Институциональные преобразования в сельском хозяйстве россии
1.2. Институциональные преобразования в сельском хозяйстве россии
Традиционно все формы организации сельскохозяйственного производства принято делить на сельскохозяйственные производственные кооперативы и государственные аграрные предприятия. Кроме того, в некоторых странах получили широкое развитие фермерские хозяйства - аналог кооператива, с той лишь разницей, что круг участников совместной собственности ограничивается, как правило, членами одной семьи. Некоторый процент сельскохозяйственной продукции производится в личных подсобных хозяйствах.
При анализе распространенности форм организации крестьянских хозяйств, обращает на себя внимание тот факт, что степень обобществления средств труда и предметов труда, а также степень государственного участия в регулировании агроэкономических процессов напрямую связаны с природно-климатическими условиями, в которых расположена страна. Так, в США наибольшее распространение приобрели фермерские хозяйства - минимально возможная степень обобществления труда. Это обусловлено тем, что условия для произрастания практически всех видов сельскохозяйственных культур (связь между уровнем развития растениеводства и животноводства очевидна)в этой стране исключительно благоприятны - сравнительно мягкий климат (северная граница США находится примерно на уровне нашего Ростова-на-Дону, а количество осадков, обусловленное близостью к океанам, в большинстве штатов существенно выше 500 мм на кв. м в год). С другой стороны, в России и Израиле наиболее распространена форма сельскохозяйственных кооперативов (начиная от общин, организованных в рамках сельскохозяйственной реформы конца XIX века, заканчивая колхозами и кибуцами). Такие приоритеты объясняются достаточно просто - и Россия и Израиль находятся в зонах рискованного земледелия, причем, если в Израиле проблема ограничивается количеством осадков в течение года (и, в первую очередь, вегетативного периода), то в России неблагоприятность природных условий усугубляется резко континентальным климатом, для которого характерны резкие перепады температур (как среднегодовых, так и среднесуточных), а также опасность ранних и поздних заморозков. В этих условиях экономическая устойчивость фермерских хозяйств на сравнительно небольшом временном промежутке становится весьма проблематичной.
Кроме того, немаловажное значение имеют и характеристики почв, которые, в первую очередь определяют урожайность сельскохозяйственных культур. В условиях бедных почв возникает необходимость расширения посевных площадей, что, в свою очередь, связано с пропорциональным увеличением издержек производства.
Таким образом, наиболее оптимальным для российских условий следует считать кооперативную форму организации. В дорыночную эпоху эта форма была представлена колхозами. Они существовали одновременно с государственными предприятиями, а политика государства была ориентирована на увеличение доли именно государственного участия. Несмотря на ряд отличий совхозной организации от колхозной, призванных усилить привлекательность этой формы (например, гарантированный уровень заработной платы вне зависимости от сезона и результатов деятельности хозяйства), того уровня огосударствления сельского хозяйства достичь не удалось. Основной причиной этому стало отчуждение производителя от результатов своего труда и непоследовательность действий государства в области регулирования аграрного сектора.
С начала 80 годов был взят курс на создание межхозяйственных и агропромышленных формирований, а также на ускоренное развитие многообразных форм кооперации, в первую очередь, коллективного подряда. Тем самым предполагалось осуществление объединения предприятий различных отраслей (как сельскохозяйственных, так и смежных) с одновременным повышением заинтересованности и ответственности участников процесса производства сельскохозяйственное продукции в результатах своего труда.
О правильности выбора сейчас судить трудно, так как объявленная программа не только не была выполнена, но и не успела получить сколь-нибудь ощутимого развития.
С самого начала рыночных преобразований вопросы совершенствования и развития аграрного сектора находились в сфере самого пристального внимания Президента и Правительства РФ. Достаточно сказать, что в течение только трех дней - с 27 по 29 декабря 1991 г. - были подписаны три нормативных акта - указ Президента РФ от 27 декабря 1991 года № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» (далее - Указ № 323), постановление Правительства РФ от 28 декабря 1991 г. № 81 «О реформировании системы государственного управления агропромышленным комплексом Российской Федерации (далее - Постановление № 81)» и постановление Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов». Обращаем внимание на то, что такая активность исполнительной власти проявилась в течение первой недели после подписания Беловежских соглашений, то есть тогда, когда основной задачей являлось законодательное оформление российской государственности (далее - Постановление № 86).Спустя две недели Минсельхозпродом РФ основные положения этих документов были развиты Рекомендациях по реорганизации колхозов и совхозов (далее - Рекомендации), утвержденных 14 января 1992 года.
