Местное управление и самоуправление
Тема 23. Местное управление и самоуправление
Лекция 23.30. Понятие, местного управления и самоуправления.
Принципы местного управления и самоуправления, народовластие, законность, социальная справедливость, гуманизм; разделение функций представительной, исполнительной и судебной властей, единство и целостность системы управления и самоуправления, самостоятельность и независимость субъектов управления и самоуправления в решении вопросов местной жизни; общность интересов.
Субъекты местного управления и самоуправления: областные, районные, городские, поселковые и сельские Советы депутатов, исполнительно-распорядительные органы; органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, сельские комитеты и другие органы) Самоуправление путем проведения местных референдумов, собраний (сходов) граждан, иных форм непосредственной демократии.
Компетенция субъектов местного управления и самоуправления. Формы взаимодействия субъектов местного управления и самоуправления с местной администрацией.
Понятие и принципы местного управления и самоуправления.
В общем плане право граждан на управление делами общества и государства закреплены в ч.1 ст.3 Конституции, т.е. единственным источником государственной власти является народ. Ст. 117 Конституции содержит положение о том, что местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и др. формы прямого участия в государственных и общественных делах.
Закон РБ «О местном управлении и самоуправлении в РБ» различает понятия местного управления и местного самоуправления.
Рекомендуемые материалы
Статья 1 Закона определяет, что местное управление—это форма организации и деятельности местных исполнительных и распорядительных органов для решения вопросов местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории.
В соответствии со ст.2 Закона под местным самоуправлением понимается форма организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими органы социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения исходя из интересов населения и особенностей развития административно-территориальных единиц на основе собственности, материально-финансовой базы и привлеченных средств.
Субъекты местного управления и самоуправления
Единая система органов местного управления на территории РБ состоит из областных, районных, городских, поселковых, сельских исполнительных комитетов и местных администраций.
В ст.120 Конституции определено положение, что местные Советы депутатов, исполните6льные и распорядительные органы в пределах компетенции решают вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории, исполняют решения вышестоящих государственных органов.
Как видим, закреплен государственный статус местных органов, что не вполне соответствует сущности самоуправления, как самоорганизации территориальных сообществ в рамках закона. Государственный статус местных органов власти обусловил и то, что на территориальный уровень был перенесен принцип разделения представительной и исполнительной государственной власти в соответствии со ст.6 Конституции.
Таким образом, в соответствии с Конституцией в большинстве административно-территориальных единиц имеется 2 самоуправленческих органа: местные Советы депутатов и исполнительные и распорядительные органы, которые практически независимы друг от друга, что в какой-то мере противоречит Европейской Хартии местного самоуправления. Местное самоуправление должно основываться на принципе разделения властей, но публичных властей иного типа: государственной с 1 стороны и местной с другой. Эти власти, исходя из мировой практики, имеют различные сферы деятельности, по-разному формируют свои органы, самостоятельны в осуществлении полномочий, сдерживают друг друга.
Территориальные и личностные основы местного самоуправления в том, что оно, как и государство, имеет свою территорию и население. На подведомственной территории местное самоуправление должно обладать верховенством, его властному воздействию подчинен каждый, кто имеет право жительства или состоит в имущественно-хозяйственных отношениях с подведомственной самоуправлению территорией.
Ст.3 закона закрепляет систему местного самоуправления и формы прямого участия граждан в государственных и общественных делах. В систему местного самоуправления включаются местные Советы депутатов и органы территориального местного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые уличные, квартальные поселковые, сельские комитеты и др. органы, в т.ч. и единоличные).
В соответствии со ст.12 местные Советы депутатов являются представительными государственными органами на территории соответствующих административно-территориальных единиц РБ и основным звеном местного самоуправления, обеспечивающим на своей территории согласованную деятельность органов территориального, общественного самоуправления.
Компетенция органов местного управления и самоуправления.
