Диссертация (Парламентский контроль в системе народного представительства Российской Федерации), страница 6

Место иных актов представительного органаместного самоуправления в системе муниципальных актов законодательно неопределено,хотявнаучнойдоктринесправедливоотмечается,чтоверховенство актов представительного органа над актами исполнительныхорганов–важнейшийпринципдемократическогоустройствавласти,нормативные правовые акты представительного органа по вопросам местногозначения должны иметь юридический приоритет перед актами местнойадминистрации и подчиненных ей органов39.Кроме того, исключительно к компетенции представительных органовотносится принятие бюджетов как экономической основы федерации, субъектаРоссийской Федерации или муниципального образования.Исходя из вышеизложенных тезисов, следует сделать вывод, что вдемократическом государстве органы народного представительства отличает отвсех иных органов публичной власти совокупность следующих признаков:39Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации» под ред.

И. В. Бабичева, Е. С. Шугриной. М., 2015. С 376.281)Особыйобеспечиватьвыборныймаксимальнопорядокформирования,возможнуюкоторыйрепрезентативностьдолженинтересовнаселения;2)Коллегиальныйпорядокпринятиярешений,обеспечивающийпредварительную дискуссию с участием политического меньшинства;3) Наличие особого полномочия по обсуждению и принятию бюджета;4) Высшая юридическая сила принимаемых нормативных правовыхактов.Таким образом, необходимо дифференцировать органы народногопредставительства и органы власти, в организации и деятельности которыхприсутствуют представительные начала.

Как верно отмечает И. А. Алебастрова,представительнуюдемократиюпредставительства,подследуеткоторымотличатьпонимаетсяотнародногоюридическиймеханизмвыражения интересов населения в системе публичной власти40. С. А. Авакьянуказывает на различные виды представительства в публичном праве:избираемый народом президент также является представителем, но непредставительным учреждением (исходя из его функций)41. Поэтому, выборныйпорядок формирования должностных лиц и отдельные их функции безусловноуказывают на их представительный характер, но не позволяют отнести их корганам народного представительства. Важно подчеркнуть, что для правовогостатуса представительного органа характерно формальное наличие всехвышеперечисленныхпризнаков(выборность,коллегиальность,особыеполномочия по принятию бюджета и актов высшей юридической силы) именнов совокупности, исключение одного из них уже не позволяет относить тот илииной орган к органам народного представительства42.Представительные органы являются центральным звеном, основойсистемы народного40представительства.

Между тем,развитие системыАлебастрова И. А. Конституционное право зарубежных стран. М., 2008. С. 256.Авакьян С.А. Конституционное право России. Т. 2. М., 2015. С. 439.42Фактическая же реализация каждого из этих признаков является показателем представительной природыорганов или иными словами – «качества» представительства.4129общественного наблюдения за органами публичной власти, активное участиесубъектов общественного контроля в принятии государственных решений(общественные палаты43, общественные советы при федеральных органахисполнительной власти и т.п.44) привело к переосмыслению народногопредставительства и к его пониманию в широком смысле. Так, Г. Д.Садовникова включает всистему народного представительства отношения,складывающиеся в ходе формирования и деятельности органов народногопредставительства (в том числе взаимодействующие с ними институтыгражданского общества), по представлению интересов народа, всех егосоциальных групп и слоев45.Публичное обсуждение решений органов власти в различных формах(назовем их формы общественного участия), безусловно, является адекватнымответом на демократические запросы общества, вместе с тем их введение впрактику обозначило ряд конституционно-правовых проблем.

Какова правоваяприрода форм общественного участия? Думается, нельзя согласиться с ихбезусловным включением в систему народного представительства. По своимцелям и принципам деятельности формы общественного участия ближе скореек консультативным формам непосредственной демократии – народномуобсуждению46, а создание общественных палат, общественных советов приисполнительных органах власти, проекты «Открытое правительство», «Бюджетдля граждан» можно отнести к институциональным способам проведениянародных обсуждений.43Фадеев В. И. Народное представительство. Ч. 1. Историко-теоретические корни. М., 2015.

С. 101.Васильева С. В. Народное представительство и политическая оппозиция: соотношение идей и правовоерегулирование // Народное представительство в современном мире: материалы круглого стола (3 февраля 2012г.). Под общ. ред. Б. А. Страшуна и А. Ш. Будаговой. М., 2013. С.

