Понятие, предмет и методы административного права

Тема 1. Понятие, предмет и методы административного права

1. Понятие отрасли административного права:

ü Понятие объекта, предмета, метода и системы отрасли админи­стративного права.

ü Источники отрасли административного права.

ü Понятие проблемы, цели, задач, функций в осуществлении деятельности органов исполнительной власти, государственного управления.

ü Понятие принципа деятельности органов исполнительной влас­ти, государственного управления.

2. Понятие функций государственного управления, их основные виды.

3. Задачи науки административного права. Предмет, объект и система науки административного права. Связь науки административного права с другими научными от­раслями.

4. Понятие метода, общенаучных и частнонаучных методов и их роль в познании управленческой деятельности. Методология научной отрасли административного права и ее роль в познании и совершенствовании управленческих отно­шений.

Рекомендуемые материалы

5. Административное право как учебная дисциплина.

ü Понятие системы и структуры учебной дисциплины админист­ративного права.

ü Связь дисциплины административного права с другими юриди­ческими дисциплинами и иными дисциплинами.

6. Понятие и сущность административно-правовых норм:

ü Виды административно-правовых норм.

ü Требования, предъявляемые к административно-правовым нор­мам.

7. Понятие, признаки и сущность административно-правовых от­ношений:

ü Основные элементы административно-правовых отношений.

ü Субъекты административно-правовых отношений.

ü Понятие юридических фактов.

ü Виды административно-правовых отношений.

1. Административное право является одной из основных пуб­личных отраслей права и предназначено, прежде всего, для регулирования специфических (управленческих) общественных отношений в сфере деятельности органов исполнительной вла­сти, государственного управления и администрации органов местного самоуправления. Административное право как понятийная категория озна­чает, прежде всего, государственно-управленческое право, публичную отрасль права, так как объектом регулирования его норм и правил являются управленческие отношения, склады­вающиеся, в основном, в сфере деятельности органов исполни­тельной власти, государственного управления и другие управленческие отношения, в которых властным субъектом управ­ления с одной стороны всегда выступает государственный орган исполнительной власти, государственный орган управления, их должностное лицо или законодательно уполномоченный общественный орган. Инициативной стороной в административно-правовых от­ношениях, как правило, выступает субъект управления, обла­дающий государственно-властными полномочиями по отноше­нию к объекту управления, обладающему правомочиями, то есть правом требовать соблюдения, исполнения и защиты сво­их прав, свобод и законных интересов (т.е. реализация кон­ституционного принципа «что не запрещено, то разрешено»).

По своей сущности административное право как регулятор общественных отношений в целом не отличается от других отраслей права. Каждая отрасль права имеет свой предмет ре­гулирования, под которым в целом понимаются конкретные однородные общественные отношения, складывающиеся в той или иной сфере жизнедеятельности человека, а метод воздей­ствия на эти отношения может быть заимствован у другой отрасли права. Например, административные методы воздействия используются другими отраслями права: финансовой, таможен­ной, налоговой, муниципальной, земельной и др.

Административное право как отрасль права - это сово­купность норм, правил поведения установленных или санк­ционированных государством, его уполномоченными органа­ми, должностными лицами, обеспеченных мерами государ­ственного принуждения в целях регулирования управленчес­ких отношений, возникающих в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, адми­нистраций органов МСУ, а также в деятельности иных госу­дарственных органов власти и их аппаратов, в деятельности негосударственных организаций, уполномоченных в законном порядке осуществлять управленческие функции.

Предметом отрасли административного права принято счи­тать управленческие общественные отношения, возникающие в процессе реализации государственно-властных функций и задач для достижения целей административно-правового регу­лирования органами исполнительной власти, государственно­го управления, администрациями органов МСУ и их уполно­моченными должностными лицами.

Объектом административно-правового регулирования явля­ется широкий круг общественных отношений, складывающийся в сфере осуществления функций и задач органов исполнитель­ной власти, государственного управления, деятельности адми­нистраций органов МСУ, других органов государственной власти (законодательной, судебной), их аппаратах, иных государ­ственных органов, а также санкционированных государством видов деятельности, реализуемых негосударственными орга­нами.

Под методами обычно понимают способы или средства до­стижения поставленных целей, решения возникающих задач. Административно-правовые методы — это способы или сред­ства практической реализации задач и целей исполнительной вла­сти.

Основные черты административно-правовых методов:

— выражают управляющее воздействие субъектов исполни­тельной власти на соответствующие объекты;

— используются субъектами исполнительной власти в ка­честве средств реализации закрепленной за ними компе­тенции. В этом их отличие от методов правового регулирования;

— всегда имеют своим адресатом соответствующий объект (индивидуальный либо коллективный);

— в этих методах находит выражение государственный ин­терес, управляющая воля государства;

— для методов управления характерна правовая форма их непосредственного практического выражения;

— выбор конкретных методов управляющего воздействия на­ходится в прямой зависимости не только от особенностей организационно-правового статуса субъектов исполни­тельной власти, но, прежде всего — от особенностей объекта управления.

Виды административно-правовых методов. В теории административного права исходя из особенностей юридической практики выделяют следующие методы управле­ния:

а) наблюдение — пассивный метод деятельности органов управления. Он способствует выявлению положения дел на объекте и дает возможность правильно его оценивать;

б) контроль — «слежение» за положением дел с целью кор­ректирующего воздействия на объект управления. В этом случае пассивное наблюдение сменяется активными действиями;

в) разработка мер — активный метод управления для непо­средственного управления хозяйственным, администра­тивно-политическим и социально-культурным строи­тельством. Указанные методы неразрывно связаны друг с другом и последовательно применяются полномочны­ми органами и должностными лицами в зависимости от достижения поставленных целей управленческой дея­тельности;

г) методы прямого и косвенного воздействия:

— административные — способы и приемы воздействия на деятельность предприятий, учреждений, организа­ций, граждан и должностных лиц со стороны органов государственного управления путем прямого установ­ления их обязанностей, путем приказа;

— экономические — способы и приемы воздействия на лиц, но через косвенное воздействие, заинтересован­ность управляемых (создание благоприятных условий для работы, премирование, определение минималь­ного, среднего и максимального должностного окла­да и т. д.);

д) убеждение и принуждение:

— убеждение — способ воздействия на сознание управля­емых, а через него — на их поведение с целью доброволь­ного исполнения и соблюдения установленных норм. Реа­лизуется через проведение воспитательных, разъясни­тельных, рекомендательных, поощрительных и иных мер преимущественно морального воздействия;

— принуждение — вспомогательный метод воздействия, используемый в силу нерезультативности убеждения. Осуществление власти предполагает подчинение ее велениям, т. е. не всегда по желанию того, кто подчи­няется. Для этого и используется административное принуждение.

Административное принуждение как способ воздействия предполагает не только применение дисциплинарных взыска­ний или административных наказаний, но и располагает раз­нообразными действиями (мерами) воздействия. Административное принуждение можно разделить в зависи­мости от целей применения воздействия на виды, которые ина­че называются меры административного принуждения. Это — административно-предупредительные меры, административно-пресекательные меры, административные наказания, а также меры процессуального обеспечения производства по делам об ад­министративных правонарушениях. Административно-предупредительные меры применяются, когда правонарушение не совершено, но во избежание наступ­ления вредных (опасных) последствий для общества. Указанные меры принуждения применяются к физическим и юридическим лицам в целях предупреждения возможного совершения ими различных правонарушений, обеспечения общественного поряд­ка и общественной безопасности. В законодательстве опреде­лены следующие виды мер административного предупреждения:

ü введение карантина;

ü проверка документов;

ü прекращение либо ограничение движения транспорта и пешеходов;

ü администра­тивный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; проведение карантинных мероприятий;

ü установление комендантского часа;

ü досмотр ручной клади, багажа и личный досмотр пассажиров гражданских воздушных судов и т. д.

Административно-пресекательные меры применяются для пресечения уже совершившихся правонарушений. Их цель — пресечь правонарушение, принять меры к его нераспростране­нию и доставлению правонарушителя в органы власти.

В данном случае речь идет об административном задержа­нии, доставлении правонарушителей, о применении сотрудни­ками милиции физической силы, огнестрельного оружия и т. д.

Административные наказания являются мерой администра­тивной ответственности. Перечень административных наказа­ний, процедура их наложения и исполнения определены Ко­дексом РФ об административных правонарушениях.

Меры процессуального обеспечения направлены на решение задач производства по делам об административных правонару­шениях. Они применяются в следующих целях:

ü пресечения ад­министративных правонарушений, когда исчерпаны другие меры воздействия; установления личности;

ü составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения;

ü обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дел и исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях.