Компетенция исполнительных комитетов закреплена в ст.9 закона. Причем компетенция исполнительного комитета значительно шире, чем компетенция местных Советов депутатов и состоит из 23 пунктов. Основные из них:
1. разработка и внесение для утверждения в Совет схемы управления в сфере хозяйства и коммунальной собственности
2. разработка и внесение в Совет проектов программ экономического и социального развития, местного бюджета, а также принимает меры по осуществлению программ и исполнению местного бюджета, предоставление Совету счета об их исполнении
3. обеспечение на соответствующей территории соблюдения Конституции, законов, актов Президента, выполнения решений Совета и решений вышестоящих органов, принятых в пределах их компетенции
4. обеспечение на соответствующей территории получения доходов местного бюджета и их использование по целевому назначению, также принятие решения о выпуске местных ценных бумаг и проведении аукционов
5. распоряжение коммунальной собственностью административно-территориальных единиц в порядке, установленном Советом и т.д.
Компетенция Совета:
В ст.121 Конституции закреплено только 5 исключительных полномочий Совета:
Ø Утверждение программ экономического и социального развития
Ø Утверждение местных бюджетов и отчетов об их исполнении
Ø Установление, в пределах закона, местных налогов и сборов
Ø Определение, в соответствии с законом, порядка управления, распоряжения коммунальной собственностью
Ø Назначение местных референдумов
Причем этот конституционный перечень является исчерпывающим, хотя закон в ст. 16 дает более широкий перечень вопросов, рассматриваемых на сессиях местных Советов, и он состоит из 18 пунктов.
Компетенция органов общественного и территориального самоуправления:
Органам общественного и территориального самоуправления законом предоставляется 6 прав и только 3 из них косвенно связаны с решением управленческих задач:
вносить на рассмотрение местных органов власти предложения по всем вопросам местного значения и участвовать в их рассмотрении
Только это право создает определенные возможности для защиты интересов населения. Однако механизм передачи этих прав не урегулирован законом. Местные Советы и исполкомы решают этот вопрос по своему усмотрению, при этом они исходят из того, что являются органами государственной власти, а не органами того или иного территориального сообщества.
Органы территориального общественного самоуправления выбираются открытым или тайным голосованием на собрании всех жителей или уполномоченных. В собрании жителей, в соответствии со ст.28 закона, вправе участвовать граждане, достигшие 18 лет. И в состав этих органов также могут быть избраны лица, достигшие 18 лет.
Местные Советы депутатов — это представительные государственные органы на соответствующих административно-территориальных единицах.
В ст.12 Закона «О местном управлении» закреплен государственный статус, который не полностью соответствует мировой практике. Как правило, представительные органы Западной Европы не имеют статуса государственного органа и служащие представительных органов являются муниципальными служащими.
У нас происходит совмещение компетенции между Советами различных уровней. В мировой практике демократических государств каждый представительный орган имеет свою компетенцию. Например, в Швеции основная компетенция сосредоточена в руках коммуны, а региональный уровень—пантаги, которая осуществляет только руководство в здравоохранении.
В РБ установлено 3 территориальных уровня Советов: первичный, базовый, областной.
К областному территориальному уровню относятся областные Советы депутатов и Минский городской Совет, который обладает правами как базового, так и областного.
К базовому относятся городские (городов областного подчинения) и районные Советы.
К первичному — сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения) и районные Советы.
Основная форма их работы—сессия—это собрание депутатов, на котором обсуждаются вопросы, отнесенные к компетенции данного Совета. Причем сессии собираются по мере необходимости, но не реже 1 раза в квартал.
В ст.121 Конституции к исключительной компетенции относится 4 пункта. Этот перечень является закрытым. А в ст.16 закона закрепляется перечень из 18 вопросов, которые рассматриваются исключительно на сессиях Совета.
Основным нормативным актом Совета является решение, которое принимается простым большинством голосов от числа избранных кандидатов.
В Совете образуются органы:
Президиум (только на базовом и областном уровне, а на сельском уровне он заменен на председателем Совета). В президиум входят председатель Совета, его заместитель и председатели постоянных комиссий. Основной формой является заседание, которое проводится по мере необходимости, но не реже 1 раза в квартал.
