Диссертация (Утрата доверия президента Российской Федерации как основание отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации), страница 5

Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.26государственнойвластисубъектаРФглавесубъектаРФявляетсяустановление судом грубого нарушения Конституции РФ, федеральныхзаконов,указовПрезидентаРФ,постановленийПравительстваРФ,конституции (устава) и законов субъекта РФ только, если это повлекло засобой массовое нарушение прав и свобод граждан16.Как отметил Конституционный Суд РФ, для применения такой мерыфедерального воздействия, как досрочное прекращение полномочий высшегодолжностного лица субъекта РФ по основаниям, предусмотренным в п.2-3ст.29.1 Закона № 184-ФЗ, необходимо, чтобы признанный в судебномпорядке неправомерным нормативный акт повлек конституционно значимыетяжкиепоследствия,указанныевстатье3.1Закона№184-ФЗ17.Следовательно, применение данной меры вмешательства не допускается всвязи с формальным противоречием нормативного акта главы субъекта РФфедеральному регулированию.Указанные формулировки оснований обеспечивают обоснованность исоразмерность федерального вмешательства.

Этой же цели способствуетзакрепление дополнительной предварительной процессуальной стадии –вынесение предупреждения органу или должностному лицу субъекта РФ стребованием исправить допущенных нарушений в определенный срок.Предупреждение Президента РФ предусмотрено в п.4 ст.9, п.2-3 ст.29.1Закона № 184-ФЗ.

Вмешательство может быть применено лишь в том случае,если орган государственной власти или должностное лицо субъекта РФ втечение предусмотренного законом срока не примет в пределах своихполномочий мер по устранению причин, послуживших основанием длявынесения ему предупреждения.17Постановление Конституционного Суда РФ от 04 апреля 2002 года № 8-П «По делу о проверкеконституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха(Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея // Российская газета.2002.

17 апреля.27Представляется, что основание отрешения главы субъекта РФ в связи сутратойдовериятакжедолжнопредусматриватьустановлениедополнительных признаков, свидетельствующих о серьезности нарушенияглавой субъектов РФ правовых норм, о реальности наступления общественноопасных последствий. Предупреждение и установление сроков главесубъекта РФ для устранения нарушений законодательства устранитвозможность необоснованного и произвольного отрешения.Необходимым качеством мер федерального вмешательства является ихсогласованность. Такое основание для утраты доверия Президента РФ каквыявление в отношении главы субъекта РФ фактов коррупции вступает впротиворечие с иной мерой вмешательства, предусмотренной п.4 ст.29.1Закона № 184-ФЗ.

В соответствии с позицией Конституционного Суда РФвременное отстранение высшего должностного лица субъекта РФ отисполнениядолжностныхобвиненияслужитуголовногопреследования,обязанностейправовымв случаесредствоматакжепредъявленияобеспечениязащитыправемуобъективностипотерпевшихотпреступлений и злоупотреблений властью (ст.52 Конституции РФ). ПринятиесоответствующегорешенияПрезидентомРФпопредставлениюГенерального прокурора РФ создает гарантию защиты от возможногозлоупотребления служебным положением со стороны высшего должностноголица субъекта РФ. Из-за необходимости срочного обеспечения независимогоуголовного преследования, а также необходимости защиты прав граждан отзлоупотреблений со стороны должностного лица, институт временногоотстранения главы субъекта РФ от должности не предусматриваетпредварительногообоснованностирассмотренияпринимаемогосудомрешениявопросаоовременномзаконностииотстранении.Предварительное обоснование отстранения находится в компетенцииГенерального прокурора РФ.Таким образом, существует возможность применения в одной ситуациилюбой из двух мер федерального вмешательства по усмотрению Президента28РФ.

При этом одна из мер имеет упрощенный характер применения,поскольку не предполагает участие Генерального прокурора. Такая ситуациянарушает единство системы мер федерального вмешательства и создаетвозможность отрешения, основанного на политической необходимости, а нена правовом основании. Облегченный порядок отрешения главы субъекта РФявляется недопустимым в условиях федеративного государства, посколькунарушает определенную Конституцией РФ степень самостоятельностисубъекта РФ.Важным признаком федерального вмешательства является участиенескольких ветвей власти в процессе его применения. Н.А.

Филипповаотмечает, что обоснованность федерального вмешательства может бытьобеспечена разделением полномочий по принятию решения о федеральномвмешательстве между несколькими органами государственной власти Президентом и Советом Федерации Федерального Собрания РоссийскойФедерации;ПравительствомРоссийскойФедерациииВысшимАрбитражным Судом Российской Федерации и т.д.18В соответствии с п.2 ст.19 Закона № 184-ФЗ законодательный(представительный) орган государственной власти субъекта РФ можетсоздать основание для отрешения Президентом РФ главы субъекта РФ,выразив ему недоверие19. При этом некоторые основания для выражениянедоверия могут быть установлены только судом.

В этих случаях вприменении меры федерального вмешательства участвуют все три ветвивласти,причемролькаждойпредполагаетактивныедействия,подразумевающие их согласие.В большинстве мер федерального вмешательства, закрепленныхроссийским законодательством, предусмотрено участие Президента РФ и18Филлипова Н.А. «Федеральное вмешательство» и федеративный процесс» как категорииконституционного права // Конституционное и муниципальное право.

