Государственная политика противодействия наркотизации общества
ТЕМА 3. Государственная политика противодействия наркотизации общества
Государственная политика как социальный феномен характеризуется особым статусом в силу известных особенностей ее субъекта, выделяющих государство из других институтов общества. Используя авторитет и силу публичной власти, административный ресурс аппарата, политика выполняет роль мощного активатора общественной жизни и обеспечивает эффективное идеологическое сопровождение процесса государственного управления.
В результате нестабильной социально-политической и экономической обстановки, паралича господствовавшей ценностной парадигмы государственные органы оказались не готовы к защите предлагаемых эталонов поведения и тех идеалов, которые продолжают разрушаться. Все то, что происходит в России сегодня, по своим масштабам несоизмеримо с наркотизацией и криминальной активностью населения еще десятилетие назад.
Криминальная деятельность в сфере незаконного оборота наркотиков становится в глазах населения социально престижным занятием. Если ранее лица, сознательно преступившие закон, ассоциировались в массовом сознании с маргинальными слоями общества, то в настоящее время их можно считать самостоятельной социальной группой. Правовой нигилизм, участие в противоправной деятельности, принадлежность к тем или иным преступным кланам и группировкам нередко становится пределом желаний и социальных ожиданий. Часть населения, особенно молодежи, мечтает войти в состав криминальных структур.
Возрастающее распространение таких стереотипов и ориентаций позволяет предположить наличие больших перспектив у российской наркомафии, которая имеет значительные социальные ресурсы. В целом рост наркопреступности является симптомом, предвестником нарастающих социальных катаклизмов в стране. На данном тревожном фоне приходится с сожалением констатировать неэффективность современной государственной политики противодействия наркотизации общества. Причинам этого и направлениям преодоления создавшейся ситуации посвящена рассматриваемая тема.
Соотношение политики и права в процессе противодействия наркотизации
О политике как особом виде деятельности людей по управлению государством каждый человек имеет собственное представление, формирующееся на основе жизненного опыта, непосредственного общения с теми, кто причастен к политической кухне. Ученые, рассматривая сущность и структуру политики, вкладывают в это понятие также самое различное содержание, основанное на органическом соединении политики с функционированием государства.
Рекомендуемые материалы
Политика - это отношение между социальными общностями и группами, включающее согласие, подчинение, конфликт и состязание. Функциональность политики, ее свойство служить обществу не только позволяет ей воздействовать на другие сферы государственного организма, но и управлять ими. Содержание политики как особого вида социальной регуляции заключается в согласовании интересов различных общностей, слоев, групп, выработке правил и норм, обязательных для исполнения всеми гражданами.
Связь политики и других сфер социальной жизни характеризуется взаимопроникновением. Если же политическая сфера утрачивает способность реагирования на социальные изменения в обществе, игнорирует правовые нормы, то постепенно лишается понимания и поддержки населения, не может предложить разделяемой большинством граждан программы эффективных действий и преобразований. Английский юрист М. Шоу считает, что право и политика не должны разделяться. Они пребывают в постоянном тесном взаимодействии. Ни одна из них «не может принизить значение другой»[1].
В юридической литературе значение термина «право» охватывает все правовые явления.
Понятие права включает:
· правовые принципы, то есть устоявшиеся основы правового сознания и главные направления правовой политики;
· правовые предписания, имеющие как нормативный, так ненормативный характер;
· правовые действия, непосредственно реализующие правовые принципы и предписания, воплощающие их в реальную действительность, в правовую сферу жизнедеятельности общества.
Нередко право рассматривается в трех формах – в форме правосознания, в форме правовых норм и в форме общественных отношений, порождающих правовые нормы и, в свою очередь, испытывающих воздействие этих норм. Сегодня является общепризнанным, что право и политика весьма важны для основных направлений деятельности современного либерального государства (политических процессов и процедур, социального контроля и режима легитимации).
Соотношение «режим – граждане» может быть устойчивым только за счет принципа паритетности, когда безопасность и гарантии личностной реализации сопровождаются добровольными уступками граждан (личной свободы) ради сохранения данного режима.
Если рассматривать политику как искусство управления государством, то уголовная политика направляет деятельность органов государственной власти и общественности в борьбе с преступлениями и иными общественно опасными поступками, основываясь на очном исполнении законов.
Уголовная политика определяет основные направления, цели и средства воздействия на преступность путем формирования уголовного, уголовно-процессуального, исправительно-трудового законодательства, практики его применения, а также путем выработки и реализации мер, направленных на предупреждение преступлений.
Выделяют следующие характеристики уголовной политики:
· государственная политика (доктрина) борьбы с преступностью, выраженная в соответствующих директивных актах (законах, указах президента, постановлениях правительства);
· научная теория;
· синтез соответствующих политических, социологических и правовых знаний;
· особый вид социальной деятельности, направленной на активное наступательное противодействие преступности и другим правонарушениям.
Формирование государственной политики во многом определяется деятельностью органов государственной власти и государственного управления, функционированием партий и других общественных организаций, инициируется их интересами и целями. Сегодня властно-управленческий аппарат является основной причиной социально-экономической инерции общества. Групповые интересы аппарата наиболее явно выражены в его бюрократизации, а конфликты аппарата с обществом - исходная характеристика бюрократии.
Многие из них зависят от структуры общества, в котором формируются группы с разными целями, и могут быть вызваны различным социально-экономическим статусом, вероисповеданием, возрастом, местом жительства, половым различием. Разные причины социальных бед общества часто раскрываются, когда спорный политический вопрос связан с принятием закона, затратой денег или одновременно с тем и другим.
Обеспечивая противодействие преступности, правоохранительные органы в первую очередь реализуют государственную политику, претворяют в жизнь те юридические предписания, в которых выражается политическая воля государства. Таким образом, право и политика не разделимы и взаимообусловлены. Право представляет собой средство осуществления политики.