Председатель Совета избирается из числа депутатов на сессии соответствующего Совета путем тайного голосования. Председатель первичного уровня является председателем соответствующего исполкома. В своей деятельности председатель подчинен Совету и может быть освобожден от должности только Советом. Компетенция Председателя закреплена в ст.20 закона.
Постоянные комиссии, которые организуются из числа депутатов для решения, рассмотрения подготовки вопросов, относящихся к ведению Советов (в сельских Советах постоянные комиссии не образуются, за исключением мандатных).
Органы территориального общественного самоуправления.
Органы территориального общественного самоуправления — это собрания (сходы граждан). Они созываются по инициативе соответствующего Совета, исполкома, местной администрации, органов территориально-общественного самоуправления и граждан.
Собрание является правомочным, если в нем не принимает участие не менее 20% граждан, достигших 18 лет и постоянно проживающих на территории административно-территориальной единицы, а также не менее 1/3 уполномоченных.
На собрании граждане или уполномоченные вправе обсуждать любые вопросы республиканского или местного значения, вносить по ним предложения или рекомендации, учреждать или упразднять органы территориально-общественного самоуправления, участвовать в подготовке проектов, вносимых на сессию местного Совета или на заседание исполкома. Причем собрание вправе также обращаться в государственные органы, предприятия, учреждения, которые обязаны в установленном порядке рассмотреть эти обращения и о принятых решениях информировать граждан.
Решения собрания принимается большинством голосов и оформляется протоколом.
Территориальное общественное самоуправление—самоорганизация граждан на добровольной основе по месту их жительства на части территории административно-территориальной единицы.
Лекция 23.31. Исполнительные комитеты (администрации) - порядок их образования, состав, структура, полномочия. Отделы, управления, инспекции и комиссии исполкомов (администраций). Председатели исполнительного комитета (глава администрации) - порядок их назначения, полномочия. Досрочное прекращение полномочий (роспуск) местного Совета депутатов.
Основные формы работы органов местного управления и самоуправления. Акты, принимаемые органами местного управления и самоуправления.
Экономическая основа местного управления и самоуправления. Коммунальная собственность. Финансовые ресурсы. Местный бюджет. Внебюджетные фонды. Валютные фонды. Гарантии местного управления и самоуправления.
Исполнительные комитеты
Исполнительным и распорядительным органом на территории области, района, города, поселка, сельсовета является исполнительный комитет с правами юридического лица.
Исполнительные комитеты первичного (сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения)), базового (городские (городов областного подчинения), районные), областного уровней входят в систему органов исполнительной власти и являются органами местного управления.
В состав исполнительного комитета входят председатель исполнительного комитета, его заместители (заместитель), управляющий делами (секретарь) и члены исполнительного комитета.
Первый заместитель председателя, заместители председателя, управляющий делами и члены областного (Минского городского) исполнительного комитета назначаются на должность и освобождаются от должности председателем исполнительного комитета по согласованию с Президентом Республики Беларусь, первый заместитель председателя, заместители (заместитель) председателя, управляющий делами (секретарь) и члены районного, городского, поселкового, сельского исполнительного комитета - председателем соответствующего исполнительного комитета по согласованию с вышестоящим исполнительным комитетом.
Исполнительный комитет осуществляет свои полномочия в соответствии с Конституцией, Законом о местном управлении и самоуправлении и иными актами законодательства Республики Беларусь.
Областные (Минский городской) исполнительные комитеты подотчетны и подконтрольны Президенту Республики Беларусь и Совету Министров Республики Беларусь по вопросам, входящим в компетенцию Правительства Республики Беларусь, исполнительные комитеты первичного и базового уровней - Президенту Республики Беларусь и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам.
Исполнительный комитет ответствен перед соответствующим Советом по вопросам, отнесенным к компетенции Совета.
Исполнительный комитет в пределах своих полномочий принимает решения. Решения исполнительного комитета принимаются простым большинством голосов от установленного состава исполнительного комитета, подписываются председателем исполнительного комитета и управляющим делами (секретарем) исполнительного комитета.