Законодатель к ним от­носит:

ü доставление;

ü административное задержание;

ü личный досмотр;

ü досмотр вещей, находящихся при физическом лице;

ü осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуаль­ному предпринимателю помещений, территорий и находящих­ся там вещей и документов;

ü досмотр транспортного средства;

ü изъятие вещей и документов;

ü отстранение от управления транс­портным средством соответствующего вида;

ü медицинское ос­видетельствование на состояние опьянения;

ü задержание транс­портного средства, запрещение его эксплуатации;

ü арест това­ров, транспортных средств и иных вещей;

ü привод.

Таким образом, указанные методы управления, в своей со­вокупности воздействуя на управляемых, обеспечивают выпол­нение функций органов исполнительной власти.

Под источниками административного права понимаются различные формы их законодательного выражения, как бы истоки появления норм административного права. Нормы ад­министративного права содержатся в различных по значению и характеру нормативно-правовых актах. Административно-правовые нормы могут содержаться в нор­мативных актах других отраслей права. Например, многие законы и подзаконные нормативные акты содержат одновре­менно нормы конституционного права, гражданского, финан­сового, трудового, таможенного, административного и других отраслей права.

К источникам административного права относятся:

1) Конституция РФ и конституции республик в составе Рос­сии, уставы остальных субъектов Российской Федерации, фе­деральные конституционные законы, кодексы, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации. Особое значение имеет Кодекс РФ об административных правонару­шениях, завершивший формирование законодательства об ад­министративных правонарушениях.

2) Постановления палат Федерального Собрания, постанов­ления органов представительной власти субъектов Российской Федерации.

3) Указы и распоряжения Президента РФ, Постановления и распоряжения Правительства РФ, аналогичные акты на уров­не субъектов Российской Федерации.

4) Акты федеральных органов исполнительной власти, го­сударственного управления и аналогичных органов исполни­тельной власти на уровне субъектов Российской Федерации.

5) решения администраций органов местного самоуправле­ния.

Остаются источниками норм административного права акты высших и центральных органов СССР при условии, если по регулированию этих отношений не приняты акты России и если они не противоречат законодательству России.

Нормы административного права по источникам клас­сифицируются по иерархии (соподчиненности) в следующем порядке: Федеральные конституционные законы, федеральные зако­ны и постановления палат Федерального Собрания, указы Пре­зидента РФ, постановления Правительства РФ и другие акты. Система источников норм административного права коди­фицирована частично, что создает проблемы своевременного и качественного их применения в рамках законности и эффек­тивности регулирования управленческих отношений в сфере исполнительной деятельности, государственного управления.

Система отрасли административного права — это сово­купность норм, правил административного права, взаимосвя­занных и взаимозависимых и образующих специфическое ин­формационно-правовое единство, обеспечивающее эффективное правовое регулирование управленческих отношений в сфере деятельности органов исполнительной деятельности, государ­ственного управления, администраций органов МСУ, а также отношения в сфере управленческой деятельности, осуществ­ляемой другими органами государственной власти и их обслу­живающими аппаратами и иными уполномоченными законом субъектами административного права.

Термин «орган государственного управления» был закреплен в основ­ном в подзаконных актах. Органы государственного управления по предметам веде­ния и в объеме своей компетенции самостоятельно осуществ­ляют исполнительно-распорядительные функции. Правовые основы образования и организации деятельности органов госу­дарственного управления регламентированы только в подза­конных актах. К органам государственного управления относятся практи­чески все линейные и функциональные подразделения орга­нов исполнительной власти, которые осуществляют исполни­тельно-распорядительные функции по предметам ведения и в объеме компетенции. Органы государственного управления — это наиболее разветвленная часть государственных органов, осу­ществляющая исполнительно-распорядительные функции по предметам ведения и в объеме компетенции, но не обладаю­щая функциями исполнительной власти. Цели нормотворческой деятельности органов исполнитель­ной власти, государственного управления заключаются в сле­дующем: а) юридически закрепить соответствующие отношения и обеспечить их правовое регулирование и охрану; б) обеспечить формирование новых отношений, отсутству­ющих на данном этапе социально-экономического развития, но с учетом факторов и условий, необходимых для решения перспективных задач; в) устранить поэтапно негативные или отжившие и тормо­зящие развитие новых прогрессивных тенденций отно­шения с помощью методов убеждения, стимулирующих экономических и социально-психологических методов, методов административно-правового принуждения.  Применение норм административного права - ответствен­ный социально-политический и правовой процесс, основанный на принципе соблюдения законности и прочной основе госу­дарственной дисциплины, обусловливающий эффективность всего государственного управления. Государственное управление — это деятельность, осуществ­ляемая органами государства (органами исполнительной влас­ти) и от его имени.

Задачи и функции такой деятельности реализуются в конк­ретных действиях органов государственного управления и их должностных лиц. Эти действия находят внешнее выражение, называемое формой управленческой деятельности. Административно-правовая форма — это способ выраже­ния государственно-правового содержания управленческой деятельности (т. е. ее функций, компетенции субъектов и т. п.). Вид конкретной формы управленческой деятельности определяется характером действий органов государственного управления по осуществлению возложенных на них функций. В одних случаях данные действия влекут за собой юридические последствия (возникают, изменяются или прекращаются административно-правовые отношения; изменяется правовой статус организации, индивида), в других — такие юридические последствия не возникают. В соответствии с этим формы управленческой деятельности подразделяются на правовые и неправовые. Правовые формы государственного управления могут быть представлены следующими видами:

1) принятие нормативных актов. Органы государственного управления вправе принимать решения, облеченные в установленную форму, имеющие значение для населения РФ, субъек­та РФ и т. п.;

2) издание индивидуальных (административных) актов. В данном случае акт обращен к определенному лицу (лицам) и является административным фактом, служащим основанием возникновения, изменения и прекращения конкретных адми­нистративно-правовых отношений;

3) заключение договоров. Органы управления заключают ряд многосторонних сделок, которые служат средством реализации их управленческих задач и функций (закупки инвентаря и обо­рудования для учреждений своей системы и пр.).

4) совершение других юридически значимых действий. Напри­мер, разрешение гражданам, общественным объединениям на совершение определенных действий; выдача официальных до­кументов (водительских удостоверений; паспортов; разрешение на хранение и ношение огнестрельного гражданского оружия и т. д.). Указанные действия совершаются на основе юридичес­ких актов.

Неправовые формы государственного управления не требуют полного и строгого, определенного законом юридического оформления, не связаны с совершением юридически значимых дей­ствий и не влекут юридических последствий. Их видами высту­пают:

1) осуществление организационных действий. В таких дей­ствиях находит свое отражение повседневная работа со­трудников управленческих органов. К ним относятся по­вседневно-организационная, организационно-инструк­торская, контрольная работа; проведение разного рода совещаний, проверок и т. п.;

2) выполнение материально-технических операций. В основ­ном это работа по анализу информации и проведению исследований и разработок (учет, статистика, делопро­изводство, подготовка отчетных данных и т. д.). Роль таких операций (действий) вспомогательная, осуществ­ляют их не управленческие работники, а обслуживаю­щий персонал, на который, в частности, не распространяется действие Федерального закона «Об основах го­сударственной службы РФ».

Правовые формы государственного управления можно клас­сифицировать по следующим основаниям:

1) по содержанию:

— правотворческая — выработка правовых норм, их усо­вершенствование, изменение и отмена, иными сло­вами, это издание нормативных юридических актов;

— правоприменительная — это установление фактичес­ких обстоятельств дела, выбор, отыскание соответ­ствующей нормы права, которую надлежит применить к данной ситуации, принятие по делу решения, ис­полнение акта применения нормы права;

2) по целенаправленности:

— внутриуправленческая деятельность, осуществляемая для решения организационно-штатных вопросов, для налаживания делопроизводства, для руководства со­трудниками внутри самого органа и управления ни­жестоящими по подчиненности органами;

— внешнеуправленческая деятельность, которая осуще­ствляется в целях выполнения возложенных на орган задач и функций, составляющих содержание управ­ленческой деятельности, которая направлена на не­подчиненные органы и граждан, иными словами, это воздействие на общественные отношения в сфере го­сударственного управления;

3) по способу выражения:

— словесные (письменные и устные);

— конклюдентные (жесты, сигналы, движения, знаки);

4) по объему:

ü общеобязательные;

ü адресованные конкретным объектам;

5) по условиям применения:

ü нормальная общественная жизнь;

ü режим чрезвычайного положения;

6) по достигаемым результатам:

ü позитивное регулирование;

ü реакция на негативные явления в сфере государствен­ного управления.