Борьба по поводу завоевания лидирующих позиций во властных структурах распространена в любом обществе. Она не возникла с приходом рынка на российскую землю, а существовала и при так называемом развитом социализме. Изменились только формы противостояния, так как они определяются политическим режимом. Существо отношений власти в любом обществе состоит в том, что властная воля субъекта власти носит определяющий характер (доминирует) в отличие от другой стороны отношения (объекта власти), являющейся адресатом властной воли с требованием и установлением обязательства подчинения и его реальным исполнением. Правление произвольно в том случае, если действия управляющих расходятся со смыслом закона, выраженным в его принципах. Правительство всегда использует право как один из инструментов реализации своей воли.
Власть органически связана с организацией общества, в которой структурно закреплен статус доминирования воли одной из сторон властеотношения. Для власти характерно использование особой системы и совокупности методов, посредством которых обеспечивается проведение воли субъекта. Принуждение и убеждение (добровольное подчинение) характеризуют проявления власти в любом обществе, но существо отношений власти состоит в их конкретном соотношении. В качестве имманентного признака власти выступает ее обусловленность социальными нормами, на которых власть основывается и осуществлению которых она служит.
Власть как статическое состояние, при котором статус доминирования воли строго закреплен за одной стороной и выражен императивно, отличается от управления как динамического процесса обмена информацией, предоставляющего возможность диспозитивности, то есть свободы выбора.
Основой эффективной государственной политики противодействия наркотизации является управление, которое предполагает осмысление того, каково соотношение политики и права, чем вызываются и под влиянием каких детерминант возникают проблемные ситуации, каковы их основные типы, политические, правовые, педагогические, социально-психологические, культурологические, экономические и другие параметры, какими личностными чертами, особенностями сознания и поведения отличаются активные участники процесса противодействия, что содействует или препятствует предупреждению негативных противостояний.
В процессе управления возникают многочисленные виды отношений, которые нецелесообразно все без исключения трактовать как отношения власти. Различается потенциальная возможность и действительность возникновения отношений власти в процессе управления, при котором редко удается избежать конфликтов. Без обстоятельного изучения природы управления трудно представить эффективную организацию деятельности властных структур в обществе.
Проблема правовых ограничений в области управления противодействием наркотизации комплексная и включает в себя не только правовые, но и политические, экономические, нравственные аспекты. Это обусловлено комплексным пониманием содержания государственной политики в сфере противодействия наркотизации. Оно включает в себя совокупность мер нормативно-правового, организационно-управленческого, социально-экономического и воспитательно-педагогического характера.
Целью государственной политики противодействия наркотизации является утверждение в обществе здорового и безопасного образа жизни на основе формирования позитивных и жизнеутверждающих (альтернативных наркомании, токсикомании, алкоголизму) ценностей и идеалов, духовности и нравственности, гражданственности и патриотизма, уважения к закону, преодоления правового негативизма. Реализации цели рассматриваемой государственной политики может способствовать определение приоритетного подхода, который, наряду с другими, предполагается в большей степени использовать в ходе решения рассматриваемой проблемы.
Как считал философ И.А. Ильин, «ограничивая свободу каждого известными пределами, закон обеспечивает ему за то беспрепятственное и спокойное пользование своими правами, т.е. гарантирует ему свободу внутри этих пределов. Свобода каждого человека простирается лишь до той границы, от которой начинается свобода других людей. Стремясь установить эти границы, закон содействует тому, чтобы в совместной жизни людей воцарился порядок, основанный на свободе»1.
Сущность соотношения политики и права при формировании эффективной государственной политики противодействия наркотизации выражает диспозитивно-личностный подход, т.е. совокупность принципов и методов правового регулирования, означающая, что в процессе государственного управления противодействием наркотизации гражданам в пределах установленных правовых ограничений обеспечиваются условия для реализации собственной социально-правовой активности и возможность свободно распоряжаться своими правами, психологическими и материальными ресурсами при выборе форм целесообразного поведения.
Правовые ограничения не только устанавливают границы субъективных прав, но и определяют ту нишу, в пределах которой человек может свободно действовать и развиваться как личность в случае правомерного поведения. При этом он самостоятельно избирает формы и методы достижения как личностно значимых, так и социально полезных целей. Как известно, термин «диспозитивность» образован от латинского dispositivus, означающего право участников договора или процесса действовать по своему усмотрению.
Диспозитивный – это «допускающий выбор». В центре внимания данного подхода, с одной стороны, находятся цель и организационное обеспечение процесса управления, а с другой – правосубъектность структур и граждан, включенных в систему противодействия наркотизации общества. Диспозитивно-личностное регулирование правоотношений предполагает, что участники находятся в равноправном положении, наделяются правом выстраивать свои взаимоотношения на взаимовыгодных (эквивалентных) условиях.
При этом правомерное ограничение прав человека государством имеет цель установить ограничения на пути произвольного обращения с правами других граждан.
Диспозитивно-личностный подход предполагает перенос диспозитивных правоотношений, традиционно присущих частноправовым отраслям права, в публично-правовую сферу, когда субъект, наделенный властными полномочиями, является государственным органом и наделен правом издания односторонне-властных предписаний, адресованных другому участнику. Государство предоставляет возможность участникам диспозитивно-личностных отношений выбирать для себя наиболее приемлемый вариант поведения, ограничивая этот выбор только требованиями соблюдения законности.
Ограничение прав осуществляется путем прямых запретов использования некоторых из них, а также посредством исключения какого-либо правомочия из содержания конкретного права или же установлением специального порядка реализации такого права. Институт ограничения прав включает нормы конституционного, административного, гражданского и других отраслей права, регулируя отношения власти и подчинения в обществе.
