то есть совокупность традиций, норм, правил поведения, складывающиеся в определенных трудовых коллективах, населенных пунктах, профессиональных сообществах в стране в целом. Субъект управленческого труда должен отслеживать, анализировать ее состояние, влиять на целенаправленное развитие. Большое значение для повышения качества процесса управления имеет состояние информационно-аналитической и организационной техники, обеспечивающей эффективное взаимодействие в учреждении (или управленческой подсистеме) с внешней средой, обработка больших объемов информации.
Методов труда в управлении (в том числе и в государственном) тоже достаточно много: административные, правовые, организационные, экономические, социально-психологические.
Для решения определенной проблемы целесообразно создать необходимые правовые условия (сформировать или изменить законодательные акты), осуществить административное и организационное влияние (создать или реорганизовать учреждение, структурное подразделение, выдать приказы, утвердить соответствующие положения, инструкции, регламенты), обеспечить бюджетное или иное финансирование, соответствующее материальное вознаграждение конкретным исполнителям, сформировать определенный социально-психологический климат (положительное эмоциональное состояние, возможность для профессионального и карьерного роста, уверенности в стабильном будущем и т.д.).
Деятельность по осуществлению публичного администрирования предполагает выполнение многих процедур и операций, которые могут быть объединены в соответствии с уровнем иерархии и особенностей объекта управления. В связи с этим можно выделить системы технологий публичного администрирования на уровне государства (выполнение внешних и внутренних функций, деятельность и взаимодействие ветвей власти, принятия государственных нормативно-правовых актов, регулирование макроэкономических, социальных и других общегосударственных процессов), на уровне региона (контроль с соблюдением норм Конституции и законов Украины, регулирования социально-экономического развития территорий, взаимодействие органов государственного управления и местного самоуправления), а также на районном и базовом уровнях общественного управления. Все указанные процессы осуществляются конкретными людьми в определенных учреждениях, поэтому приведенный перечень должен быть дополнен разветвленной системой технологий выполнения управленческих процедур во всех органах публичного администрирования [4].
Формы, методы и стиль публичного администрирования
Публичному администрированию присущи определенные формы, методы и стили деятельности.
Форма деятельности - унифицированный по внешним признакам, формализованный вид результатов конкретных действий органа управления, его структурных подразделений и должностных лиц, направленных на достижение поставленной цели. Выделяют несколько видов форм управленческой деятельности: нормативно-правовые (становление норм права); применения норм права; организационного регламентирования внутренней работы аппарата органов власти; позаапаратнои организационной деятельности; материально-технического обеспечения.
1) Нормативно-правовые формы администрирования связанны с изданием актов, устанавливающих нормы права и в совокупности создают законодательно-правовую базу регулирования процессов функционирования и развития субъекта и объекта государственного управления - законы, указы, постановления, распоряжения, решения, положения, инструкции, правила, порядок. Они содержат правовые нормы (правила поведения), рассчитанные на широкий круг лиц (предприятий, учреждений, организаций), на неопределенный срок времени и неопределенные заранее условия.
2) Формы применения норм права, в соответствии с компетенцией органа власти. В их состав входят формы осуществления юридически значимых действий: выдача документов, составление актов, протоколов, заключения гражданско-правовых договоров, представление обязательных отчетов, применение средств непосредственного принуждения, участие органов управления в качестве истцов или ответчиков в судах, введение экономических санкций, мер административного принуждения к нарушителям юридических запретов отраслевого и ведомственного характера и тому подобное.
3) Формы организационного регламентирования внутренней работы аппарата и налаживания взаимодействия с управляемыми объектами. К организационным формам внутреннего характера относятся: распределение служебных обязанностей; меры целесообразного сочетания единоначалия и коллегиальности; инструктирование сотрудников и разъяснения цели, содержания, особенностей нормативно-правовых актов; установление общего и индивидуального режима работы, подготовка к проведению заседаний, совещаний.
4) Формы внеаппаратной организационной деятельности: инспектирование, проведение служебных совещаний, семинаров, заседаний; анкетирования управляемых объектов, граждан, с целью учета общественного мнения и корректировки управленческой деятельности, оказания практической помощи. Именно формы внеаппаратной организационной деятельности обеспечивают демократичность стиля взаимодействия с управляемыми объектами [4].