Понятие и юридическое значение правовых актов управления

Правовой акт управления — это основанное на законе одно­стороннее юридически-властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях ре­ализации задач и функций государственно-управленческой дея­тельности. Основные черты правового акта управления:

1) издается с соблюдением официально установленных правил в интересах реализации задач и функций исполнительной власти;

2) это юридически-властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти;

3) правовой акт управления обязателен для исполнения адресатом, он императивен;

4) направлен на установление правовой нормы или служит юридическим фактом, порождающим, изменяющим, прекращающим административно-правовые отношения

5) он подзаконен, всегда должен соответствовать действующему законодательству;

6) несоблюдение или ненадлежащее исполнение юридически властных предписаний, закрепленных в правовом акте, влечет юридические последствия правоохранительного характера;

7) правовой акт управления может быть опротестован или обжалован в предусмотренном законом порядке.

Классификация правовых актов управления:

1) по юридическим свойствам:

ü нормативные акты. В них содержатся административ­но-правовые нормы, регулирующие однотипные уп­равленческие отношения, рассчитанные на многократ­ное применение, не имеют конкретного адресата;

ü индивидуальные акты. Направлены на установление, изменение или прекращение правоотношений, рас­считаны на разовое применение к одному конкретно­му случаю;

ü акты смешанного характера. Содержат характеристи­ки указанных выше видов;

2) по действию в пространстве:

ü федеральные,

ü акты субъектов РФ;

3) по наименованию правовых актов:

— постановления;

— распоряжения;

— приказы;

— правила;

— инструкции;

— указания;

— положения и т. д.;

4) по способу охраны:

ü охраняемые мерами дисциплинарной ответственности;

ü охраняемые мерами административной ответствен­ности;

5) по форме выражения:

ü письменные;

ü устные (военное управление);

ü конклюдентные;

6) по характеру компетенции:

ü акты общего управления;

ü акты отраслевого управления;

ü акты межотраслевого управления.

Требования, предъявляемые к правовым актам управления

1) они не должны противоречить Конституции РФ и дей­ствующему законодательству;

2) данные акты основываются на конституционном разгра­ничении предметов ведения и полномочий между орга­нами исполнительной власти;

3) при разработке и издании правовых актов управления учитывается содержание правовых актов вышестоящих исполнительных органов;

4) данные акты издаются полномочным органом исполни­тельной власти (должностным лицом) в рамках предо­ставленной компетенции;

5) должна быть соблюдена обязательность целей, основа­ний и юридических последствий изданных актов;

6) правовые акты управления не должны нарушать или ог­раничивать компетенцию и оперативную самостоятель­ность нижестоящих органов;

7) данные акты не должны нарушать или ограничивать пра­ва и законные интересы лиц и организаций в сфере го­сударственного управления.

Принцип гласности в деятельности исполнительной влас­ти предполагает обязательность официального опубликования издаваемых ими правовых актов. Иные акты, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государствен­ную тайну, или сведения конфиденциального характера, всту­пают в силу со дня их подписания.

Нормативные правовые акты федеральных органов испол­нительной власти (кроме актов Правительства РФ), затрагива­ющие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государ­ственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат обязательной государственной регистрации в Мини­стерстве юстиции РФ. Изменения и дополнения, вносимые в такие акты, также подлежат государственной регистрации.

Государственная регистрация включает в себя:

ü юридическую экспертизу соответствия нормативного акта законодательству Российской Федерации;

ü принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта;

ü присвоение реги­страционного номера;

ü занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполни­тельной власти.

С процедурой государственной регистрации связан вопрос о вступлении в силу нормативных актов органов исполнитель­ной власти. Нормативные правовые акты федеральных орга­нов исполнительной власти, подлежащие обязательной госу­дарственной регистрации, вступают в силу только при условии их официального опубликования (за исключением актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера) в течение десяти дней после дня их регистрации. Акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, примене­ния санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров. Источниками официального опубликования нормативных актов федеральных органов исполнительной власти являются «Российская газета» и Бюллетень нормативных актов федераль­ных органов исполнительной власти. Такие акты вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу. Акты, не подлежащие официальному опубликованию, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера (если самими актами не установлен более поздний срок их вступления в силу). Правовые акты управления являются основной правовой^; формой реализации задач и функций исполнительной власти. По масштабности действия они не ограничиваются сферой государственного управления.

Классификация основных функций государствен­ного управления:

ü прогнозирование изменений в развитии каких-либо объектов или явлений в процессе управления на основе полученной информации о прошлом и настоящем с уче­том всех условий и факторов влияния; планирование деятельности в процессе государственного управления по реализации федеральных и региональных программ, регламентированных актами управления;

ü выявление и осмысливание актуальных проблем, форму­лирование целей, постановка задач, определение перечня мероприятий для решения задач, выбор конкретных ко­личественных и качественных показателей и критериев оценки организации управленческой деятельности;

ü разработка вариантов, обоснование и принятие рацио­нального решения (в правовой форме) и организация его исполнения;

ü распорядительство (руководство) и координация действий не подчиненных друг другу органов государственного уп­равления в целях улучшения их взаимодействия;

ü правовое регулирование отношений во внутренней и внешней сфере государственного управления по предме­там ведения и в объеме компетенции;

ü контроль с целью выявления и устранения отклонений в процессе государственного управления, соблюдения пра­вил и норм и принятия мер дисциплинарной ответствен­ности к виновным;

ü учет наличия финансовых, кадровых, материально-тех­нических и других ресурсов;

ü информационное обеспечение и информационно-анали­тическая работа;

ü кадровое, материально-техническое обеспечение, финан­сирование и т. п.

Перечисленные функции являются основными для органов государственного управления и по существу характеризуют содержание их деятельности.  В процессе управления большое значение имеют принципы организации деятельности. Под принципом обычно понимается основополагающая идея, положение или подход, опирающиеся на объективные закономерности в развитии процессов и явлений в природе и обществе, используемые человеком на основе научных знаний и профессионального опыта с целью оптимизации своей дея­тельности. Принципы отражают наиболее существенные объек­тивные закономерности в организации социального управле­ния. Особое значение имеет понятие принципа организации и деятельности в социальном (государственном) управлении. Классификация принципов: правовые и организационные. Организационные принципы: плановость и прогнозирова­ние, объективность, дифференциация и фиксация функций, научность, рациональность, ответственность, сочетание едино­началия с коллегиальностью, линейный принцип, двойного подчинения, единства и централизации.

Принцип плановости и прогнозирования в организации деятельности органов государственного управления. Органы государственного управления должны уметь разра­батывать комплексные федеральные программы по осуществ­лению устойчивого и динамического развития общественными процессами на основе познанных объективных законов, зако­номерностей социального управления. Принцип плановости в управлении обществом тесно связан с процессом прогнозиро­вания тех или иных явлений и процессов в обществе и всегда имеет вероятностную оценку. Прогнозирование и планирование в реальной жизни всегда имеют вероятностный характер и с изменением условий (внутренних и внешних), они должны осуществляться в пределах не ниже расчетных допустимых параметров функционирования системы управле­ния. Результатом реализации функции планирования являются установочные управленческие решения типа федеральных или региональных программ, директив Президента или Правитель­ства РФ, комплексных планов и т. д.

Принцип объективности тесно связан с плановостью, так как требует анализа и учета фактического состояния и разви­тия состояния процесса управления, его устойчивого и дина­мического развития, а также определение комплексных мер по поддержанию требуемого уровня процесса управления.

Принцип дифференциации (разделения) и фиксирования функций и полномочий каждого из органов управления и их должностных лиц, что крайне важно для правильного подбора и расстановки кадров в соответствии с их профессиональной подготовкой и опытом работы, а также разработки и совер­шенствования организационных структур управления для ус­пешного осуществления объективный функций и поставлен­ных задач.

Принцип научности в управлении выражается в приме­нении научных методов познания законов и закономерностей процесса управления, их теоретической систематизации и использовании на практике, использовании научных методик и средств сбора, обработки, обобщения и анализа информа­ции о состоянии объекта управления, ее обработки с приме­нением количественных методов на базе ЭВМ, а также выяв­лении и осмысления актуальных проблем, формировании при­оритетных целей по их разрешению, постановки задач, опре­делении эффективных способов и средств их решения.

Принцип рациональности, то есть целесообразность достижения желаемого результата заключа­ется в том, что цели и задачи организации управления органа­ми должны достигаться при наименьших ресурсных затратах (силах и средствах, финансовых, временных ресурсах...).

В тесной связи с принципом рациональности находится принцип ответственности органов управления и их должнос­тных лиц за результаты своей работы в целом. Это обеспечива­ется нормативно-правовым закреплением полномочий, задач, функций, форм и методов работы, например, должностное лицо органа управления может быть привлечено к дисциплинарной ответственности как за невыполнение своих функций, так и ненадлежащее исполнение служебных обязанностей по реали­зации своих функций.  