2005. № 8. С.1719Федеральный закон от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ«Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектовРоссийскойФедерации»(ред.от06.04.2015)ДокументпервоначальноопубликованвСобр.законодательстваРос. Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.29судебных органов. Последующий судебный контроль возможен приотрешении главы субъекта РФ Президентом РФ по каждому из оснований вслучаеобжалованияглавойсубъектаРФвВерховномСудеРФсоответствующего указа Президента РФ.

В ряде случаев предусмотренопредварительное участие суда, заключающееся в установлении наличия илиотсутствия оснований для применения вмешательства.Напротив,наделениеПрезидентаРФнесвойственнымиегоконституционному статусу квазисудебными полномочиями не согласуется снормами Конституции РФ. С.В. Нарутто, ссылаясь на ПостановлениеКонституционного Суда РФ от 07 июня 2010 г.

№ 10-П, отмечаетнеобходимость установления четких правовых критериев утраты доверия,исключающих произвольное решение одного лица. Судебные инстанцииисключены из числа органов, участвующих в процедуре отрешения отдолжности по этому основанию, а Президент РФ, по сути, наделенсудебными полномочиями при решении данного вопроса20.Согласноправовойпозиции,изложеннойвПостановленииКонституционного Суда РФ от 04.04.2002 № 8-П, из положений КонституцииРФ (ст.118 ч.2, ст.120 ч.1, ст.125, ст.126, ст.127) напрямую вытекаетиспользованиесудебногомеханизмавпроцессеприменениямерфедерального воздействия21.

В данном деле суд рассматривал именнопредшествующие судебные процедуры при применении федеральноговмешательства. Конституционный суд РФ в Постановлении от 18.01.1996 №2-П также обратил внимание, что освобождение главы администрации отдолжности не может основываться на судебном решении о наличии лишь20НаруттоС.В. Отрешение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от должностиПрезидентом РФ // Lexrussica. 2013. № 7. С.703.21Постановление Конституционного Суда РФ от 04 апреля 2002 года № 8-П «По делу о проверкеконституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха(Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея // Российская газета.2002.

17 апреля.30неких «признаков» какого-либо нарушения, поскольку это делает основанияосвобождения по существу неопределенными22.До вступления в законную силу Федерального закона от 02.05.2012 №40-ФЗ (01.07.2012 г.), действовала редакция пп.«г» п.1 ст.19 Закона № 184ФЗ, в соответствии с которой отрешение высшего должностного лицасубъекта РФ было возможно в силу утраты доверия, то есть в силу лишьнегативной оценки его деятельности федеральным центром.

Иначе говоря,процессуальнаяформаотрешениявсвязисутратойдовериянепредусматривала основания отрешения в принципе.По мнению Р.М. Дзидзоева, введенные основания отрешения отдолжности высшего должностного лица субъекта РФ были взаимосвязаны сновым порядком призвания его к должности, в котором самое деятельноеучастиепринималПрезидентРФ,вносившийвзаконодательный(представительный) орган государственной власти субъекта РФ предложениео кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ23. Данное мнениеподтверждается тем, что при возвращении выборности высших должностныхлиц субъектов РФ одновременно изменился и порядок отрешения их отдолжности в связи с утратой доверия.Значение утраты доверия как основания отрешения главы субъекта РФне было однозначным.

С одной стороны, данное основание значительноупрощалоивмешательстваускоряло–процедуруотрешениеглавыприменениясубъектамерыРФ.федеральногоУтратадоверияпотенциально подразумевает любой проступок высшего должностного лицасубъекта РФ и, за счет предельной простоты использования, данноеоснование фактически заменяет собой все иные.

С другой стороны, самовведение возможности отрешения глав субъектов РФ в связи с утратойдоверия Президента серьезнейшим образом затрагивает федеративные22ПостановлениеКонституционного Суда РФ от 18 января 1996 года № 2-П «По делу о проверкеконституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» // Российская газета.1996. 01 февраля.23Р.М. Дзидзоев Некоторые вопросы федеративной ответственности субъектов Российской Федерации //Конституционное и муниципальное право. 2006. № 11. С.9.31отношения в нашей стране, увеличивая роль федерального центра в лицеПрезидента в ущерб авторитету властей субъектов РФ. Отмечается, что самаформула «в связи с утратой доверия» девальвирует значение должностивысшего должностного лица субъекта РФ; такие меры как лишениедолжности применяются к так называемым политическим исполнителям,составляющим ближайшее окружение главы государства, членам егоадминистрации, то есть лицам, всецело подчиненным главе государства24.Представляется, что именно отношения субординации Президента РФивысшегодолжностноголицасубъектаРФ,которыеотметилКонституционный суд РФ в своем Постановлении от 21.12.2005 № 13-П,являются правовой основой для возможности отрешения руководителясубъекта РФ в связи с утратой доверия Президента, за ненадлежащееисполнение своих обязанностей (в том числе по осуществлению переданныхполномочий Российской Федерации)25.Сосуществование двух принципиально разных оснований отрешения водной норме нарушает принцип определенности основания ответственности.В настоящее время «ненадлежащее исполнение обязанностей (в том числе поосуществлению переданных полномочий Российской Федерации)» можетбыть самостоятельным основанием к отрешению, поскольку не связано сутратой доверия Президента РФ и ее причинами.Возникновениевначале2000-хгодовтакихинститутовответственности как отрешение от должности высших должностных лицсубъектов РФ и роспуск законодательных (представительных) органовфедеральной властью было обусловлено слабой централизацией власти встране, не отвечавшей требованиям и вызовам того времени.