Государство и общество рассматриваются как равноправные партнеры в процессе противодействия наркотизации общества и, следовательно, как участники диспозитивных правоотношений. Фактически каждая отрасль права использует оба метода (императивный и диспозитивный), то есть всегда имеет место их сочетание.
Важнейшей характеристикой диспозитивно-личностного подхода является легитимность, которая представляет собой способность и готовность граждан следовать определенным правилам, соблюдать правовые ограничения и закрепленные обязательства.
Содержание феномена свободы личности нельзя раскрыть на основе только объективного материального бытия, так как действительный смысл свободы обнаруживается в диалектике объективного и субъективного. Объективное содержание свободы обусловливается как отношением управляющего субъекта к объекту, так и всей совокупностью управленческих взаимодействий. Субъективный момент в содержании свободы характеризуется тем, что отражение является в данном случае свойством объекта, выступающего одновременно в качестве субъекта самопознания и саморазвития. Именно субъективный момент, включая в себя познанную необходимость, становится предпосылкой активной антинаркотической деятельности.
Конструкция диспозитивно-личностного подхода определяется тем, что отношения, возникающие в процессе управления, представляют собой единство объективного и субъективного, являясь как результатом осознанных действий участников, так и следствием объективного развития ситуации.
Поэтому особую актуальность данный подход приобретает в период развития в России гражданского общества, рассматриваемого как система внегосударственных общественных отношений, институтов, которая формируется на основе реализации принципов индивидуальной свободы, правового равенства граждан, их самодеятельности и самоорганизации, достигает наиболее полного развития в демократических правовых государствах.
Роль социальных и правовых норм не сводится к созданию ограничений для личности, но и рассматривается в качестве фактора, определяющего поведение индивидуума в жизненно-важных ситуациях и регулирующего отношения людей для достижения максимально возможного уровня свободы каждого из нас.
Свобода как определенное социальное состояние, как познанная и освоенная необходимость получает свое наиболее концентрированное выражение в праве, которое служит официальным мерилом действующей свободы, ее нормой, указателем границ должного и возможного. Правовые нормы и есть нормы свободы, но свободы юридически признанной, выраженной государством в виде законов и иных правовых актов. Основной смысл юридической свободы заключается в том, чтобы оградить индивида от внешнего произвола как со стороны власти, так и со стороны сограждан.
Как отмечалось еще в ст. 4 французской Декларации прав человека и гражданина 1789 года, «свобода состоит в возможности делать все, что не вредит другому: таким образом, осуществление естественных прав каждого человека ограничено лишь теми границами, которые обеспечивают другим членам общества пользование этими же правами»1.
Употребление наркотических средств и психотропных веществ без назначения врача запрещено законодателем, так как вызывает необратимую наркотическую зависимость, угрожающую уже не только жизни и здоровью отдельного человека, но и окружающим. Одновременно формирование субкультуры наркозависимых людей содержит серьезную опасность для всего общества.
Термин «наркомания» семантически восходит к латинским словам narke (оцепенение) и mania (безумие, страсть), означая заболевание, возникающее вследствие потребления наркотических средств и психотропных веществ и сопровождающееся непреодолимым влечением к ним. От наркомании следует отличать наркотизацию.
Наркотизация – это процесс негативных социальных изменений в обществе под воздействием распространения наркомании.
Неблагоприятная тенденция развития рассматриваемого явления обусловлена комплексом факторов, его многоаспектностью, непосредственной взаимообусловленностью составляющих элементов. Структурная характеристика наркотизации достаточно сложна и находится в диапазоне проявлений соприкосновения общеуголовной преступности с наркобизнесом, взаимозависимостью с многими другими негативными процессами в обществе.
Противодействие наркотизации общества как дискретная
функция государства
Целью изучаемого направления государственной политики является обеспечение такого уровня противодействия наркотизации, при котором дестабилизирующее влияние источников и факторов распространения наркомании было бы устранено или минимизировано.
Государственная политика противодействия наркотизации российского общества является основой для совместного участия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, общественных объединений в обеспечении комплексного решения проблем сбалансированного и эффективного влияния на источники и факторы развития наркоугрозы.
Осуществление государственной политики противодействия наркотизации предусматривает реализацию закрепленного в Конституции Российской Федерации права граждан на свободу и личную неприкосновенность, охрану здоровья, защиту прав и свобод человека в неразрывной связи с осуществлением адекватных мер по устранению или минимизации условий, способствующих распространению наркомании.
Государственная политика противодействия наркотизации общества – это составная часть национальной безопасности Российской Федерации, которая развивает и конкретизирует положения соответствующей государственной стратегии с учетом интересов населения в сфере защиты основных прав и свобод граждан, представляя собой реализацию в рамках законодательно установленных правовых ограничений комплекса мер нормативно-правового, организационно-управленческого, психолого-педагогического, медицинского и социально-экономического характера, направленных на решение проблем, обусловленных незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
В целях обеспечения безопасного, устойчивого и эффективного противодействия наркотизации осуществляется государственное регулирование оборота наркотических средств и психотропных веществ, совершенствование правоохранительной деятельности и стимулирование регулируемой социально-правовой активности населения путем проведения целенаправленной государственной политики. Государственная политика противодействия наркотизации общества должна исходить не только из правовых ограничений в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, но и базироваться на идее партнерства органов государственной власти и личности на основе гармонизации государственных и личных интересов.
Принимая во внимание безусловную взаимосвязь сущности государства и его функций, те изменения, которые произошли в России в последние годы, не могли не повлиять на содержание и природу целого ряда функций. Символический излом веков стал поворотным событием для сознания и мировосприятия наших сограждан. Многие факты истории и окружающей действительности мы оцениваем теперь совершенно по-иному, чем еще десятилетие назад. Государственную политику противодействия наркотизации целесообразно в связи с этим разрабатывать с учетом необходимости организации общественно значимой деятельности, в ходе которой гражданами усваиваются нормы и правила конструктивного, законопослушного и социально полезного поведения. Формирование соответствующих нравственных качеств носит при этом двусторонний характер, обусловленный внешними воспитательными воздействиями и регулируемой социально-правовой активностью населения, у которого возникает потребность в индивидуализации социального интереса, обращения к идеям свободы личности.