Методы управления - представляют собой совокупность универсальных и специальных способов и приемов, применяемых органами власти при осуществлении тех или иных функций государственного управления или в процессе разработки, принятия и реализации решений по влиянию на управляемые объекты.
Под содержательной характеристикой целесообразно рассмотреть следующие группы методов: правового регулирования, организационно-распорядительные (административные), экономические, социально-политические, социально-психологические и морально-этические.
1) Методы правового регулирования по своему содержанию являются совокупностью способов соблюдения законности, обеспечения подчиненности государственного управления действующим правовым нормам. Деятельность в сфере правового регулирования базируется на применении методов разработки и издании юридических норм, упорядочивающих отношения: между органами власти и обществом, гражданами; между органами государственного управления согласно определенным их правовым статусом и распределением полномочий. Это создает условия четкого регулирования и практического осуществления связей по субординации и координации между всеми участниками государственно-управленческих процессов.
2) Организационно-распорядительные (административные) методы базируются на власти, дисциплине, ответственности но, в отличие от приведенной выше классификации, их целесообразно разделить на три основные подгруппы:
- организационно-стабилизирующие методы, которые устанавливают состав элементов системы и устойчивые связи между ними. К ним относятся: регламентирование, нормирование, инструктирование;
- Методы распорядительного содержания, фиксирующие организационные связи, которые сложились на текущий момент. К ним относятся: вынесение постановления, подготовка приказов, распоряжений, указаний, резолюций.
- Методы дисциплинарного характера, предназначенные для поддержания стабильности организационных связей через дисциплинарные требования и систему ответственности.
3) Экономические методы опираются на экономические интересы хозяйствующих субъектов и всей системы, что означает: согласованность целей отдельных объектов с целью развития региона и государства в целом; дифференциация экономических методов, которые обеспечивают получение желаемого результата от управляемого объекта через лицензирование, квотирование, налогообложение, бюджетная система и тому подобное.
4) Социально-политические методы направлены на создание условий для повышения трудовой и политической активности граждан, формирование и удовлетворение их потребностей в повышении социального статуса в обществе. В их состав входят подходы к разработке государственной социальной политики с учетом интересов всех слоев населения, но с предоставлением первоочередного внимания социальному обеспечению уязвимого контингента. Эта группа методов непосредственно направлена на повышение уровня занятости населения, реализацию их творческого потенциала, улучшение бытовых условий жизни, развитие социальной инфраструктуры.
Широкое распространение получили такие социально-политические методы как разъяснение, пропаганда, политическая агитация.
5) Социально-психологические методы опираются на объективные законы общественного развития и законы психологии. Социальные методы управления представляют широкий спектр средств политического образования, морального стимулирования, формирования организационной культуры, нравственного воспитания, привлечения граждан к участию в социальном управлении.
Социально-психологические методы определяют направление, способы и приемы влияния на формирование и развитие коллектива и общества, а также на процессы, которые в них осуществляются. Среди них выделяют: побуждение, разъяснение, привлечение, принуждение и т.д.
6) Морально-этические методы направлены на формирование системы ценностных ориентиров, применение способов устранения проявлений бюрократизма, преодоление скрытого или открытого сопротивления организационным изменениям, изменение политики в отношении подбора кадров, ухудшение микроклимата в коллективе и т. Морально-этические методы базируются преимущественно на мотивационных мероприятиях (поощрение, взыскание) и воспитательных мерах, разъяснении, убеждении, выработке навыков этичного поведения в отношениях с окружающими людьми. [4].
Стиль руководства - способ принятия решений и передачи задач подчиненным.
Стиль управления рассматривается как совокупность приемов, способов, методов функционирования органов государственного управления, органов местного самоуправления или их должностных лиц, то есть внимание акцентируется на содержании их деятельности, роли, возможностях, влияния и тому подобное. Каждый из субъектов управленческих отношений имеет свой неповторимый набор стилистических черт, обусловленных спецификой руководящей деятельности в различных функциональных сферах.
Управленческий стиль формирует имидж власти - стойку представление о методах деятельности субъектов руководящего влияния. Стиль государственно-управленческой деятельности можно определить как форму осуществления руководящего воздействия субъекта на объект государственного управления в соответствии с объективными закономерностями общественного развития, интересами государства и социальными потребностями граждан. [4].