В течение прошедших семи лет законотворческая деятельность по организации сельского хозяйства не прекращалась. О некоторых нормативных документах речь пойдет чуть ниже. Сейчас же подробнее остановимся на собственно институциональных преобразованиях, проводимых в российском сельском хозяйстве в первые годы реформ и о тенденциях в осуществлении этих преобразований, проявившихся в последнее время.
Рекомендуемые материалы
В соответствии с Указом № 323 колхозы и совхозы обязывались в 1992 году провести реорганизацию, привести свой статус в соответствие с Законом РСФСР "О предприятиях и предпринимательской деятельности" (в настоящее время не действует за исключением статей 34 и 35, устанавливающих порядок государственной регистрации создаваемых или реорганизуемых предприятий; деятельность предприятий регулируется нормами Гражданского Кодекса РФ) и перерегистрироваться в соответствующих органах.
Коллективы совхозов, других сельскохозяйственных предприятий, колхозов и кооперативов, использующих землю на праве бессрочного (постоянного) пользования, до 1 марта 1992 г. должны были принять решение о переходе к частной, коллективно-договорной и другим формам собственности в соответствии с Земельным кодексом РСФСР.
В том случае, когда работник колхоза или совхоза подавал заявление о создании крестьянского (фермерского) хозяйства, руководители хозяйств были обязаны в течение одного месяца выделить земельные доли работника и членов его семьи в натуре (за задержку мог быть наложен штраф в размере трех месячных окладов).
Гражданам, выходящим из колхозов и совхозов, было установлено право на обмен земельных и имущественных паев, а также сдачу их в аренду.
Крестьянским хозяйствам была разрешена передача земли в залог, а банкам - выдача кредитов под залог земли.
с 1 января 1992 г. было разрешено гражданам, владеющим земельными участками на правах собственности, их продажу другим гражданам и оформление сделок в местной администрации. Правда, это право ограничивалось следующими случаями:
при выходе на пенсию по старости (за выслугу лет);
при получении земли в порядке наследования;
при переселении с целью организации крестьянского хозяйства на свободных землях фонда перераспределения;
при вложении вырученных средств от продажи земли в перерабатывающие, торговые, строительные и обслуживающие предприятия на селе.
Этим же указом было установлено, что земельные участки, выделенные для личного подсобного хозяйства, садоводства, жилищного строительства в сельской местности, передаются в собственность граждан бесплатно.
Рекомендации Минсельхозпрода РФ констатировали, что сложившаяся к настоящему времени (начало 1992 г.) структура государственных и кооперативных предприятий в сельском хозяйстве не приспособлена к рыночным отношениям, изначально ориентирована на государственные закупки, снабжение, цены и т. п. Поэтому главной задачей аграрной реформы было провозглашено создание иной, более отвечающую требованиям рыночной экономики структуру, базирующуюся на самостоятельных товаропроизводителях и рыночных механизмах их взаимодействия.
Основными путями формирования новой производственной структуры должны были стать процессы приватизации земли и реорганизации колхозов и совхозов. В результате этих процессов должна быть создана система мобильных, ориентированных на рынок частных (базирующихся как на индивидуальной, так и на коллективной собственности) производителей сельскохозяйственной продукции, кооперирующихся в снабжении, сбыте и переработке своей продукции, агросервисе, а также система частных и смешанных предприятий агробизнеса, обеспечивающих обслуживание сельского хозяйства, переработку и доведение его продукции до конечного потребителя.
Реорганизация - это процессы разделения предприятия на более мелкие предприятия, слияния с другими предприятиями или преобразования их в иную организационно-правовую форму. По своей организационно-правовой форме колхозы изначально являются негосударственными предприятиями. В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации (действовавшей до 1993 г.) совхозы также негосударственные предприятия. В этой связи колхозы и совхозы не приватизируются, а подлежат реорганизации в соответствии с действующим законодательством. Исключение составляют сельскохозяйственные предприятия, функционирование которых имеет общегосударственное значение или носит индустриальный характер. Такие предприятия остаются пока в государственной собственности, порядок их приватизации и реорганизации определяется особо.
В качестве принципов реорганизации колхозов и совхозов были выдвинуты следующие:
- сохранение, как правило, сельскохозяйственного или обслуживающего сельское хозяйство профиля использования объектов в реорганизуемых хозяйствах;
- обеспечение всем производителям сельскохозяйственной продукции равнодоступности объектов производственной и социальной инфраструктуры;
- добровольность выбора организационно-правовой формы предприятия в рамках действующего законодательства;
- социальная справедливость и защищенность населения и работников реорганизуемых хозяйств;
- учет национальных и исторических особенностей.