Эффективная политика противодействия наркотизации должна исходить не только из правовых ограничений в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, но и базироваться на идее партнерства органов государственной власти и личности, на основе гармонизации государственных и личных интересов, создания условий для развития всех групп населения. Партнерство государства и личности является основой социального государства.
В процессе реализации государственной политики находят свое непосредственное выражение функции государства, которые определяются его целью и назначением. Понятие «функция» происходит от латинского functio (исполнение, осуществление) и означает «деятельность, обязанность, работу; внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений, а также роль, которую выполняет определенный социальный институт или процесс по отношению к целому». Функцию принято определять также как назначение, роль, стандартизированное, социальное действие, регулируемое определенными нормами и контролируемое социальными институтами.
Функции государства представляют собой выражение его сущности, характеризуют его деятельность, причем эта характеристика раскрывает как политическую природу, так и предметное содержание его деятельности. Ученые прогнозируют появление новых стратегических направлений деятельности государства, ориентированных на потребности формирующегося гражданского общества и вызовы времени, что и реально, и гипотетически обусловливает совершенствование и расширение направлений государственной деятельности как адекватной реакции современного государства на наиболее значимые конфликтогенные проявления (терроризм, коррупция, наркотизация общества и др.).
Новые направления формируются с содержательной стороны как функции государства, что происходит в силу следующих обстоятельств.
Во-первых, указанные направления деятельности приобретают общегосударственное значение, о чем, например, свидетельствует выработка государственной политики противодействия наркотизации общества, постановка целей, задач, сосредоточение ресурсов (управленческих, административных, материальных, финансовых).
Во-вторых, решение поставленных задач должно обеспечить получение результата, удовлетворяющего интересы и потребности всего общества.
Именно поэтому противодействие наркотизации следует рассматривать в определенный период развития общества как одну из функций государства, которая имеет дискретный характер. Кроме того, очевидны взаимосвязь и взаимодействие этой функции с другими функциями современного государства, причем, не только внутренними, но и имеющими международный контекст. Так, функция противодействия наркотизации общества согласуется с функцией укрепления международного правопорядка.
Механизм противодействия преступности указывает на возможность использования для воздействия на нее средств и методов, которые реализуются в рамках строго определенных правоохранительных функций, взаимосвязанных между собой потребностью разрешения, например, такой проблемы, как противодействие криминальному наркообороту.
Если борьба с наркопреступностью является составной частью деятельности государства по обеспечению законности и правопорядка, то понятие противодействия наркотизации общества существенно шире и включает комплекс мер не только юридических, но и политических, социальных, медицинских и т.д.
Дискретный характер рассматриваемой функции означает, что она возникает в период проявления наркотизации на уровне угрозы национальной безопасности и имеет временные рамки. Дискретная функция развивается в зависимости от успешности реализации государственной политики в этой области – целей и задач, выдвинутых в концепции. В случае преодоления трудностей, возникающих в связи с незаконным оборотом наркотических и психотропных средств, соответствующее направление деятельности перестанет быть необходимым.
Дискретная функция противодействия наркотизации общества по своей природе является комплексной, сложной функцией государства, состоящей из ряда структурных компонентов.
Диагностико-профилактический компонент обусловлен необходимостью своевременного выявления признаков наркотической ситуации. Чем раньше субъекту управления становится известно об этом, тем больше времени и возможностей остается для организации процесса противодействия. Диагностика включает сбор и анализ информации о наркотической ситуации в стране и ее регионах, о характере проявления ее причин, оценку проанализированных данных, выводы о возможных перспективах противодействия и мерах по организации управления.
Диагностичность является общим требованием к разработке целей и задач государственного управления и означает определенное описание целей и способов их выполнения, измерения и оценки. Если требование диагностичности не выполнено (то есть диагностический компонент не реализован), то дальнейшие действия субъекта управления заранее обречены на неудачу. Диагностика включена в практическую деятельность по управлению процессом противодействия наркотизации и подчинена целям изменения деструктивной направленности наркозависимых граждан в процессе сотрудничества.
Важное значение диагностика имеет при организации профилактического воздействия, так как специфической особенностью наркомании является ее неизлечимость (возможен лишь период временной ремиссии). Поэтому своевременное выявление начальных признаков наркотизации и эффективная первичная профилактика наркомании фактически представляют собой наиболее реальные меры противодействия.
Прогностический компонент. Прогноз наркотической ситуации в стране или регионе является обязательным элементом государственной деятельности. Его содержание отличается от юридического прогнозирования, т.е. систематического и непрерывно ведущегося исследования будущего состояния государственно-правовых процессов, темпов их протекания и конкретных сроков осуществления, результатом которого становятся прогнозы развития правовых явлений.
Прогноз наркотической ситуации - это мотивированное вероятностное суждение о будущем развитии наркобизнеса, количестве предполагаемых преступлений и административных правонарушений в сфере незаконного оборота наркотиков в определенный период или момент времени, тенденции и динамике данного состояния с указанием примерных сроков в отношении происходящих или возможных явлений.
Прогнозирование имеет ключевое значение для обеспечения активной государственной политики, направленной на предварительное, целенаправленное выявление проблемы и планомерное, рационально упорядоченное ее решение. Такая политика противодействия наркотизации является безусловной альтернативой пассивному подходу, при котором социальные проблемы, инициированные наркотизацией, обнаруживаются на поздних стадиях развития, когда они уже приобретают характер национального бедствия.
