Виды и структура органов местного управления
Тема 11. Виды и структура органов местного управления
Органы самоуправления обладают своей внутренней, организационной структурой. Эта структура определяется распределением властных полномочий и способом организации взаимоотношений представительного и исполнительного органов.
Существуют две обобщающих модели, описывающих организационную структуру органов самоуправления: президентская и парламентская, по аналогии с соответствующими формами правления на государственном уровне. Крайний вариант президентской модели (на практике он существует в некоторых муниципалитетах США, Канады и других стран, придерживающихся англосаксонской модели) предполагает: прямые выборы мэра избирателями; взаимонезависимость мэра и представительного органа (вплоть до права вето и возможности обращения в суд); отнесение к полномочиям мэра единоличного руководства местной администрацией, от назначения на должности до текущего руководства. В этом случае оказывается возможной оппозиция (в том числе политическая) между мэром и представительным органом, но мэр имеет огромное преимущество в виде своих полномочий в отношении администрации. Фактически здесь можно говорить о диктатуре мэра.
Крайний вариант парламентской модели представлен на практике традиционными английскими муниципалитетами, итальянскими муниципалитетами до реформ 90-х гг. и т.д. В этом случае за мэром, который избирается советом, остаются лишь представительские функции (не путать с представительными). Муниципальный совет является одновременно и представительным и, через создаваемые им комиссии и комитеты, исполнительным органом, осуществляя непосредственное руководство администрацией. Мэр не имеет права вмешиваться в эти вопросы.
В большинстве зарубежных стран действуют организационные модели, занимающие промежуточное положение между крайними вариантами.
Разнообразие представленных ситуаций может быть интерпретировано исходя из необходимости сочетать эффективность и демократичность в организации местного самоуправления. В современном обществе, когда зачастую вопрос о том, кому реально подчиняется администрация, является основным вопросом о власти, концентрация управленческих полномочий в руках мэра означает фактический отказ от идеи представительной демократии. При этом представительный орган создает комиссии или комитеты, но их роль сводится к выполнению консультативных функций и к разработке проектов некоторых решений. Даже в Великобритании, где традиционно доминировала система абсолютного господства представительного органа, намечается серьезная тенденция к перемещению исполнительной власти в руки сити-менеджера, назначаемого советом чиновника, или избранного мэра.
Другой подход, распространенный в Северной Европе и Германии, обеспечивает эффективность управления путем четкого разделения исполнительной и представительной власти, но исполнительная власть при этом, даже будучи сформирована за счет профессиональных управленцев путем непрямых выборов или назначения, является коллегиальной. Тем самым достигается необходимый, а порой и достаточный минимум демократии: нет концентрации власти в одних руках, индивидуальная ответственность и коллегиальное принятие решений дополняют друг друга. С более или менее существенными вариациями эту модель можно считать наиболее распространенной.
Рекомендуем посмотреть лекцию "Петр Великий и первая попытка модернизации страны".
Наконец, в Скандинавских странах модель, почти идентичная датской, обеспечивает параллельное руководство административными службами: техническое со стороны мэра и его помощников и политическое со стороны комиссий представительного органа. Это идеальное равновесие фактически нарушается тем, что мэр почти всегда становится председателем основной комиссии - финансовой, несмотря на то, что это ни в коей мере не предусмотрено законодательно.