Принцип сочетания единоначалия с коллегиальностью. Сочетание единоначалия и коллегиальности заключается в том, что практически во всех органах управления, даже там, где основной принцип единоначалия, существуют коллегии, которые обсуждают многие комплексные и сложные вопросы по предметам ведения и в объеме компетенции органа управле­ния и принимают решения, которые носят рекомендательный характер, а вопросы текущего оперативного управления реша­ются на основе принципа единоначалия.

Принцип линейности обеспечивает руководителю по пред­метам ведения и в пределах компетенции реализовывать все функции и задачи по отношению к своим подчиненным и пер­сонально нести ответственность за их результаты работы орга­на управления.

Принцип двойного подчинения обеспечивает сочетание начал централизации в руководстве с учетом местных усло­вий, например, управление подразделениями милиции обще­ственной безопасности и муниципальной милицией: началь­ник милиции общественной безопасности подчиняется началь­нику органов внутренних дел и местным органам власти.

Организационный принцип единства и централизации ха­рактерен, для органов внутренних дел, органов ФСБ, ФСНП РФ и др.

К конституционным следует отнести такие принципы: народовластие, социальная справедливость, демократизм, вер­ховенство закона, разграничения предметов ведения, функ­циональная самостоятельность ветвей власти, законность, при­оритет прав человека и гражданина, легитимность, гласность, централизация и децентрализация, федерализм и объектив­ный учет национальных интересов больших и малых наро­дов.

Принцип народовластия, закрепленный в ст. 3 Конститу­ции РФ, означает, что народ является носителем суверенитета и единственным источником власти, он реализует свою власть непосредственно и через органы государственной власти, в том числе органы исполнительной власти и органы местного само­управления. Контроль за деятельностью органов исполнитель­ной власти должен осуществляться как со стороны органов представительной и судебной властей, так и непосредственно народом.

Принцип социальной справедливости (ст. 2, 7 Конститу­ции РФ) закреплен в социальной политике государства, кото­рая направлена на создание условий, обеспечивающих достой­ную жизнь и свободное развитие человека.

Принцип демократизма отражен в ст. 1, 3, 12, 31, 32 и др. Конституции РФ. Реализация этого принципа демократизма осуществляется в двух основных формах: непосредственная — в референдумах, свободных выборах, собраниях, конференци­ях, сходах граждан, подачах петиций (коллективные обраще­ния граждан по совершенствованию законодательства) и др.; представительная — через выборные органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Принцип верховенства закона (ст. 4, 15 Конституции РФ) означает иерархическую правовую систему в соответ­ствии с юридической значимостью нормативных правовых актов. Высшей юридической силой обладает основной закон государства — Конституция РФ. Все нормативно-правовые акты должны приниматься на основании и во исполнение основного закона.

Принцип разграничения предметов ведения и полномо­чий (ст. 71, 72, 73 Конституции РФ) проявляется также и в том, что акты федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ не должны быть противоречивы. Осуществляя свои полномочия, федеральные органы исполнительной власти создают свои территориальные структуры и назначают соответствующих должностных лиц, а также по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации передают им часть своих полномочий, если это не противоречит Конституции России и федеральным законам. В свою очередь, органы исполнительной власти субъек­тов Федерации также передают им часть своих полномочий.

Принцип законности (ст. 15 Конституции РФ), в отличие от верховенства закона означает, что органы государственной власти, в том числе исполнительной, органы местного самоуп­равления, должностные лица, граждане и их объединения рав­ны перед законом и обязаны его соблюдать.

Принцип приоритета прав человека и гражданина (ст. 2,18 Конституции РФ) в законодательстве и, особенно, в адми­нистративной практике наиболее актуален. Для правового го­сударства должно быть характерно то, что права личности яв­ляются высшей ценностью, а все государственные органы и, в первую очередь, органы исполнительной власти, несут ответ­ственность за несоблюдение этих прав. Права человека и граж­данина должны быть реально и надежно защищены от любого злоупотребления органов государства и должностных лиц.

Принцип легитимности тесно связан с принципом демок­ратизма, то есть оказания доверия и поддержки народом орга­нов государственной власти и органов местного самоуправле­ния в соответствии со ст. 32, 33, 130, 131 Конституции РФ. Без осуществления этого принципа любые органы государствен­ной власти и органы местного самоуправления будут функци­онировать неэффективно, решая преимущественно задачи уз­кого круга лиц.

Принцип гласности (ст. 24 Конституции РФ) предполагает не только открытость информации и, прежде всего, законода­тельства, но и доступность, и подотчетность государственных учреждений и должностных лиц по вопросам, затрагивающим интересы граждан. Любые нормативные правовые акты, за­трагивающие права, свободы и обязанности человека и граж­данина, не могут применяться, если они не опубликованы офи­циально для всеобщего обозрения.

Принцип федеративного устройства Российской Федера­ции (ст. 1, 5 Конституции РФ) предполагает государственную целостность, единство государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государствен­ной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправие и самоопределение народов в РФ.

Принцип сочетания централизации и децентрализации.

Необходимость централизации вытекает из единства данной системы, когда объем функций и полномочий каждого органа исполнительной власти четко очерчен законодательством (ст. 71-73 Конституции РФ).

Принцип централизации в настоящее время имеет боль­шое созидательное значение, ибо в нашем многонациональном государстве система органов исполнительной власти, закреп­ленная Конституцией РФ, законами и указами Президента РФ, является важнейшей гарантией против участившихся явлений сепаратизма.

Принцип децентрализации касается предметов ведения и полномочий субъектов Федерации (ст. 73 Конституции РФ), а также комплекса вопросов местного самоуправления в реше­нии своих задач экономического и социально-культурного ха­рактера.

Принцип объективного учета национальных особеннос­тей (ст. 17,19 Конституции) в деятельности органов исполни­тельной власти и государственного управлении в России в на­стоящее время является одним из наиболее актуальных. Мно­гочисленные межнациональные конфликты требуют вниматель­ного изучения этого принципа и учета при организации дея­тельности органов исполнительной власти.

2. Управление: основные понятия, система управления, ее признаки.

По своей сути, административное право это не что иное, как государственное управленческое право, реализующее публичный правовой интерес большинства граждан, для чего субъекты управления наделяются юридически властными полномочиями. Предметом и объектом действия юридических норм являются управленческие отношения (точнее поведение), воз­никающие между субъектом управления (управляющим) и объектами управления (управляемыми). Эти управленческие отношения бывают как внутриорганизационными, так и вне­шними для осуществления функций и задач, стоящих перед органами власти, государством и обществом в целом. Общее понятие управления выработано кибернетикой — наукой, обобщающей закономерности всякого вида управле­ния, происходящего в живой природе, в человеческом обще­стве, в механических системах. Системы управления в основном классифицируются по ви­дам: социальные (государственные и общественные), биологи­ческие и технические. Под системой управления понимается совокупность двух и более элементов (подсистем), взаимосвязанных и взаимо­зависимых между собой и образующих целостное единство. Система управления характеризуется своими специфически­ми признаками:

1. Она имеет два и бо­лее элементов (подсистем), то есть управляющий элемент (субъект управления) и управляемый элемент системы (объект управления).

2. это взаимосвязь и взаимозависимость, которая регламентирована как социальны­ми нормами (традициями, обычаями, моралью и др.), эти управленческие отношения имеет общественно-властный харак­тер, так и правовыми.

Следует различать понятия признак системы и системный признак.

Системный признак означает качественное отличие одной системы управления от других систем управления, так как каждая из этих систем управления имеет свои цели, задачи, функции, формы и методы организации деятельности, то есть многие ФОИВ отличаются между собой по этому признаку. Необходимо также различать понятия «системный подход» и «системный анализ» в организации и деятельности управле­ния ФОИВ. Системный подход — это один из основных общенаучных методов познания сложных объектов и процессов управления в обществе и природе, с его помощью выявляются основные типы связей и осуществляется сведение их в единую теорети­ческую модель или схему, позволяющую адекватно характе­ризовать эти объекты и процессы с целью совершенствования их функционирования на практике. Системный анализ — это совокупность методологических средств и операций, используемых для подготовки и обоснова­ния решений по сложным проблемам исследуемых процессов или объектов общества и природы. Все эти понятие тесно связаны с процессом изучения орга­низации управления социальными (общественными и государственными) системами, функциями государственного управле­ния, осуществляемыми в большом объеме органами исполни­тельной власти. Государственное управление — это сознательное и целе­направленное воздействие, осуществляемое специальными упол­номоченными органами государственной власти (в основном исполнительными) в определенной сфере (по предметам веде­ния) и в объеме полномочий на основании и в порядке опреде­ленном законодательством с использованием системы мер убеж­дения и административного принуждения для обеспечения де­мографически обоснованных условий жизни личности, семьи и общества в целом.