То есть, реорганизуемые хозяйства должны были сохранить свою аграрную направленность, причем, вне зависимости от выбранной схемы реорганизации сельскохозяйственным работникам должна быть обеспечена возможность пользования инфраструктурой преобразуемых предприятий (это значит, что работник, не пожелавший кооперироваться с другими, не может быть лишен права пользования объектами социально-бытовой сферы, дошкольного образования, здравоохранения и т.п.). Что касается принципа учета национальных и исторических особенностей то здесь предполагается обеспечение выбора организационно-правовой формы организуемого хозяйства, отрасль деятельности и производственно-хозяйственные связи с максимальным использованием традиционных для данного региона отношений. В частности, речь может идти о национально-государственных образованиях.
Указ № 323 текстуально не был свободен от практики разработки и утверждения директивных указаний руководящих органов периода плановой экономики. Поэтому, для проведения реформы устанавливались довольно жесткие временные рамки - колхозы и совхозы должны были до 1 января 1993 г. провести реорганизацию, а образовавшиеся в результате этой реорганизации предприятия - зарегистрировать свою организационно-правовую форму, а трудовые коллективы колхозов и совхозов должны были до 1 марта 1992 года провести общие собрания (с жестко установленной повесткой дня) и принять решения о следующем:
- форме собственности на землю в своих хозяйствах: индивидуальной, коллективно-долевой или иной, предусмотренной Земельным кодексом РФ;
- выкупе или аренде сельскохозяйственных угодий сверх причитающихся хозяйству бесплатно по районной норме;
- целесообразности получения в собственность земель, занятых лесными массивами, водоемами и соответствующими инженерными сооружениями при них, другими объектами общего пользования.
Таким образом, процесс реорганизации был максимально формализован и централизован. Вряд ли это отвечало требованиям времени и, возможно, эта чрезмерная централизация и явилась одной из причин срыва установленных сроков проведения реформы, да и пробуксовки всех проводимых мероприятий.
Для реорганизации колхозов и совхозов было предложено три основных пути:
- раздел хозяйства на крестьянские хозяйства и малые предприятия с последующим их добровольным объединением в ассоциацию или кооперативы;
- реорганизация хозяйства или его части в акционерное общество открытого или закрытого типа;
- реорганизация хозяйства или его части в производственный кооператив (коллективное предприятие).
В том случае, если ни один из работников колхоза не заявлял о своем выходе, в качестве решения, которое должно было быть принято на собрании предлагалось всего два варианта:
- создание нескольких самостоятельных предприятий, каждое из которых принимает свою организационно-правовую форму;
- реорганизация в акционерное общество или в производственный кооператив всего хозяйства (без выходящих работников).
В ходе реорганизации, там, где это экономически целесообразно допускалось разукрупнение хозяйств с тем, чтобы каждая часть хозяйства реорганизовалась по своей схеме.
На первый взгляд, направленность первоочередных мероприятий и реформы вообще не носила характера совершенствования и последовательности. Хотя ни у кого не вызывал сомнения тот факт, что структурная перестройка сельского хозяйства была необходима, резкий переход от укрупнения к разукрупнению и от интеграции различных отраслей, занятых в аграрном секторе к дезинтеграции и пересмотру эффективности сложившихся связей, не мог не привести к негативным последствиям хотя бы на первом этапе. Третий путь реорганизации - преобразование колхоза в производственный кооператив или коллективное предприятие - и вообще могло показаться излишним, так как ни форма организации ни производственные отношения при этом не менялись. Тем не менее, при осуществлении реформы достигалось главное - обретение сельскохозяйственным товаропроизводителем чувства подлинного собственника обрабатываемой земли и произведенной продукции. Дело в том, что реорганизация в обязательном порядке сопровождалась определением стоимостных характеристик имущества, принадлежащего сельскохозяйственному предприятию, причем стоимость земли и имущественного комплекса определялась отдельно.
Для улучшения экономического положения реорганизуемых предприятий предусматривалось, что объекты социальной сферы и инженерной инфраструктуры, находящиеся на балансах колхозов и совхозов и имеющие обслуживающее значение для всей территории хозяйства, могли быть переданы или проданы соответствующим местным органам власти.
Непогашенные кредиты колхоза или совхоза, полученные на приобретение или возведение передаваемых бесплатно объектов социальной сферы или инженерной инфраструктуры, также переводились на местные органы власти.
Оценка первых результатов реформы и сложившейся социально-экономической ситуации в агропромышленном комплексе была сделана в Программе аграрной реформы в Российской Федерации на 1994-1995 годы, одобренной постановлением Правительства РФ от 6 июля 1994 г. № 791.