Информационно-аналитический компонент заключается в выявлении и обеспечении взаимосвязи между различными факторами, оказывающими воздействие на развитие наркоситуации, определении ведущих ориентиров, формулировании предложений по совершенствованию государственной политики противодействия наркотизации.
Информационное обеспечение формирования основ государственной политики противодействия наркотизации осуществляется в следующих направлениях:
w нормативно-правовом, поскольку без создания и совершенствования соответствующих законодательных актов невозможно обеспечить решение поставленной задачи;
w научно-методическом, где сосредоточивается комплекс научно обоснованных методов по управлению противодействием наркотизации;
w содержательно-социальном, которое обеспечивает необходимые материальные и социальные условия развития общества.
Анализ занимает среди функций управленческого процесса особое место: с него начинается и им заканчивается любой управленческий цикл, состоящий из последовательно взаимосвязанных функций. В процессе анализа наркоситуации следует учитывать, каким образом управление будет воздействовать не только на интеллектуальную, но и на мотивационно-потребностную и эмоционально-волевую сферы личности, планировать действия по предотвращению и нейтрализации негативных факторов, определять формы и методы позитивного влияния на наркоситуацию с учетом недостатка времени и ресурсных возможностей, использовать воспитывающий потенциал управленческой деятельности.
Информационно-аналитический компонент обеспечивает одновременно и решение задачи конструирования процесса управления противодействием наркотизации. Ее логическим итогом является материализация проекта процесса управления в виде программы, плана, плана-конспекта, схемы и т. д.
Организационно-ограничительный компонент означает непосредственное применение субъектом управления в лице государства и его органов методов и средств предупреждения, выявления или пресечения наркоситуации на основе результатов аналитического обобщения итогов использования предыдущих компонентов.
Осуществление организационно-ограничительных мер предполагает совершенствование действующего законодательства, разработку новых нормативно-правовых актов в сфере контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, взаимную деятельность субъекта и объектов управления по решению задач конструктивного преодоления наркоситуации с помощью выбора оптимальных вариантов и сочетания наиболее эффективных методов.
С помощью организационно-ограничительного компонента государство не только устанавливает правовые ограничения в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, но и обеспечивает единство управляющих и управляемых звеньев, их взаимопонимание в ходе решения поставленной задачи, позволяет упорядочить управляемую систему, нейтрализовать отрицательные воздействия среды, инициирует влияние позитивных факторов, побуждает граждан к законопослушному поведению.
Локализующий компонент обусловлен тем, что во всех случаях развитие наркоситуации имеет пространственные и временные границы. Пространственные границы наркоситуации определяются территорией, на которой она возникает и развивается. Относительная численность наркоманов, состоящих на учете в органах здравоохранения, существенно различается. Распространенность наркомании и интенсивность ее лечения носят резко выраженный региональный характер. По отдельным регионам России число впервые зарегистрированных больных наркоманией колеблется в весьма широких пределах. Динамика и структура наркопреступности подвержены значительным изменениям по географическому признаку.
Временные границы связаны с продолжительностью и динамикой развития наркоситуации. Учитывая сложную ситуацию с ростом наркомании в стране, важной задачей является совершенствование наркологической службы, создание в каждом регионе полноценной территориальной системы наркологической помощи, включающей в себя все специализированные звенья.
Стабилизирующий компонент. Как уже отмечалось, развитие наркоситуации в различных регионах протекает с разной степенью интенсивности. Важной задачей государства является решение проблемы по стабилизации наркоситуации и поддержании ее на минимальном уровне в том случае, когда полное преодоление невозможно.
Интенсивность, как и любой другой параметр, характеризующий общественное явление, имеет свой собственный механизм развития, объективные и субъективные составляющие в системе факторов и условий, ее определяющих, общие предпосылки и причины, действующие в каждом конкретном случае. Интенсивность развития наркоситуации определяется не только влиянием наркобизнеса, но и эффективностью соответствующей государственной антинаркотической политики, ее взаимообусловленностью с социальной политикой страны.
Контрольно-надзорный компонент. Успешное достижение целей управления возможно только при наличии контроля за процессом деятельности. Поэтому контроль представляет необходимый элемент управленческой системы. Фактически контроль является механизмом обратной связи. Непрерывные методы контроля позволяют своевременно получать обратную связь в виде информации, которая служит для отслеживания текущей деятельности и любых отклонений, что позволяет предпринимать корректирующие меры. Таким образом, контроль за надлежащим исполнением запланированных мероприятий по противодействию наркотизации – это не просто изучение информации, но и помощь в организации их эффективного проведения, устранении выявленных недостатков.
Контроль - это совокупность наблюдений и проверок процесса деятельности объекта с целью устранения его отклонений от заданных параметров.
Сущность контроля в сфере противодействия наркотизации заключается в том, что соответствующие органы законодательной, исполнительной, судебной властей, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют порядок и законность функционирования тех или иных правоохранительных органов, принимают меры к устранению недостатков и привлечению к ответственности виновных должностных лиц.
Стимулирующий компонент реализуется в течение всего времени осуществления управленческих взаимодействий государства и общества. Без него содержание процесса противодействия наркотизации теряет свой смысл. Именно благодаря ему управление приобретает свойство целостности в организационном плане, обеспечивая взаимодействие субъектов управления как по поводу процессуально-содержательных компонентов, так и на уровне взаимных (личных) отношений. Проблема взаимодействия как инвариантной характеристики практически снимается при успешной реализации рассматриваемого компонента.
Стимулы являются органическим элементом многих правовых норм, а средства стимулирования нередко охватывают и гипотезу, и диспозицию, как бы сливая их в синтезирующей структуре нормы. В этом случае у нормы существуют два элемента – стимулируемое поведение и поощряющий результат. Вместо привычного третьего элемента (санкции) прочное место занимает нормативно-фиксированное поощрение. Институт поощрения в праве выступает одним из наиболее эффективных способов регулирования поведения субъектов и стимулирования социально значимых отношений. Поощрение регулирует поведение субъекта позитивными методами.