Общественное управление делами государства осуществ­ляется, в основном, неформальными методами (через элект­ронные средства массовой информации, печать, методы воспи­тания и убеждения и осуществляется в основном политически­ми партиями, профессиональными союзами, общественными объединениями и иными негосударственными организациями, а также гражданами РФ, которые имеют право участвовать в управлении делами государства (ст. 32, 33 Конституции РФ). Граждане РФ имеют право участвовать в управлении дела­ми государства как непосредственно, так и через своих пред­ставителей.

Большое значение в процессе осуществления управления имеют функции.

Функция - это деятельность, работа; функции - это виды деятельности, работ, с помощью которых решаются задачи. Существует различная классификация функций, которые осуществляют органы управления:

1) основные (предметные) функции, для осуществления которых образован соответствующий орган государствен­ного управления;

2) обеспечивающими называют обычно те функции, кото­рые необходимы для успешной реализации предметных функций. Для осуществления обеспечивающих функций создаются специальные организационные структуры, обычно они являются структурными подразделениями органа управления, образованного для реализации пред­метных функций.

К обеспечивающим функциям можно отнести: правовые, информационные, внутриорганизационные, кадровые, финан­совые, материально-технические, социальные и другие, созда­ющие благоприятные условия для реализации предметных функций соответствующего органа управления.

По содержанию управление сводится к совокупности цик­лически повторяющихся стадий по осуществлению функций управления, так называемый управленческий цикл. Управленческий цикл представляет собой повторяю­щуюся совокупность последовательно осуществляемых управленческих операций или стадий, по мере и в ходе реализации которых субъект управления достигает желаемых результатов (промежуточных или конечных).

Цикл управления можно представить в следующем виде:

1) выявление и осмысление актуальной проблемы управле­ния;

2) формулирование целей и постановка задач;

3) подготовка и принятие управленческих решений и их правовое закрепление;

4) организация исполнения управленческих решений;

5) коррегирование управленческого решения и регулиро­вание системы управления.

Государственное управление - это, прежде всего, сознатель­ное (волевое) и целенаправленное воздействие субъекта управ­ления на объекты управления (личность, коллективы и т.п.) для приведения объектов управления в состояние устойчивого и динамического развития. Основная же цель административ­но-правового регулирования - создание стабильности управ­ленческих отношений в уже организованной и упорядоченной системе в целях повышения вероятности реализации знаний, опыта, прав, свобод и законных интересов всех субъектов ад­министративного права.

3. Задачи науки административного права. Предмет, метод, методология

Административная наука как одна из научных отраслей публичного права представляет собой систему теоретических взглядов, представлений и положений об отрасли администра­тивного права, предмете и методе его регулирования. Прежде чем перейти к рассмотрению этого вопроса следует уточнить понятие терминов «наука» и «теория».

Наука — это сфера человеческой деятельности, назначени­ем которой является выработка и теоретическая систематиза­ция объективных знаний о реальной действительности.

Теория — это система научных знаний о внутренней приро­де явлений. То есть с помощью науки как особого вида челове­ческой деятельности не только получают объективные знания о сущности исследуемых явлений, но и теоретически система­тизируют эти знания в соответствии с внутренней природой этих явлений. Роль же теории сводится к теоретической систе­матизации объективных знаний о реальных процессах в уп­равленческих отношениях с целью их упорядоченности, со­гласованности и оптимизации.

Административная наука, как одна из научных отраслей права, вырабатывает и теоретически систематизирует объек­тивные знания, идеи, взгляды, понятия, представления и по­ложения об отрасли административного права, ее предмете и методе его регулирования, ее правотворческой и правоприме­нительной практике, осуществляемой органами исполнительной власти, государственного управления, администрациями органов МСУ и их уполномоченными должностными лицами. Предмет (что исследуется) и объект (на что направлено исследование) науки административного права существенно отличается от предмета (объекта) отрасли права и учебной дис­циплины, где существует только различие предмета и объекта в объеме управленческих отношений. Предметом науки административного права является ис­следование законов, закономерностей и особенностей в управ­ленческой деятельности органов исполнительной власти, орга­нов государственного управления, администраций органов МСУ, их должностных лиц и осуществляемых при этом управлен­ческих отношений в иных сферах, эффективности админист­ративно-правовых норм, регулирующих эти отношения, пра­воприменительной практики, выявление свойств, с целью их совершенствования. Объект науки административного пра­ва (на что направлено исследование), это управленческие от­ношения, которые исследуются наукой с целью их совершен­ствования. Перед наукой ставятся задачи исследования с це­лью совершенствования административно-правового регулиро­вания управленческих отношений. К числу основных задач исследования науки администра­тивного права следует отнести:

1) предмет административного права в современных усло­виях становления и развития исполнительной власти, госу­дарственного управления;

2) методы и формы правового регулирования в деятельнос­ти органов исполнительной власти, исполнительно-распоряди­тельной деятельности органов государственного управления в современных условиях;

3) правовой статус органов исполнительной власти, органов государственного управления, администраций органов МСУ, как субъектов административно-правовых отношений;

4) правовое положение физических лиц в сфере деятельно­сти органов исполнительной власти, государственного управ­ления, администрации органов МСУ и др.;

Все эти задачи исследуются в единстве и взаимосвязи, об­разуют целостное единство самого предмета как системы на­уки административного права. Наука административного права уделяет большое внима­ние исследованию таких административно-правовых категорий, как понятие и сущность деятельности органов исполнитель­ной власти, государственного управления, а также выявляет объемы, соотношения понятий государственной службы и дол­жностного лица, административных наказаний и администра­тивной ответственности, содержанию административно-право­вых норм и правоотношений и многому другому. Особым элементом предмета науки административного права является правотворческая и правоприменительная деятельность органов исполнительной власти, государственного управления и их должностных лиц. Основная задача науки административного права — ис­следовать предмет науки с целью выработки рекомендаций и мер по созданию благоприятных условий для успешного функ­ционирования государства и, в первую очередь, деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, органов МСУ в новых условиях рыночной экономики.

Наука административного права связана со многими пра­вовыми отраслями: теорией государства и права, конституци­онным правом и историей государства и права, поскольку эти науки содержат исходные, общие для всех отраслевых юриди­ческих наук теоретические положения, их изучение предше­ствует изучению административного права. Отрасль административного права имеет тесную взаимо­связь со всеми другими отраслями права, но при этом обла­дает специфическими признаками, обусловленными своим пред­метом регулирования, методом воздействия, источниками права и иными признаками. Наиболее тесная связь административного права с кон­ституционным правом, которое определяет принципы орга­низации и деятельности всех других отраслей права. Консти­туционное право и его нормы регулируют основные обществен­ные отношения, складывающиеся в сфере государственного устройства, организации видов государственной власти, ее осу­ществления на основе ее разделения на законодательную, ис­полнительную и судебную, взаимоотношения личности, общества и государства. Имеется тесная связь с наукой государственного и муни­ципального управления, так как административно-правовы­ми нормами регламентируются и охраняются управленческие отношения, возникающие в сфере реализации государствен­ных функций и задач, а также закрепляется правовой статус органов государственного управления и администраций орга­нов МСУ. Тесная связь административного права с муниципаль­ным правом, так как в соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему ор­ганов государственной власти. Деятельность органов местного самоуправления может быть объектом административного права в соответствии со ст. 132 Конституции РФ, если они наделя­ются законом отдельными государственными полномочиями. При органах МСУ существуют множество различных админи­стративных комиссий, уполномоченных рассматривать и раз­решать дела об административных правонарушениях и нала­гать административные наказания на виновных. Тесная связь с дисциплиной правоохранительные орга­ны, так многие органы исполнительной власти, государствен­ного управления осуществляют в качестве своих основных (предметных) функций правоохранительные, статус правоох­ранительных органов определен административными норма­ми, правоохранительная деятельность также регламентирова­на в основном административно-правовыми нормами. Право­охранительные органы, должностные лица осуществляют свои функции и задачи, используют административно-юрисдикционные полномочия. Прокурорский надзор за соблюдением Кон­ституции РФ и исполнения законов в деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, осуще­ствление судебного контроля за действиями и решениями ор­ганов исполнительной власти, государственного управления и их должностных лиц также осуществляется на основе и в по­рядке, определяемыми административно-процессуальными нор­мами. Тесная связь с финансовым, налоговым и таможенным правом. Административное право определяет компетенцию этих органов, регулирует организацию их деятельности, а так­же регламентирует административно-процессуальный порядок рассмотрения дел и привлечение к административной ответственности правонарушителей в этих отраслях права. Здесь роль норм административного права является правоохранитель­ной. Имеется связь с земельным правом, нормы которого регу­лируют отношения между землепользователями и государством. Вместе с тем, органы исполнительной власти сдают земельные участки в аренду, производят их изъятие, контролируют их рациональное использование. Эти отношения регулируются нормами административного и земельного права. Охрана этих отношений также осуществляется нормами административно­го права. С трудовым правом также имеется связь в сфере регули­рования нормами административного права служебных обя­занностей и прав должностных лиц, прохождение специаль­ной государственной службы (оборона, внутренние дела, служба безопасности и др.). Связь с гражданским правом по вопросам регулирования имущественных отношений со стороны органов исполнитель­ной власти, органов государственного управления, их должно­стных лиц осуществляется также методом власти-подчинения. Например, распоряжением органа исполнительной власти пе­редается имущество и оборудование от одной государственной организации другой — муниципальной. Связь с уголовным правом осуществляется по мере квали­фикации состава административного правонарушения, по сте­пени общественной опасности деяние, если не предусмотрена уголовная ответственность, то в течение двух месяцев решает­ся вопрос о привлечении правонарушителя к административ­ному наказанию. Границы между административным проступ­ком и преступлением иногда очень трудно различимы. Также связь административного права имеется с уголов­но-процессуальным, гражданско-процессуальным и судеб­ным законодательством. Основное отличие использования фун­кций административной власти (вне судебной) органами ис­полнительными власти, государственного управления и их дол­жностными лицами (юрисдикционных полномочий) по рассмот­рению и разрешению управленческих споров и дел об админи­стративных правонарушениях. Имеется связь с такими отраслями права как: воздуш­ным, морским, лесным, природоохранным, горным, таможенным и др. отраслями. Отношения в них регламентируют­ся различными отраслями права, в том числе и нормами адми­нистративного права, которые осуществляют правоохранитель­ные функции.