В программе был засвидетельствован факт расширения прав и полномочий сельскохозяйственных товаропроизводителей. Коллективные, кооперативные и акционерные аграрные структуры, колхозы и совхозы, крестьянские (фермерские) хозяйства получили в собственность землю и имущество для самостоятельного использования их в целях ведения сельскохозяйственного производства, право распоряжаться своей продукцией и прибылью (доходом), устанавливать цены на продукцию, владеть контрольным пакетом акций приватизированных инфраструктурных предприятий и другие. В собственность сельскохозяйственным товаропроизводителям передано бесплатно 93 процента сельскохозяйственных угодий. В ходе аграрной реформы создавалась новая аграрная структура.
Колхозы и совхозы реорганизовались в коллективные, кооперативные, акционерные, другие частные сельскохозяйственные предприятия. Более 30 процентов колхозов и совхозов сохранили свой прежний статус с получением в собственность земли и имущества. (Последняя цифра требует некоторого уточнения. По данным Минсельхозпрода РФ к 1998 году на базе реорганизованных колхозов и совхозов создано 13,3 тыс. акционерных обществ и товариществ с ограниченной ответственностью, 2,2 тыс. сельскохозяйственных производственных кооперативов и 2,2 тыс. коллективных сельскохозяйственных предприятий. Таким образом, всего было создано около 17,7 тыс. новых предприятий. В то же время, по состоянию на 1 января 1989 г. в СССР насчитывалось более 26, 7 тыс. колхозов и более 22,9 тыс. совхозов. Учитывая, что около 70 процентов всех сельскохозяйственных предприятий было расположено на территории России, следует признать, что по состоянию на 1 января 1998 г. реорганизовано лишь около половины всех колхозов и совхозов. Тот факт, что за тот же период создано около 300 тыс. фермерских хозяйств ситуации не меняет, так как эти хозяйства создавались посредством выделения из существующих производственных единиц. Кроме того, в процессе реорганизации имели место и случаи разукрупнения).
Вместе с тем, в программе было заявлено, что аграрная реформа проходит в сложной социально-экономической ситуации, для которой характерны неустойчивость производственно-хозяйственных связей, утрата государственного контроля за ценами и оплатой труда, инфляция, удорожание кредитных ресурсов, дефицит бюджета, сокращение государственного финансирования, снижение покупательной способности потребителей сельскохозяйственной продукции и рост неплатежей между предприятиями, неконкурентоспособность продукции агропромышленного комплекса на мировом рынке, его недостаточное законодательное обеспечение и другие.
Это привело к спаду производства сырья и продовольствия, сокращению посевных площадей зерновых и других культур, поголовья скота, усилению неэквивалентного обмена в народнохозяйственном комплексе, ухудшению финансового положения товаропроизводителей в сельском хозяйстве и пищевой промышленности, снижению их платежеспособности и увеличению задолженности по банковским кредитам, формированию нецивилизованных продовольственных рынков и другим негативным последствиям.
Неплатежеспособность сельскохозяйственных предприятий вызвала кризис в ресурсопроизводящих отраслях - сельскохозяйственном машиностроении, производстве минеральных удобрений и других. Поставки новых тракторов сократились со 181 тыс. в 1985 году до 70 тыс. в 1993 году, грузовых автомобилей - со 170 тыс. до 39 тыс., сеялок - в 20 раз, культиваторов - в 4, зерноуборочных комбайнов - в 7 раз. В результате за последние 3 года в сельскохозяйственных предприятиях количество основных видов техники уменьшилось на 20 процентов. Снижается плодородие земель. Объем внесения органических удобрений в 1993 году по сравнению с уровнем 1986-1990 годов сократился в 2,1 раза, минеральных - 3,4, известкования и фосфоритования почв - 1,9, гипсования - 4,5, противоэрозионных и лесозащитных мероприятий - 1,5 раза. Вдвое уменьшился объем работ по рекультивации земель, культуртехнические работы сократились в 5 раз, объемы осушения - 5,3, орошения - 12,5, реконструкции мелиоративных систем - 6 раз.
Из всего этого был сделан вывод о необходимости разработки, утверждения и выполнения широкомасштабной программы, которая содержала бы комплекс мер для осуществления стратегии аграрных и земельных преобразований, направленных на преодоление кризиса в агропромышленном комплексе, и создания условий для эффективного функционирования сельскохозяйственных предприятий различных форм собственности и хозяйствования.
Наконец, Указом Президента РФ от 16 апреля 1996 года № 565 «О мерах по стабилизации экономического положения и развитию реформ в агропромышленном комплексе» в качестве одного из основных направлений государственной политики в реформировании было объявлено развитие кооперативных отношений в агропромышленном комплексе как наиболее приоритетное направление аграрной реформы, в том числе поддержка создания сельскохозяйственными товаропроизводителями производственных, перерабатывающих, снабженческо-сбытовых, агросервисных, кредитных, страховых и других видов кооперативов.