54.45Садовникова Г. Д. Представительные органы в Российской Федерации: проблемы историческойобусловленности, современного предназначения и перспективы развития: Дисс....докт. юрид. наук. М., 2013. С.51 – 52.46Так, В. В. Комарова среди консультативных форм прямого волеизъявления граждан выделяет народноеобсуждение, которое определяет как комплекс мероприятий, проводимых в рамках оценки воздействия инаправленных на информирование общественности о намечаемой деятельности и ее возможном воздействии сцелью выявления общественных предпочтений и их учета органом публичной власти, уполномоченным напринятие соответствующего нормативного правового акта или решения, посредством направления всоответствующие органы письменных предложений по вынесенному на обсуждение вопросу.

См. Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России. М., 2011. С. 135 – 136.4430КпредставительныморганамвластивРоссийскойФедерацииКонституция Российской Федерации47 относит Федеральное Собрание –парламент Российской Федерации, а также законодательные органы субъектовРоссийской Федерации. Согласно Федеральному закону «О статусе членаСовета Федерации и статусе депутата Государственной Думы ФедеральногоСобрания Российской Федерации»48 (далее – Федеральный закон о статусе)депутат Государственной Думы является представителем народа, член СоветаФедерации также представитель, но уже от соответствующего субъектаРоссийскойФедерации.представительныхКромеоргановтого,предусмотренообязательноетакжевформированиемуниципальныхобразованиях с численностью жителей более 100 человек49.Итак, основываясь на конституционных и законодательных положениях,обозначив основные существующие теоретические подходы к современномупониманию системы народного представительства, можно сделать вывод, чток органам народного представительства следует отнести ФедеральноеСобраниеРоссийскойФедерации, законодательные (представительные)органы субъектов Российской Федерации, представительные органы местногосамоуправления.В современной научной литературе не сформировался однозначныйподход к рассмотрениюфедерального и региональных законодательных(представительных) органов как единой системы.

Сопоставляя с советскойсистемой организации органов народного представительства, ученые отмечают,что современные органы законодательной власти в Российской Федерации необразуют единой системы, поскольку между федеральными и региональнымиорганами законодательной власти не существует отношений подчинения,47Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.

// Собрание законодательства РФ. 2014. N 31. Ст.4398.48Федеральный закон от 08 мая 1994 г. № 3-ФЗ (ред. от 29 июля 2017 г.) "О статусе члена Совета Федерации истатусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // Собраниезаконодательства РФ. 1999.

№ 28. Ст. 3466.49Ст. 34, 35 Федерального закона от 06 октября 2003г. № 131-ФЗ (ред. от 29 июля 2017 г.) "Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"// Собрание законодательства РФ.2003. № 40. Ст. 3822.31подотчетности и подконтрольности50. С этим нельзя не согласиться.

Народноепредставительство советского типа характеризовалось строгой иерархией,вышестоящие Советы обладали правом отменять решения, направлять иконтролироватьдеятельностьвзаимоотношенийсоветскихнижестоящихоргановСоветов.народногоТакиепринципыпредставительстванеоставляли сомнений в наличии системообразующих связей между ними.Вместестембольшинствоученых-конституционалистов нетаккатегоричны. Исследователь федеративных отношений Н. А.

Михалеваотмечала, чтоединство современной российской системы федеральных ирегиональныхзаконодательныхоргановвластивыражаетсявиныхвзаимосвязях: осуществление власти от имени народа, формирование на основеединыхпринциповизбирательнойсистемы,тесноевзаимодействиеизбирателей с депутатами, единые правила законодательной процедуры,региональнаязаконодательнаяинициативавГосударственнойДумеФедерального Собрания России, участие региональных представительныхорганов в законодательном процессе в рамках Совета законодателей при СоветеФедерацииФедеральногоСобранияРоссийскойФедерации51,наличиепредметов совместного ведения Федерации и регионов, необходимостьодобрения поправок к федеральной Конституции органами законодательнойвласти российских субъектов52.Достоинствомобъединяющихиданнойнаучнойхарактеризующихпозицииявляетсявзаимодействиеивыделениевзаимосвязьпредставительных органов федерального и регионального уровней, в основекоторыхпринцип единства системыгосударственнойвласти которыйпредписывает не только формирование органов государственной власти в50Конституционное право России под ред.