Бесспорные возможности стимулирующего воздействия заключаются в той системе отношений, в которые включаются субъект и объект управления и которые определяют цели, мотивы и личностный смысл процессуальной стороны реализации государственной политики противодействия наркотизации.
Система принципов деятельности государства в сфере
противодействия наркотизации
Концепцией государственной политики по контролю за наркотиками в Российской Федерации еще в 1993 году определены принципы, с соблюдением которых должна была быть обеспечена ее реализация: сбалансированное применение воспитательных и принудительных мер, а также скоординированное проведение просветительных, лечебно-реабилитационных и правоохранительных мероприятий[2].
Более развернутое определение принципы государственной политики нашли через несколько лет в ст. 4 Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах»[3].
Осуществление государственной политики противодействия наркотизации общества предполагает и обусловливает наличие особого управляющего механизма в виде различных учреждений и организаций. Данный механизм представляет собой определенный комплекс социальной регуляции, располагающий специфическими стимулами, методами и средствами управления деятельностью государственных органов и общественных организаций. Он характеризуется системой мер, с помощью которых обеспечивается выполнение поставленных задач. В нее входят как юридические нормативы и административно-дисциплинарные меры, так и методы общественного воздействия. В этой системе складываются специфические управленческие отношения.
В общем механизме правового регулирования оборота наркотических средств и психотропных веществ на территории Российской Федерации система принципов противодействия наркотизации получает реализацию с учетом определенных тенденций, выражающих взаимообусловленный порядок причинной связи между компонентами процесса управления, при котором изменение одних параметров инициирует изменение других.
Если тенденции выражают существенные и необходимые связи между причиной и следствием, то принципы определяют стратегию и тактику управления.
Принципы в научном смысле выполняют двоякую роль. Во-первых, принцип как центральное понятие распространяет свое действие на все явления той области, из которой он абстрагирован. Во-вторых, принцип выступает в качестве алгоритма действия – норматива, предписания к деятельности. В общем виде принципы, трактуемые в теории управления как устойчивые правила сознательной деятельности людей, обусловлены действием объективных законов.
Это дает основания выделить принципы деятельности государства в сфере противодействия наркотизации, под которыми следует понимать систему основных положений, определяющих важнейшие черты содержания рассматриваемого процесса и перспективы его развития в пределах системы общественных отношений.
Принципы деятельности государства в сфере противодействия наркотизации имеют определяющее значение и связаны с обеспечением необходимых и достаточных условий для эффективной антинаркотической политики, актуальных в современных социально-экономических условиях.
Принцип системности. Деятельность государства в сфере контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ связана с достижением определенных целей общества, обеспечением их наименьшей противоречивости, выявлением роли и места государственного управления в процессе развития страны. Управленческие воздействия могут быть направлены непосредственно на общество, а также на факторы внутренней и внешней среды (косвенное управление).
Без общего единства всех элементов системы управления противодействием наркотизации, интегрирующей и регулирующей роли государства невозможно целостное, логически стройное, целенаправленное конструирование и действие рассматриваемого процесса. Сочетание общего, особенного и единичного в системе является необходимой основой ее функционирования, что становится возможным в результате всеобщей связи элементов системы как объективного факта действительной правовой жизни общества.
Принцип системности создает предпосылки для создания в обществе условий, дающих возможность оперативно выявлять проблемные ситуации и предпринимать целенаправленные действия по их локализации, а также использовать механизм координации и интеграции интересов и потребностей.
Принцип субъектно-объектной сбалансированности. Сторонами управленческих отношений являются субъект и объект управления, управляющая и управляемая системы, между которыми осуществляется взаимодействие в процессе реализации цели управления.
Субъектно-объектные отношения в обществе возникают в рамках системы управления и развиваются в трех плоскостях:
§ по вертикали (между вышестоящими и нижестоящими ступенями управления);
§ по горизонтали (между звеньями управления);
§ по диагонали (между различными системами управления).
Одним из важных компонентов системы государственного управления противодействием незаконному обороту наркотиков является организованность - способность граждан самостоятельно создавать коллектив в ситуации неопределенности и сочетать разнообразие мнений и форм инициативного поведения с устойчивым единством действий его участников.
Принцип субъектно-объектной сбалансированности позволяет рассматривать реализацию государственной политики как процесс усвоения гражданами правовых и нравственных норм, представляющих собой общественные ценности, воплощенные в отношениях. Усвоение происходит в ходе общественно полезной деятельности с интериоризацией объективных ценностей как личностных.
Принцип межфакторной взаимообусловленности отражает специфику реализации государственной политики противодействия наркотизации общества.
При воздействии на общество посредством исключительно административно-командных методов управления действия населения приобретают защитно-оборонительный оттенок, подавляется социально-правовая активность, усвоенное поведение становится стереотипным по принуждению, формируется тревожность. Одновременно происходит адаптация к устрашению и толерантность, привыкание к наказанию. В итоге постоянное принуждение жестко структурирует поведение личности, сдерживает ее вариативность и подавляет внутреннюю свободу.
Государственная политика противодействия наркотизации направлена на его упорядочение и перевод в новое качественное состояние, соответствующее поставленным целям и задачам. Данный подход требует от руководителей государственных органов нетрадиционного, толерантного понимания сущности наркотизации, а значит, и адекватных практических действий, определенной переоценки стереотипов и сформированных ими ценностей. В контексте инновационной стратегии государственной политики противодействия наркотизации существенно возрастает роль руководителя органа исполнительной власти как непосредственного реализатора новаторских приемов и методов. Его инновационная деятельность становится обязательным компонентом управления.