4. Понятие метода, общенаучных и частнонаучных методов и их роль в познании управленческой деятельности.

Значение в развитии науки административ­ного права имеет методология познания объектов и явлений реального мира, в том числе и управленческих отношений. Методология — это учение о системе научных методов и средств познания объектов или явлений реального мира.

Методологической основой науки административного пра­ва являются совокупность общенаучных и частнонаучных методов и средств познания, с помощью которых исследуются закономерности, законы и особенности специфических (управ­ленческих) отношений в отрасли административного права, процесса законотворчества и правоприменительной деятельно­сти, а также изучаются категории, понятия и институты са­мой науки административного права. Для выявления сущности методологии следует усвоить по­нятия метода вообще и общенаучных и частнонаучных мето­дов познания в частности. Метод — это способ, средство, путь теоретического или прак­тического решения задач, для достижения сформулированной цели. Существуют различные методы познания и воздействия, которые изучаются другими науками, мы только перечислим их. Общенаучные методы познания — это общие, используе­мые в различных отраслях научного знания способы, средства и пути исследования свойств, предметов и явлений, а также тенденций их изменения. К общенаучным методам относятся: анализ, синтез, ин­дукция, дедукция, гипотеза, аналогия, обобщение, абстраги­рование, формализация, эксперимент, системный подход, сис­темный анализ, математические методы, моделирование, диа­лектический, исторический и другие методы исследования.

Частнонаучные (специальные) методы познания: анали­тическое и социологическое обследование, статистический ана­лиз, сравнительно-правовой, формально-юридический, социо­логические методы, функциональный анализ и другие.

5. Административное право как учебная дисциплина

Дисциплина курса «Административное право» представля­ет собой систему, которая строится исходя из учета отрасли и науки административного права. В дисциплине курса изуча­ются основные понятия, положения, институты, принципы и задачи науки административного права, а также система норм отрасли права, правоприменительная практика и эффектив­ность действия этих норм, а также основные понятия, положе­ния, термины (правовые дефиниции) позволяющие глубже изучить дисциплину. При этом дисциплина имеет свои особенности, которые от­ражаются, прежде всего, в построении институтов системы курса. К числу ее особенностей следует отнести, прежде всего, комплексность и объемность предмета и объекта регулирова­ния управленческих отношений, без которых не может существовать ни одно государство и общество, так как эта публич­ная отрасль права регламентирует отношения в сфере госу­дарственного управления и охраняет нормы других отраслей права. Система отрасли административного права, включающая в себя две основных подсистемы Общей и Особенной части, ко­торые в свою очередь можно подразделить и на меньшие под­системы.

Общая часть включает: 1) управление, государственное уп­равление, исполнительные органы власти; 2)административное право как отрасль права, научная отрасль знаний и учеб­ная дисциплина; 3) субъекты административного права; 4)формы и методы осуществления деятельности органов исполни­тельной власти, государственного управления; 5) администра­тивное правонарушение и административная ответственность; 6)административная юрисдикция; 7)административный процесс и виды административного производства; 8) законность и дис­циплина в деятельности органов исполнительной власти, госу­дарственного управления; 9) административно-правовые режи­мы; 10) зарубежное административное право.

Особенная часть включает: 11)административно-правовое регулирование в сфере экономических отношений и матери­ального производства в современных условиях; 12) админист­ративно-правовое регулирование отношений в социально-куль­турной сфере; 13)административно-правовое регулирование государственного управления в административно-политической сфере; 14)административно-правовое регулирование в отрасле­вом и межотраслевом государственном управлении и другие.

Главная задача дисциплины — помочь студентам, слушате­лям и другим лицам изучить отрасль административного пра­ва, его законотворческую и правоприменительную практику, а также усвоить основные термины, категории, понятия, по­ложения и институты административного права, основные за­дачи науки, цель которых сводится к познанию объективных законов и закономерностей в управленческой деятельности с целью ее совершенствования.

Кроме того, дисциплина административного права позво­ляет усвоить основные знания о системе механизма админист­ративного правового регулирования, его основных элементах, формах и методах деятельности по реализации функций и за­дач органами исполнительной власти, государственного управ­ления, понять значение института административной юрис­дикции, знать и уметь использовать способы обеспечения за­конности и дисциплины во всех жизненных ситуациях, а так­же в процессе прохождения службы в органах исполнитель­ной власти, государственного управления.

6. Административно-правовые нормы: понятия, признаки и виды

Норма административного права, как и другой правовой акт, представляет собой некоторое правило общего свойства, определенную меру возможного, должного и обязательного поведения участников управленческих отношений, установлен­ную или санкционированную государством и охраняемую спе­циальными мерами государственного принуждения.

Особое значение в функционировании системы механизма административно-правового регулирования имеют правовые акты, которые включают в себя понятие нормативные и инди­видуальные акты, акты применения и акты толкования или разъяснения, даваемые уполномоченными государственными органами и их должностными лицами. Правовой акт — это юридический акт, принятый органом государственной власти или должностным лицом по предме­там ведения, в пределах полномочий и определенном порядке. Нормативно-правовой акт — это правовой акт, устанавли­вающий, изменяющий или отменяющий нормы и правила об­щего характера. Нормативно-правовой акт имеет следующие признаки (черты):

1) устанавливает нормы права, изменяет и прекращает их действие;

2) является результатом нормотворческой деятельности специально на то уполномоченного субъекта органа госу­дарственной власти, государственного управления или уполномоченного должностного лица;

3) содержит общеобязательные правила поведения для всех участников конкретных общественных отношений;

4) имеет определенную степень силы (иерархии или соподчиненности), в зависимости от уровня органа (должнос­тного лица) его принявшего;

5) имеет односторонний (государственно-властный) харак­тер воздействия для субъектов административного пра­ва, подпадающих в поле действия этой нормы;

6) не имеет конкретного адресата;

7) действует независимо от его исполнения, до его офици­альной отмены.