Во всех случаях основные характеристики модели определяются тремя факторами: 1) возможность для представительного органа влиять на главу исполнительной власти (через назначение или другим путем); 2) возможность для представительного органа влиять на директоров административных служб (назначение и т.д.); 3) возможность для представительного органа непосредственно отдавать распоряжения административным структурам. Сама же структура исполнительной власти определяется тем или иным сочетанием следующих вариантов: 1) исполнительной властью руководит один человек (мэр, глава администрации и т.д.); 2) исполнительной властью руководит коллегиальный орган; 3) функции исполнительной власти берет на себя представительный орган (через комиссии, комитеты и т.д.). Вопрос о том, кто же реально руководит исполнительной властью, решается достаточно просто: тот, кто обладает для этого собственными полномочиями. Так, во Франции в любом самоуправляющемся сообществе есть коллегиальный орган, выполняющий ряд функций исполнительной власти (заместители мэра в коммуне, бюро в департаменте и т.д.). Однако, этот орган не имеет собственных полномочий: все полномочия делегируются его членам главой исполнительной власти, который может в любой момент отменить делегирование или принятое решение, поскольку по закону лишь ему принадлежит исполнительная власть и лишь он несет ответственность за ее деятельность. Т.о., несмотря на видимую коллегиальность, исполнительная власть находится в руках одного лица. В Бельгии, Нидерландах, в немецкой системе магистрата, дело обстоит иначе: каждый член коллегиального исполнительного органа несет ответственность за определенный участок работы, который входит в его собственные полномочия. Здесь сочетаются индивидуальная ответственность за данную сферу и коллегиальная ответственность за политику исполнительного органа в целом.
Однако, классическая схема представительная власть исполнительная власть не отражает в полной мер всей сложности территориальной организации существующих систем самоуправления. Как правило, самоуправляющиеся территориальные сообщества разного уровня могут формировать объединения (союзы, ассоциации и т.д.) для совместного выполнения тех или иных компетенций. Необходимость создания таких объединений очевидна: некоторые маленькие или финансово необеспеченные территориальные сообщества не могут решить все стоящие перед ними задачи в одиночку; кроме того, решение многих вопросов гораздо более эффективно в больших масштабах, чем территория одного сообщества. Наконец, координация зачастую необходима в действиях органов власти разного уровня при частичном совпадении подотчетной территории.
Возникающие таким образом объединения не имеют статуса самоуправляющихся сообществ: отсутствуют законодательные гарантии их существования, органы управления, как правило, формируются путем непрямых выборов, многие объединения не имеют собственных источников финансирования и даже собственного бюджета. Тем не менее, реальная роль таких образований может быть порой более существенной для населения и для системы управления/самоуправления, чем роль составляющих их самоуправляющихся сообществ. Государство заинтересовано в создании и поддержании подобных объединений, поскольку они позволяют осуществлять управление на местном уровне за счет средств самоуправляющихся сообществ. В противном случае, неспособность отдельных сообществ эффективно решать местные проблемы неизбежно вызвала бы необходимость вмешательства государства и соответствующих финансовых и организационных затрат. В каждой стране количество возможных форм сотрудничества очень велико: может существовать до десятка форм объединений для сообществ одного уровня, большое число форм сотрудничества для сообществ разных уровней и т.д.
Существуют и другие формы объединений, охватывающие, как правило, все органы власти, представляющие данный уровень самоуправления, на территории страны. Эти объединения существуют повсеместно - во всех развитых странах и на каждом уровне самоуправления, - исключений практически нет. Они могут быть юридически оформлены либо как ассоциации территориальных сообществ (Голландский союз провинций в Нидерландах, Ассоциация провинций Италии и т.д.), либо как ассоциации их представителей (Союз американских мэров, Ассоциация президентов Генеральных Советов Франции, Ассоциация ирландских сити-менеджеров и т.д.). Основной задачей таких объединений является лоббирование общих интересов в центральном правительстве и обмен информацией и опытом. Помимо различий по уровню власти (отдельные ассоциации для каждого типа самоуправляющихся сообществ), могут существовать и разные ассоциации для сообществ одного уровня, различающиеся политической ориентацией (просоциалистическая и право-христианская ассоциации коммун в Италии, Ассоциация директоров кабинетов президентов Генеральных Советов - социалистов во Франции и т.д.). С учетом преимущественно политических задач, это вполне естественно.
Наконец, многие функции местного управления могут осуществляться специализированными органами, которые либо формируются путем выборов (некоторые должностные лица и органы специальных округов в США) либо назначения (многие британские кванго). Их роль также необходимо учитывать при характеристике местного управления в той или иной стране.