Заседания исполнительного комитета созываются председателем исполнительного комитета по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц и считаются правомочными, если в них принимает участие не менее двух третей членов от установленного состава исполнительного комитета.
Исполнительный комитет по мере необходимости, но не реже одного раза в год докладывает о своей деятельности Совету, а также информирует граждан на собраниях трудовых коллективов и по месту жительства.
Исполнительный комитет:
1) разрабатывает и вносит для утверждения в Совет схему управления местным хозяйством и коммунальной собственностью, предложения по организации охраны общественного порядка и защиты прав граждан;
2) разрабатывает и вносит для утверждения в Совет проекты программ экономического и социального развития, местного бюджета, принимает меры по осуществлению программ и исполнению местного бюджета, представляет Совету отчеты об их выполнении.
В процессе исполнения местного бюджета исполнительные комитеты вправе вносить в соответствующий Совет свои предложения об изменениях по доходам и расходам этого бюджета.
Областные и Минский городской исполнительные комитеты представляют в республиканский орган государственного управления в области финансов консолидированные бюджеты на очередной финансовый (бюджетный) год и отчеты об исполнении бюджетов за предыдущий финансовый (бюджетный) год в порядке и сроки, установленные этим органом;
3) обеспечивает на соответствующей территории соблюдение Конституции Республики Беларусь, законов Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь, выполнение решений Совета и решений вышестоящих государственных органов, принятых в пределах их компетенции;
4) организует получение доходов местного бюджета и их использование по целевому назначению, принимает решения о выпуске местных ценных бумаг и проведении аукционов;
5) распоряжается коммунальной собственностью административно-территориальной единицы в порядке, установленном Советом;
6) принимает решения о создании, реорганизации и ликвидации предприятий, организаций, учреждений и объединений коммунальной собственности; в порядке, определенном соответствующим Советом, утверждает режим работы таких предприятий, организаций, учреждений и объединений, а также согласовывает режим работы других предприятий, организаций, учреждений и объединений независимо от форм собственности, расположенных на подведомственной ему территории, если иное не предусмотрено законодательством Республики Беларусь; дает согласие на размещение на подведомственной ему территории предприятий, организаций, учреждений и объединений, не находящихся в коммунальной собственности соответствующей административно-территориальной единицы;
7) заключает договоры с юридическими и физическими лицами;
8) кооперирует с согласия собственников средства предприятий, организаций, учреждений и объединений, организует их долевое участие в социальном и экономическом развитии территории;
9) осуществляет в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь, контроль на подведомственной ему территории за использованием коммунальной собственности;
10) отменяет в пределах своей компетенции решения руководителей иных органов местного управления, принятые с нарушением законодательства Республики Беларусь или противоречащие решениям Совета и исполнительного комитета;
11) образует по вопросам своей деятельности комиссии, определяет их полномочия и руководит их деятельностью;
12) принимает меры по обеспечению и защите интересов территории, местного хозяйства в судебном порядке, а также в вышестоящих органах государственного управления и иных государственных органах;
13) решает в соответствии с законодательством Республики Беларусь вопросы землеустройства и землепользования;
13-1) обеспечивает разработку градостроительных проектов на подведомственной ему территории.
Областные и Минский городской исполнительные комитеты вносят в Совет Министров Республики Беларусь предложения для представления на утверждение Президенту Республики Беларусь генеральных планов областных центров и города Минска.