Система административных нормативно-правовых актов представляет собой взаимосвязанную и взаимозависимую со­вокупность норм и правил (на федеральном уровне — управля­ющая подсистема), выраженную в форме административных норм Конституции РФ, федеральных конституционных зако­нов, федеральных законов, указов Президента РФ, постанов­лений Правительства РФ и иных нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государ­ственного управления, их уполномоченных должностных лиц, а также соответственно совокупность административных нор­мативно-правовых актов, принимаемых на уровне субъектов РФ (управляемая подсистема) по предметам ведения РФ и пред­метам совместного ведения РФ и субъектов РФ, обеспеченных мерами государственного принуждения. Особенности системы административных нормативно-правовых актов состоят в том, что они находятся в соподчи­ненной взаимосвязи друг с другом, тип связи определяется их юридической силой (уровнем, или полномочным субъектом, его издавшим), а также местом и ролью в системе управления определяемой формой выражения правового акта (Конститу­ция, закон, указ, постановление и др.). Индивидуальный акт — это правовой акт, принятый пол­номочным должностным лицом на основе нормативно-право­вого акта в объеме компетенции, определяющий на нормы права и обязанности конкретных участников правоотношений. Эти отношения носят разовый характер и распространяются на определенных круг участников в целях разрешения конкрет­ного индивидуального вопроса (награждение ряда лиц почет­ными званиями, назначения на должность, предоставление отпуска, объявление благодарности, приказ о вынесении дис­циплинарного взыскания или приказ об увольнении государ­ственного служащего и др.). Акты применения являются разновидностью индивидуаль­ных правовых актов и обеспечивают правовую оценку конфликтных ситуаций в сфере управления, а также в процессе рассмотрения квалифицируют состав административного пра­вонарушения и назначают вид наказания. Акты применения включаются в механизм административно-правового регули­рования как средство реализации индивидуальных прав и обя­занностей при определении мер юридической ответственнос­ти. Акты толкования норм административного права, прини­маются уполномоченными на то органами. Как правило, акты толкования норм административного права осуществляются Конституционным Судом РФ и другими органами судебной власти, а также некоторыми законодательными органами вла­сти субъектов РФ. Норма административного права, как и норма другой от­расли права, это правило общего характера, конкретная мера возможного, должного или обязательного поведения участни­ков управленческих отношений, установленная или санкцио­нированная государством, гарантирующая их реализацию спе­циальными мерами государственного стимулирования или при­нуждения. Особенностью норм административного права является то, что они регулятор управленческих отношений, складывающих­ся в сфере деятельности органов исполнительной власти, госу­дарственного управления и их должностных лиц по предме­там ведения и в объеме полномочий.

Административно-правовые нормы способствуют решению следующих основных задач:

1) упорядочение управленческих отношений и регулирова­ние функций в системе органов исполнительной власти, госу­дарственного управления;

2) регламентация связей и отношений различных отраслей и сфер отраслевого и межотраслевого управления, координа­ция и взаимодействия государственных органов власти и их обслуживающих аппаратов с юридическими и физическими лицами;

3) закрепление научно обоснованных и рациональных от­ношений между субъектами и объектами управленческой дея­тельности, с целью их оптимизации и устойчивого динамиче­ского развития;

4) стимулирование, запретительные меры, определение сте­пени и порядка применения мер административного принуж­дения, включая применение видов наказания за администра­тивные правонарушения или освобождения от наказания.

Структура нормы права — это способ и форма взаимосвя­зи ее элементов. Такими элементами являются гипотеза, дис­позиция и санкция. Вместе с тем нормам административного права присуще и поощрение. Гипотеза административно-правовой нормы — это управ­ленческие отношения, на которые она призвана при опреде­ленных условиях, воздействовать и которые, в свою очередь могут порождать определенные правоотношения. По существу это юридические факты, порождающие административно-пра­вовые отношения. Диспозиция — есть правило поведения, предписываемое нормой. Она излагается преимущественно в форме осуществ­ления прав, правомочий, дозволения или дается в виде пред­писаний, обязанностей, в форме запрета и ограничений конк­ретной деятельности. Диспозиция всегда предполагает тесную взаимосвязь прав и обязанностей субъектов права, как бы она не была сформулирована. Санкция всегда содержит указание на меры администра­тивного наказания (или иной меры принуждения), применяе­мые к правонарушителю. Санкция всегда предусмотрена ад­министративно-правовой нормой в связи с конкретным право­нарушением. В административной правовой норме вместо санкции в за­висимости от содержания нормы и условий ее применения может применяться поощрение. Поощрение как элемент административно-правовой нормы есть публичное признание заслуг физического и юридического лица в выполнении им правовых обязанностей и общественно­го долга, сформулированных в диспозиции административной правовой нормы. Административно-правовые нормы можно классифициро­вать по видам:

1. По содержанию административно-правовые нормы объединяются в правовые институты, с их помощью регули­руются родственные по содержанию управленческие правоот­ношения. Это, прежде всего, следующие группы (виды) норм:

1) регламентирующие порядок образования, функции, за­дачи, структуру и компетенцию органа исполнительной власти, государственного управления;

2) закрепляющие основные положения организации, фун­кционирования и правовое положение государственных предприятий, учреждений и организаций;

3) устанавливающие оптимальные формы и методы реали­зации деятельности органов исполнительной власти, го­сударственного управления;

4) закрепляющие права, обязанности и ответственность граждан и их общественных объединений в сфере дея­тельности органов исполнительной власти, государствен­ного управления;

5) закрепляющие и регулирующие основные положения, принципы организации и деятельности института госу­дарственной службы;

6) регламентирующие способы обеспечения законности и дисциплины в сфере деятельности органов исполнитель­ной власти, государственного управления;

7) разрешающие вопросы административной юрисдикции (подведомственность) правового разрешения управлен­ческих споров и конфликтов, рассмотрения индивиду­альных дел об административных правонарушениях и принятия мер административного принуждения, в том числе и мер административного наказания;

8) определяющие положения и принципы регулирования отношений между субъектами административного пра­ва в экономике, промышленности, аграрном секторе, хозяйственной сфере, социально-культурной и адми­нистративно-политической сфере и межотраслевом уп­равлении.

2. По предмету правового регулирования они делятся на материальные и процессуальные нормы. Нормы, регулиру­ющие сущность управленческих отношений, правила поведе­ния субъектов административного права в процессе осуществления прав, обязанностей, задач, функций и полномочий на­зываются материальными.

Нормы, регламентирующие порядок реализации этих уп­равленческих отношений или порядок, процедуру рассмотре­ния дел об административных правонарушениях, вынесение решения о виде административного наказания, порядок обжа­лования решения и порядок исполнения решения, регламен­тируются и охраняются административно-процессуальными нормами.

3. По методу воздействия на поведение субъектов управ­ленческих отношений они могут быть:

1) обязывающими — содержать юридическое предписание действовать так, как предусмотрено нормой (например, ст. 1.6. Кодекса РФ об АП ). Обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением;

2) уполномочивающими ( в главе 23 Кодекса РФ об АП перечислены субъекты права, уполномоченные рас­сматривать дела об административных правонарушениях);

3) запрещающими (вмешиваться в работу избирательной ко­миссии, комиссии референдума ст. 5.2. Кодекса РФ об АП);

4) стимулирующие – призваны создавать условия должного поведе­ния в сфере управленческих отношений или наличие обстоятельств, смягчающих административную ответ­ственность (ст. 4.2.), также косвенно стимулируют зако­нопослушность граждан;

5) согласительные административные процедуры также широко используются в регулировании управленческих отношений.

4. По форме предписания административно-правовые нор­мы бывают:

1) категорические (императивные);

2) рекомендательные (решения научно-консультативных советов при органах исполнительной власти, научно-ме­тодических семинаров, обмен опытом и др.);

3) диспозиционные (регулируемые права и обязанности в рамках или диапазоне, предоставленных нормой права).

5. По способу действия (в пространстве, по времени и субъектам регулирования):

1) в пространстве — общероссийские, в пределах субъекта Российской Федерации, местные правовые акты и др.;

2) по времени — с определенным сроком действия, бессроч­ные, не имеющие предварительного срока действия;

3) по субъектам регулирования — в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управ­ления, касающиеся физических или юридических лиц, государственных служащих, негосударственных учреж­дений.

Важ­ным средством в совершенствовании механизма административ­но-правового регулирования управленческих отношений явля­ются формы реализации административно-правовых норм.

Реализация административно-правовых норм, также как и норм других отраслей, представляет собой процесс практичес­кого осуществления или выражения воли субъектов управлен­ческих отношений, регулируемой административно-правовы­ми нормами, выраженных в рамках закона или подзаконного акта. В теории права обычно различаются четыре формы реа­лизации административно-правовых норм: 1) соблюдение; 2) исполнение; 3)использование; 4) применение.

1) наиболее широко используемая форма реализации — это соблюдение права, то есть добровольное исполнение объектом и субъектом управленческих отношений тре­бований, предписываемых административно-правовой нормой. 2) исполнение права, в отличие от соблюдения, заключа­ется в активных правомерных и позитивных действи­ях как субъектов, так и объектов управленческих отно­шений по выполнению предписаний, содержащихся в нормах. В определенных ситуациях пассивное поведе­ние субъекта управления может рассматриваться как упущение, недобросовестность, халатность.

3) использование права есть активное и добровольное со­вершение субъектами и объектами управленческих от­ношений правомерных действий, которые связаны с ре­ализацией субъективных прав и обязанностей в сфере деятельности органов исполнительной власти, государ­ственного управления, их должностных лиц.

4) применение права всегда носит активный, творческий, государственно-властный, организующий характер, осу­ществляется компетентными органами исполнительной власти, государственного управления, их уполномочен­ными должностными лицами в установленном законом порядке.