Принцип поуровневой дифференциации профилактических действий требует учета личностных особенностей граждан и, одновременно, учета особенностей структурированных групп, в которые они объединены. Любое личностное качество включает в себя в виде составных элементов потребности той или иной деятельности или сферы поведения, навыки и привычки социально-ориентированного поведения, волевую устремленность, помогающую преодолевать жизненные препятствия и коллизии.
В процессе проявления данных качеств находят свое отражение индивидуальные особенности человека и в зависимости от этого осуществляется конструирование управленческих воздействий и их непосредственная реакция. Необходимый уровень индивидуализации и дифференциации возможен лишь на базе профессиональной готовности руководителя органа исполнительной власти к выполнению задачи управления противодействием наркотизации.
Принцип социально-правовой компетентности. Развитие России сегодня ориентируется на самостоятельность каждого работника. Умения действовать самостоятельно, профессионально и компетентно принимать решение становятся одним из главных требований, предъявляемых к активной личности. Если профессионализм подразумевает владение человеком технологиями, то компетентность помимо технологической, специальной подготовки включает целый ряд других компонентов, имеющих, как правило, внепрофессиональный характер, но необходимый сегодня сотруднику правоохранительных органов: самостоятельность, способность принимать ответственные решения в сложной обстановке, творческий подход к порученному делу, умение доводить дело до конца, гибкость мышления, коммуникабельность и т. д.
Отмеченные элементы способствуют созданию алгоритма для достижения поставленной цели, выраженного в форме научно-обоснованной технологии, использование которой в процессе противодействия наркотизации является неотъемлемой стороной профессиональной компетентности. Компетентность наглядно видна в быстрой адаптации к изменяющимся ситуациям и адекватном реагировании на них.
Принцип формирующей направленности отражает воспитательное направление государственной политики противодействия наркотизации.
При всей своей относительной самостоятельности право, как и другие виды социальных норм, осуществляет специфические регулятивные функции не изолированно и обособленно, а в едином комплексе и тесном взаимодействии с другими социальными регуляторами.
Отсюда следует, что общественные отношения регулируются не только правом, но и другими формами общественного сознания – политикой, моралью, религией и т. д. Хотя политика государства основана во многом на директивной мотивации поведения граждан, однако должна обеспечивать их нравственно-правовое воспитание. Логика эффективного противодействия наркотизации объясняется конкретизацией цели не «сверху вниз», а от самого общества, его потребности в преодолении наркотической зависимости части граждан.
Принцип аксиологической функциональности. Государственная политика противодействия наркотизации отдает приоритет целям и интересам общества, а уже опосредованно речь идет о целях, ориентациях, потребностях индивидов, составляющих социум. По отношению к личности интересы общества выступают в качестве определенной системы требований, направляющих, ограничивающих и регулирующих ее социальное поведение. В процессе противодействия наркотизации движущими силами являются главным образом не личные интересы, а потребности общества, в той или иной мере усвоенные индивидом.
Устанавливая границы юридически возможной деятельности, ограничивая человеческую независимость, само право представляет собой ограничение.
Принцип пропорциональности взаимообмена требует поиска взаимоприемлемых решений и инициативного взаимодействия на основе готовности общества к противодействию наркотизации. Необходимо, чтобы не только государство, но и само общество проявили желание разрешить проблему. Без этого невозможно обеспечить эффективность социального взаимодействия и адекватной коммуникации. Правовые ограничения призваны при этом обозначить пределы негативной активности и создать условия для повышения уровня позитивной активности населения.
Степень жесткости юридического регулирования вопросов наркооборота, наличие ограничений для активности субъектов права зависит от политического режима, сложившегося в государстве, демонстрирующего соотношение и взаимодействие гражданского общества и государства, объем политических, социальных, экономических прав и свобод личности и реальные возможности их осуществления.
Механизм политико-правового регулирования процесса
противодействия наркотизации
Теория права традиционно рассматривает четыре стадии правового регулирования: издание нормы права; возникновение субъективных прав и субъективных юридических обязанностей; реализация субъективных прав и субъективных юридических обязанностей; применение права.
В соответствии с указанными стадиями формируется структура механизма политико-правового регулирования в сфере противодействия наркотизации общества: правовые средства воздействия; юридические средства, обеспечивающие действие права; юридические средства реализации права; правовые и политические средства обеспечения законопослушного поведения граждан.
Характерной особенностью механизма политико-правового регулирования в сфере противодействия наркотизации является то, что не все нормы права в данном случае направлены на возникновение правоотношений. Определенная группа правовых норм содержит ограничения, которые направлены на то, чтобы субъекты права воздержались от вступления в правоотношения (например, по поводу приобретения или хранения наркотических средств).
Особое значение для оптимизации политико-правовых средств, особенно их согласования и взаимодействия, имеет механизм политико-правового регулирования (МППР), т.е. система взаимодействующих политических и правовых средств перевода нормативности законодательства в режим упорядоченности общественных отношений.
Применительно к системе управления в сфере противодействия наркотизации общества речь идет о совокупности и правовых средств, и политических организационных мер, связанных с обеспечением эффективного воздействия управомоченных органов и лиц на сознание и поведение участников социальных связей в целях реализации соответствующей функции государства.
Механизм политико-правового регулирования здесь выстраивается структурно. Принято в первую очередь видеть «вертикальную» структуру механизма политико-правового регулирования в наборе определенных элементов (политических и правовых средств).
В первую очередь, к ним относится нормативная основа МППР в составе блока партийно-политических норм (программные положения парламентских партий, политические концепции, принципы политики и др.); блока правовых установлений обобщающего значения, имеющих политическое наполнение (программные положения в праве, принципы права); блока норм права, содержащих обязывания, ограничения, дозволения, запреты, рекомендации, поощрения, воздействующие на сознание и поведение участников социальных связей.
Различные нормы, определяющие поведение людей в политической жизни (их участие в процессах выдвижения требований, превращение требований в решения и непосредственная реализация принятых решений), составляют нормативно-регулятивную сферу в структуре политического блока МППР. Установление связей между институтами политической системы, координацию их действий осуществляет в данной структуре информационно-коммуникативная сфера.