Генеральные планы городов областного подчинения Министерство архитектуры и строительства Республики Беларусь совместно с областными исполнительными комитетами представляет на утверждение в Совет Министров Республики Беларусь;
14) принимает решения, направленные на защиту прав и удовлетворение законных интересов граждан, организует прием населения руководителями исполнительного комитета и его структурных подразделений, рассматривает обращения граждан и принимает по ним решения;
15) решает в соответствии с законодательством Республики Беларусь вопросы охраны здоровья, образования, социального и культурного обеспечения, торгового, транспортного, коммунального, бытового и иного обслуживания граждан на соответствующей территории;
16) организует разъяснение законодательства Республики Беларусь и оказание юридической помощи населению;
17) обеспечивает законность и общественную безопасность на соответствующей территории;
18) оказывает нижестоящим исполнительным комитетам и местным администрациям необходимую помощь;
19) содействует развитию народных традиций и обычаев на подведомственной территории;
20) обеспечивает исполнение законодательства Республики Беларусь по вопросам военной службы всеми должностными лицами и гражданами, а также предприятиями, организациями, учреждениями и объединениями, расположенными на подведомственной территории;
21) осуществляет полномочия, предусмотренные Избирательным кодексом Республики Беларусь и иными актами законодательства Республики Беларусь о выборах, референдуме, отзыве депутата, а также по организации обсуждения других важнейших вопросов местного и республиканского значения; вносит в установленном порядке предложения о представлении к государственным наградам и поощрениям; (пункт 21 части 10 статьи 9 в ред. Закона Республики Беларусь от 09.10.2000 N 428-З)
22) может выступать учредителем местных средств массовой информации;
23) осуществляет иные полномочия, предусмотренные настоящим Законом и иным законодательством Республики Беларусь.
Исполнительный комитет также решает вопросы, отнесенные к компетенции соответствующего Совета, в пределах полномочий, предоставленных ему Советом или им делегированных.
Исполнительный комитет не вправе вмешиваться в компетенцию соответствующего Совета, а Совет - в компетенцию исполнительного комитета, если иное не предусмотрено Конституцией Республики Беларусь и Законом.
Исполнительный комитет по мере необходимости, но не реже одного раза в год докладывает о своей деятельности Совету, а также информирует граждан на собраниях трудовых коллективов по месту жительства
Согласно ст. 9 Закона о местном управлении и самоуправлении, исполнительным и распорядительным органом на территории области, района, города, поселка, сельсовета является исполнительный комитет с правами юридического лица.
Исполнительные комитеты первичного (сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения)), базового (городские (городов областного подчинения), районные), областного уровней входят в систему органов исполнительной власти и являются органами местного управления.
Указом Президента Республики Беларусь утверждена Примерная структура областного, Минского городского (городского областного подчинения), районного исполнительных комитетов, местных администраций в районах городов, количественный состав управлений и отделов, других служб данных исполнительных органов на местном уровне.
Экономическая основа местного управления и самоуправления.
Экономическая основа местного управления и самоуправления закреплена в 5 главе Закона о местном управлении и самоуправлении.
Экономическую основу местного управления и самоуправления в соответствии со ст. 33 Закона составляют природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), коммунальная и иная собственность, служащие источником получения доходов местного управления и самоуправления и удовлетворения социальных и экономических потребностей населения соответствующей территории.
Согласно ст. 34 Закона, Советам принадлежит право распоряжения природными ресурсами на соответствующей территории в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь.
Право распоряжения природными ресурсами Советы осуществляют путем предоставления их в установленном законодательством Республики Беларусь порядке во владение и пользование предприятиям, организациям, учреждениям, объединениям и гражданам. Субъекты, осуществляющие хозяйственную деятельность, вносят Советам плату за использование природных ресурсов, а также возмещают ущерб, причиненный окружающей среде в результате их деятельности.
Статья 35. Закона закрепляет положение, что Местное хозяйство обеспечивает функционирование системы местного управления и самоуправления и непосредственное удовлетворение потребностей населения, проживающего на территории соответствующей административно-территориальной единицы.
Местное хозяйство состоит из предприятий, организаций, учреждений и объединений, в том числе объектов социальной и производственной инфраструктуры, являющихся коммунальной собственностью административно-территориальной единицы.
В состав местного хозяйства могут включаться с согласия собственника не находящиеся в коммунальной собственности предприятия, организации, учреждения и объединения. Перечень таких предприятий, организаций, учреждений и объединений определяется договорами между соответствующими Советами и собственниками.
Состав и структура объектов местного хозяйства могут изменяться по мере развития рыночных отношений, предпринимательства, приватизации государственной собственности.