Таким образом, за семь лет начала аграрной реформы в государственной политике в этой области можно выделить следующие этапы:
n первый этап - 1991-1993 гг. - курс на реорганизацию всех ранее существовавших сельскохозяйственных предприятий, посредством разукрупнения, изменения организационно-правовой формы, и перевода на рыночные принципы выбора типа производства, организации хозяйственных связей и реализационных цен;
n второй этап - 1994-1995 гг. - продолжение реорганизации сельского хозяйства страны за пределами сроков, первоначально определенных как граничные для аграрной реформы. Несмотря на то, что именно в этот период была разработана и частично осуществлена широкомасштабная программа аграрной реформы, именно этот этап характеризуется ослаблением государственного регулирования процесса реформирования аграрного сектора, в результате чего трудовыми коллективами и руководителями на местах в качестве наиболее перспективного пути организации было выбрано использование традиционных методов обобществления труда в виде производственных сельскохозяйственных кооперативов. Этот же этап характеризуется наибольшей активностью процесса организации фермерских хозяйств. Для того, чтобы реально оценить эффективность этой, сравнительно новой для российских условий, формы организации производства, необходимо время, оценка реальности работы тех хозяйств, которые объявили себя фермерскими, а также тщательный анализ территориального распределения различных видов предприятий и фермерских хозяйств.
n наконец, третий период - с 1996 г.. Начиная с этого этапа усиливается государственное регулирование не только процесса реформирования аграрного сектора, но и агроэкономики вообще. В частности, предусмотрен и последовательно осуществляется ряд мер по обеспечению государственной поддержки сельских товаропроизводителей, включая регулирование цен на энергоносители, льготное кредитование и ряд налоговых льгот. Это изменение приоритетов не означает возврата к плановой экономике, но некоторая смена курса символизирует собой трезвую оценку возможностей отечественного сельского хозяйства, анализ хода аграрной реформы и проблем, связанных с осуществлением мероприятий по реформированию, а также использование опыта ряда западных стран в части поддержки сельского хозяйства.
Таким образом, после семи лет реформ наиболее распространенной организационно-правовой формой сельскохозяйственного предприятия по-прежнему является предприятие, основанное на коллективной форме собственности - акционерное общество, общество с ограниченной ответственностью, производственный сельскохозяйственный кооператив. На федеральном уровне в качестве приоритетного направления определено развитие именно коллективной (не частной и не государственной) формы хозяйствования, а также совершенствование различного рода горизонтальных и вертикальных связей (кооперирование, специализация, комбинирование, частичная диверсификация).
Необходимо остановиться и на системе государственного регулирования агропромышленным сектором.
После проведенных преобразований система управления сельским хозяйством сектором представляет собой следующую вертикаль:
Министерство сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации;
министерства сельского хозяйства республик в составе Российской Федерации;
"Семейство стандартов ИСО 9000" - тут тоже много полезного для Вас.
управление (департаменты) сельского хозяйства краев, областей и автономных образований;
комитеты продовольствия городов Москвы и Санкт - Петербурга;
районные управления (отделы) сельского хозяйства.
При этом основным и самым многочисленным органом управления являются райсельхозуправления. Более подробно о структуре и функциях райсельсхозуправлений будет изложено в главе 6.
В отличие от аналогичных органов государственного управления сельским хозяйством, существовавшим в период плановой экономики, в настоящее время функции государственных органов существенно сужены и ограничиваются организацией взаимодействия как нижестоящих органов, так и сельскохозяйственных предприятий, организацией исследований и работ, носящих фундаментальный характер (семеноводство, сортоиспытание, племенное дело и т.п.), методической и консультационной помощью предприятиям, кадровой работой и некоторыми другими функциями.
Кроме того, совместно с другими органами государственного управления органы государственного управления агропромышленным комплексом осуществляют также разработку основных направлений аграрной и продовольственной политики, прогнозирование развития и размещения отраслей агропромышленного комплекса, осуществление государственной инвестиционной политики в социальной сфере на селе; разработку методических рекомендаций и организацию бухгалтерского учета, оперативной, статистической отчетности и ревизионной работы; разработку балансов продовольствия, научно обоснованных норм и рекомендаций по питанию, изучение конъюнктуры рынка по экономическим районам и зонам, подготовку предложений по регулированию ценовой и кредитной политики, налогообложению, финансовой поддержке, формированию рыночной инфраструктуры.