Одной из важнейших остается проблема взаимодействия политических институтов, которая обусловлена тем, что система всегда представляет собой нечто большее, чем совокупность ее компонентов. Познание любого политического или правового явления должно исходить из того, что это явление лишь составной компонент системы, определяющий свойства, особенности, характер регулируемого процесса. Система противодействия наркотизации отличается специфическими связями и отношениями между функционирующими элементами. Взаимозависимость и функциональность элементов позволяет регулировать и управлять социальными процессами.
Однако при возникновении препятствий на пути реализации нормативных предписаний, прежде всего совершения правонарушения, в механизм политико-правового регулирования включаются другие средства, в том числе юрисдикционные. Путь к правопорядку здесь лежит только через правоотношение с гарантированным осуществлением субъективных прав и исполнением юридических обязанностей через их персонификацию в актах применения норм права, а также наступлением юридической ответственности для правонарушителей.
Наконец, действие механизма политико-правового регулирования воплощается в правопорядке, который формируется как результат осуществления нормативных предписаний.
Это главные элементы в структуре МППР. Вместе с тем, следует видеть, что МППР – динамический институт правовой системы. Свойство динамизма ему придают политические и правовые формы государственной деятельности.
Так, к нормативной основе постоянно подключается правотворчество как фактор обновления законодательства РФ.
Вместе с тем, не следует упускать из внимания и подготовительную стадию (процесс формирования права), когда выявляется необходимость правового регулирования определенных общественных отношений и организуется непосредственно правотворческий процесс.
К правоотношениям в случаях возникновения спора о праве, совершения правонарушения, необходимости определить новый правовой статус лица подключается правоприменительная деятельность. Акты применения норм права восполняют недостающую энергию норм права в преодолении препятствий, встречающихся на пути правореализации.
Для нормального функционирования МППР необходимо осуществлять контрольно-надзорную деятельность – нормоконтроль, надзор за законностью в деятельности органов и должностных лиц, поскольку МППР может действовать только в режиме законности.
Таким образом, речь идет о совокупности действий, связанных с функциональным и организационным обеспечением согласованного воздействия государства на социальную действительность.
Итак, эффективное противодействие наркотизации общества представляет собой специально организованный процесс совместного участия всех компонентов системы управления (государственных структур, общественных организаций, населения) по достижению поставленной цели на основе партнерских отношений и взаимоприемлемого решения (консенсуса), осуществление которого обеспечивается посредством соответствующего направления государственной политики.
В системе государственных органов сочетание различных структур позволяет обеспечивать своевременность и многофункциональность управления имеющимися силами и средствами. При этом следует учитывать, что каждая из структур обладает специфическими возможностями и ограничениями. Одни из них могут выполнять управленческие функции в стабильном режиме, а другие – в режиме развития (инновационном).
Реальные системы управления в различных государственных органах существенно отличаются друг от друга содержанием выполняемых задач и, соответственно, характером действий, способов, методов, средств их решения, а также направленностью управленческих процедур и последовательностью их использования. Вместе с тем, механизм политико-правового регулирования предполагает во всех государственных органах определенную логическую структуру, алгоритм действий, их цикличность, взаимосвязь с деятельностью других ветвей власти, нацеленность на эффективность выполнения поставленных задач.
Статическая часть механизма включает в себя правовые ограничения, правовые стимулы и предписания, а также сами источники права, в которых они содержатся. Значение статической части состоит в формализации и закреплении идеальной модели поведения гражданина по отношению к участию в антинаркотической деятельности. Динамическая часть, как уже отмечалось, содержит комплекс правовых, социальных, идеологических, экономических и иных средств, предусмотренных для воплощения в реальное поведение людей.
Раскрывая ценностную сущность политико-правового регулирования процесса противодействия наркотизации, целесообразно подчеркнуть следующие особенности:
w становление интегративных свойств системности регулируемого объекта;
w координация деятельности всех компонентов в заданном направлении для достижения поставленной цели;
w обеспечение оптимальности функционирования и развития регулируемых отношений;
· выявление и пресечение фактов нелегального производства наркотиков на территории России, борьба с транзитом наркотиков;
· предотвращение и пресечение фактов проникновения в страну международных наркосиндикатов и их сращивания с российской организованной преступностью;
· концентрация усилий государственных органов и общественных организаций на масштабном комплексе мероприятий по реализации концепции государственной политики противодействия наркотизации;
· осуществление правотворческой деятельности как результата предшествующих политических мер;
· правоприменительная деятельность по отношению к участникам незаконного оборота наркотиков;
· ликвидация экономической базы наркопреступности путем пресечения фактов проникновения денежных средств, добытых преступным путем, в легальную экономику;
· преодоление коррупции в органах государственной власти и правоохранительных ведомствах;
· повышение уровня доверия населения к органам государственной власти, совершенствование процесса укрепления партнерских взаимоотношений личности, общества и государства;
Рекомендация для Вас - 3 - Изменчивость залежи полезных ископаемых.
· совершенствование антинаркотического законодательства, постоянный мониторинг наркоситуации на федеральном и региональном уровнях.
[1] Shaw, M. N. International Law. Third Edition / M. N. Shaw. – Cambridge, 1991. - P. 57.
1 Ильин, И. А. Общее учение о праве и государстве (фрагменты) / И. А. Ильин // Правоведение. - 1992. - № 3. - С. 96.
1 Современные зарубежные конституции. – М., 1992. - С. 98.
[2] Концепция государственной политики по контролю за наркотиками в Российской Федерации: Утверждена Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 22 июля 1993 года № 5494-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. - 1993. - № 32. - Ст. 1265.
[3] Федеральный закон от 8 января 1998 года № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 2. - Ст. 219.