Исполнительные комитеты и местные администрации координируют деятельность предприятий, организаций, учреждений и объединений местного хозяйства, обеспечивают комплексное социальное и экономическое развитие территории, содействуют созданию концернов, консорциумов, межотраслевых объединений, ассоциаций, совместных предприятий, содействуют обеспечению их хозяйственной деятельности материально-техническими ресурсами из местных фондов, развитию кооперативных, арендных и других прогрессивных форм хозяйствования.
Советы в пределах своей компетенции могут предоставлять предприятиям, организациям, учреждениям и объединениям, входящим в местное хозяйство, преимущественное право пользования местными природными ресурсами.
В соответствии со ст 36 Закона, коммунальная собственность состоит из казны административно-территориальной единицы и имущества, закрепленного за коммунальными юридическими лицами. Казну соответствующей административно-территориальной единицы составляют средства местного бюджета и иное коммунальное имущество, не закрепленное за коммунальными юридическими лицами.
В коммунальной собственности могут находиться имущество государственных органов соответствующей административно-территориальной единицы, средства местного бюджета, жилищный фонд и жилищно-коммунальное хозяйство подведомственной территории, а также промышленные, строительные, сельскохозяйственные предприятия, предприятия торговли, бытового обслуживания населения и транспорта, другие предприятия, организации, учреждения здравоохранения, образования, культуры, физической культуры и спорта, социальной защиты и иное имущество, необходимое для функционирования и развития соответствующей территории.
К коммунальной собственности относится также имущество, передаваемое в коммунальную собственность безвозмездно Республикой Беларусь, иными собственниками, а также имущество, создаваемое или приобретаемое Советами, другими органами местного самоуправления, исполнительными комитетами и местными администрациями за счет принадлежащих им средств, в том числе и вне границ соответствующих административно-территориальных единиц.
Исполнительные комитеты и местные администрации в порядке, установленном соответствующим Советом, вправе передавать объекты коммунальной собственности во временное или постоянное владение и пользование, сдавать их в аренду, продавать предприятиям, организациям, учреждениям и объединениям, отдельным гражданам и их объединениям, за исключением ограничений, устанавливаемых законодательством Республики Беларусь.
Вам также может быть полезна лекция "16 Растворенные минеральные соли. Соленость и жесткость".
Советы, исполнительные комитеты и местные администрации вправе вносить предложения о передаче или продаже в коммунальную собственность соответствующих административно-территориальных единиц предприятий, организаций, учреждений, объединений, их структурных подразделений, а также объектов, относящихся к иным формам собственности, если они имеют особо важное значение для обеспечения коммунально-бытовых и социально-культурных нужд населения данной территории, функционирования местного хозяйства.
Советы, по их поручению исполнительные комитеты и местные администрации обладают преимущественным правом на приобретение в установленном законодательством Республики Беларусь порядке находящихся на их территории общественных зданий, сооружений и иных объектов, которые могут быть использованы для местных нужд. При прочих равных условиях это право принадлежит нижестоящему Совету (по его поручению - исполнительному комитету или местной администрации).
Порядок передачи, купли, продажи, раздела коммунальной собственности соответствующей административно-территориальной единицы определяется Советом в пределах, установленных законом Республики Беларусь. Перечень государственного имущества, безвозмездно передаваемого Советам, другим органам местного самоуправления, исполнительным комитетам и местным администрациям, определяется законодательством Республики Беларусь.
В случае возникновения между Советами разных территориальных уровней споров по определению принадлежности объектов коммунальной собственности такие споры разрешаются в месячный срок вышестоящим Советом либо по его поручению исполнительным комитетом.
При несогласии с решением вышестоящего Совета окончательное решение принимается Советом Министров Республики Беларусь в месячный срок.
Советы в целях защиты интересов населения, проживающего на подведомственной им территории, определяют условия владения и пользования объектами коммунальной собственности, отчуждаемой иным собственникам, в том числе на конкурсной или аукционной основе, обязательные для этих собственников.