7. Административные правовые отношения: признаки, элементы, содержание и их виды

Административные правовые отношения - это регулиру­емые и охраняемые нормами административного права управ­ленческие отношения сторон (субъектов и объектов управле­ния), складывающиеся в сфере деятельности органов исполни­тельной власти, государственного управления, администрации органов МСУ, уполномоченных должностных лиц, а также отношения управленческого характера, возникающие при осу­ществлении функций и задач государственного управления иными органами государственной власти, а также управлен­ческие отношения, которые возникают в сфере негосударствен­ного управления в связи с осуществлением (в соответствии с законом) этими субъектами функций и задач государственно­го управления.

Основными признаками адми­нистративно-правовых отношений являются:

1) в отличие от гражданско-правовых, административно-правовые отношения имеют односторонний государственно-властный характер в процессе осуществления управленчес­ких отношений при реализации внешних и внутренних функ­ций и задач государственного управления.

2) административно-правовые отношения реализуются в обширных, комплексных управленческих отношениях в мас­штабе государства;

3) основным объектом воздействия административно-пра­вовых отношений является поведение участников, сторон (субъектов и объектов управления), которое обусловлено со­знанием и волей каждой из сторон. В этом правиле есть и ис­ключение. Объектом правоотношений может быть и предмет, например, объект авторского права, а также нематериальный объект — честь и достоинство человека и гражданина;

4) административно-правовые отношения регулируют и ох­раняют в основном публично-правовые интересы, возника­ющие в осуществлении деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, администраций органов МСУ. Часто публичный интерес трактуется просто как госу­дарственный интерес.

5) административно-правовые отношения возникают по инициативе уполномоченных субъектов управления (орга­нов исполнительной власти, государственного управления по поводу осуществлении функций правового регулирования), а также по инициативе объектов управления, в результате не­удовлетворительной реализации управленческих отношений субъектом управления (в форме заявлений, предложений, жа­лоб физических и юридических лиц);

6) административно-правовые отношения иногда характе­ризуются равноправием участников отношений.

7) административно-правовые отношения, регламентируют управленческие отношения и по своей сути являются органи­зационно-правовыми, то есть с помощью норм права упоря­дочивается процесс организации управления с целью оптималь­ного функционирования органов исполнительной власти, го­сударственного управления, администраций органов МСУ.

Основными элементами системы административно-правовых отношений являются: 1) субъекты, 2) объекты и 3) юридичес­кие факты.

Субъектами административно-правовых отношений явля­ются стороны, по инициативе одной из которых, на основании нормы права и юридического факта возникают, изменяются и прекращаются административно-правовые отношения.

Субъектами административно-правовых отношений в основ­ном являются:

• органы исполнительной власти;

• органы государственного управления;

• администрации органов МСУ;

• их уполномоченные должностные лица;

• административные комиссии при органах МСУ;

• предприятия, учреждения и организации государствен­ной и муниципальной формы собственности, их долж­ностные лица;

• государственные, муниципальные служащие, служащие негосударственных организаций и общественных объе­динений;

• негосударственные организации и общественные объе­динения;

• физические лица (в основном это граждане России, ино­странные граждане и лица без гражданства);

• представители общественных формирований и иных не­государственных организаций уполномоченные на осно­вании закона осуществлять некоторые правоохранитель­ные функции и задачи (например, ДНД, товарищеские суды, общественные пункты охраны правопорядка и др.).

Права и обязанности физических лиц в сфере администра­тивного права основаны на конституционных правах и обязан­ностях и детализированы во многих законах и актах управле­ния.

Общим объектом регулирования административно-правовых норм, являются управленческие отношения, а непосредствен­ным объектом — поведение субъектов этих правоотношений. В каждом административно-правовом отношении его участники реализуют представленные им права и обязанности, которые связаны с объектом правоотношения (поведением сторон). Реализация прав и обязанностей субъектов администра­тивного правоотношения может быть связана не только с их поведением (правомерным, неправомерным), ибо такие от­ношения возникают и по поводу вещей, продуктов творче­ства, а также по поводу личных нематериальных благ (охра­на чести и достоинства). Тогда в таких случаях объектом административно-правовых отношений являются не пове­дение сторон, а вещи, продукты творчества или личные не­материальные блага — честь, достоинство.

Юридические факты являются основаниями возникнове­ния, изменения или прекращения административно-правовых отношений. Юридические факты имеют осознанный, волевой характер. Это правомерные и неправомерные действия (без­действия) людей. Юридические факты имеют простой и слож­ный состав. Простой юридический факт — рождение ребенка — требует дать ему имя и зарегистрировать. Сложный юридичес­кий факт — это поступление гражданина, окончившего сред­нюю образовательную школу, в институт. В юридический факт входят: сдача необходимых документов об образовании, меди­цинской справки, сдачи вступительных экзаменов, прохожде­ние конкурса и приказ ректора о принятии на учебу.

Юридическое событие — это независящее от воли людей со­бытие, требующее государственной регистрации. В связи с этим наступает изменение объема административной правосубъект­ности. Например, гражданину исполнилось 18 лет, он приобрел активное избирательное право и обязанность стать на учет для решения вопроса о прохождении военной службы по призыву.

Содержание административно-правовых отношений опреде­ляется, как правило, разным объемом административной пра­восубъектности сторон административно-правовых отношений, связанных с ограничением по возрасту, состоянию здоровья, ус­тановленным в судебном порядке социальным статусом и др. Правосубъектность — это правоспособность и дееспособность в единстве и развитии. Административная правоспособность — это закрепляемая за субъектом права возможность иметь права и обязанности, носящие юридический характер.

У физических лиц правоспособность возникает с момента рождения и заканчивается в связи со смертью, а у юридических лиц с момента регистрации и до ее прекращения в поряд­ке, определенном законом. Специальная административная правоспособность у государ­ственных и муниципальных служащих возникает с момента зачисления их на должность и прекращается с момента их увольнения. Административная дееспособность — это закрепленная за субъектами права возможность своими действиями приобре­тать субъективные права и исполнять обязанности, предусмот­ренные законодательством.

Административно-правовые отношения носят двухсто­ронний характер: например, праву субъекта управления со­ответствуют обязанности объекта управления, и наоборот праву подачи жалобы объектом управления соответствует обязан­ность субъекта управления рассмотреть эту жалобу в срок и по существу. В реализации административных правоотношениях основная роль, в целом государственно-властная, принадлежит субъек­там органов исполнительной власти, государственного управ­ления, администраций органов МСУ, их должностным лицам. Виды административных правовых отношений классифи­цируются по разным основаниям. Наиболее общая классифи­кация видов административно-правовых отношений по:

1) содержанию;

2) соотношению прав и обязанностей участников отношений;

3) характеру порождающих их юридических фактов.

Обратите внимание на лекцию "15 Приложение".

1. По содержанию административно-правовые отношения делятся на: материальные и процессуальные. Материальными административно-правовыми отношения­ми называются такие общественные отношения, которые воз­никли в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, администраций органов МСУ регламентируемыми материальными нормами административ­ного права. Как правило, в этих нормах отражена в основном властная природа административного права. Нормы административно-процессуальные, наоборот, рег­ламентируют равноправное отношение сторон, например, в процессе производства по обращениям граждан в органы госу­дарственной власти, государственного управления, админист­рации органов МСУ, а также в процессе разрешения индиви­дуальных дел в сфере государственного управления, по делам об административных правонарушениях. Содержанием этих отношений является административно-правовое разрешение возникающих споров между субъектами административного права на началах равенства перед законом.

К особому виду административно-правовых отношений сле­дует отнести отношения административно-договорного ха­рактера, которые в настоящее время часто возникают между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектами Российской Федерации, а также между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ст. 66, 78 Конституции РФ).

2. По соотношению прав и обязанностей участники отно­шения делятся на властные или субординационные (по верти­кали) и взаимодействия или согласования (по горизонтали).

Властные отношения (субординационные), возникающие между субъектом и объектом в сфере реализации функций и задач деятельности органов исполнительной власти, государ­ственного управления, администрации органов МСУ, как пра­вило, являются вертикальными отношениями (соподчиненности), реализующими управляющее воздействие субъекта уп­равления (руководителя) на объект управления (подчиненно­го). При этом государственно-властные отношения возникают не только по вертикали, имеющей непосредственную соподчиненность, но и при отсутствии последней при осуществлении уполномоченным контрольным или надзорным органов испол­нительной власти, государственного управления своих полномочий.

3. По характеру юридических фактов делятся на отноше­ния, порожденные правомерными и неправомерными факта­ми (действиями или бездействиями).

Административно-правовые отношения обуславливают та­кое поведение их участников, которое соответствует принятым законом или другим нормативным актом (предписанием или требованием). В преобладающих случаях административно-правовые отношения возникают, изменяются или прекраща­ются на основании юридических фактов, порожденных право­мерными действиями. Если же эти предписания и требования нарушаются, то их защита гарантируется и осуществляется в административном или судебном порядке.