На формирование стиля влияют следующие факторы:
- законодательно закрепленные нормы поведения служащих;
- индивидуальные характеристики личности (темперамент, врожденные способности)
- Воспитание (личная культура, мораль, ответственность);
- Компетентность (профессиональные правовые и научно-теоретические знания)
- Коммуникативность (лидерство, общение)
- Опытность (жизненный и практический опыт управленца по определенному направлению);
- Управленческий стиль более высокого уровня управления;
- Ценностная ориентация (установка на инновации, неординарные идеи).
Каждый управленец обладает собственным сложным набором соответствующих характеристик, которые и создают тот или иной стиль деятельности.
Общий управленческий стиль каждой группы является совокупностью соответствующих стилей деятельности ее членов, поэтому в данном смысле, стиль индивидуального уровня выступает составляющей стиля уровня организационного.
Основными факторами формирования стиля государственно-управленческой деятельности на организационном уровне являются:
- специфика государственно-управленческой деятельности;
- Законодательное регулирование государственно-управленческих отношений;
- Организационная культура.
Стиль государственно-управленческой деятельности общегосударственного уровня, непосредственно влияет на все общественные процессы, которые происходят в стране. Учитывая масштабность и сложность задач, стоящих перед высшими органами управления государством, данный уровень можно охарактеризовать как политический. На государственном уровне стиль отражает систему приоритетов и ценностей, принятых в обществе, характеризует отношение государства к гражданину. Характерным отличием общегосударственного стиля является то, что он складывается не только под воздействием внутренней, но и внешней среды, формируя международное общественное мнение. Стремясь быть равноправным членом сообщества ведущих стран мира, государство берет на себя определенные обязанности по соблюдению соответствующих стандартов внутренних взаимоотношений между властью и гражданами.
Так, интеграционная направленность политики Украины требует обеспечения должного уровня развития экономики, приближение законодательства к нормам Европейского союза, бесспорного соблюдения прав и свобод граждан.
К основным факторам стиля государственно-управленческой деятельности на общегосударственном уровне следует относить:
- степень сложности решаемых задач;
- Политический режим;
- Уровень экономического развития страны;
- Реальную степень обеспечения прав и свобод человека;
- Имидж страны на международном уровне;
- Степень скоординированности работы ветвей власти;
- Национальное сознание и патриотизм граждан [4].
Вам также может быть полезна лекция "1 Основные понятия алгоритмического языка".
Эффективным считается такой стиль, который обеспечивает лучшие результаты и отвечает определенным общественным ценностям.
Наиболее распространенная типология стилей предусматривает их разделение на: авторитарный; демократический; либеральный. Авторитарный стиль ориентируется на задачи, характеризуется жестокой постановлением цели и нежеланием уступить своей сложившейся мнением.
Авторитарный стиль имеет следующие формы: патриархальный - отношения – «родители-дети»; харизматичный - уникальные качества лидера; автократический - жестокая подчиненность руководителю; бюрократический - иерархическая структура, деперсонификация.
Либеральный стиль при умелом применении, когда руководитель не теряет рычагов влияния, получает большие положительные результаты за счет свободы при принятии решений управляемыми объектами. Такой стиль ориентируется на результат, обеспеченный высоким уровнем труда и трудовой морали. Вместе с тем, либеральный стиль невмешательства может привести к анархии и беспорядку, невозможности управлять.
Демократический стиль руководства находится между этими двумя противоположными стилями. Он предусматривает участие всех членов организации в решении управленческих проблем. Руководство, которое применяет демократический стиль ориентируется на людей, которые осуществляют свою деятельность в результате сотрудничества работников и руководителей. Такой стиль увеличивает мотивацию персонала, его настрой на достижение общей цели. Безусловно, стиль может меняться в зависимости от поведения объекта управления, его зрелости и возможностей, то есть текущая работа с управляемыми объектами требует адаптации стиля работы, использования ситуативного стиля.
Формы управленческого взаимодействия с управляемыми объектами зависят от выбранного стиля и методов управления. Не существует единого, наилучшего стиля поведения субъекта управления. Следует шире внедрять ситуационный стиль, который позволяет приспосабливать государственно-управленческую деятельность с требованиями конкретной ситуации [4].
