Диссертация (Трансформация государственной службы в условиях административной реформы социологический анализ), страница 11

Соответственно, совершенствованиегосударственного управления было связано с переносом в органыгосударственной власти методов управления, разработанных и опробованныхв экономических организациях.В настоящее время можно выделить три основных определениягосударственной службы в западноевропейской социологии:как организации в системе государственного управления –аппарат, осуществляющий функции государства посредством властноговоздействияиобладающиймонополиейналегитимноенасилие.Трансформация принципов организации труда в рамках этого аппаратаосуществляется его субъектом – государством, персонифицированном в лицеполитиков, выражающих интересы населения;какновогогосподствующегокласса–элитарныйслой,монополизировавший доступ к основному ресурсу XXI века – информации изахвативший власть.

Как любая иная элита, чиновники стараются ограничитьвход в свои ряды, противопоставляя себя другим стратам. Трансформироватьэтотинститутневозможно,дляизменения51принциповорганизациигосударственного управления необходимо изменение всей структурыобщества;как бюрократию – способ осуществления управления; нормы,правила и роли, закрепившиеся и легитимизированные в ходе историческогоразвития как наиболее эффективные в области обеспечения функциигосударства,авнастоящеевремяраспространившиесяинапроизводственную сферу.Очевидно, что первый подход, трактующий государственную службукак специфический трудовой коллектив, не охватывает все аспекты этогоявления.

Государственная служба сейчас – это гораздо больше, чем толькосовокупностьработниковоргановисполнительнойвласти,этоимуниципальная служба, и политики. Бюрократия воспринимается каквездесущий и всемогущий спрут, пронизывающий все сферы жизниобщества, олицетворение государства, причем в его худшей тоталитарнойформе. Управлять этим институтом теми же методами, как и предприятием,невозможно, слишком сильно противодействие и неравны силы ивозможностиуправляющихиуправляемых,еслиподпоследнимипонимаются представители гражданского общества.Второй подход имеет те же ограничения, что и первый.

Определяячиновничество как элиту, он сосредотачивается только на верхнем слоегосударственнойслужбы–политиках,руководителяхоргановисполнительной власти и местного самоуправления. Но государственнаяслужба – это и огромное число рядовых клерков, зачастую не имеющих иныхрычагов влияния, чем статус. А если принять распространенное мнение оцелесообразности включения в число чиновников и работников бюджетнойсферы (здравоохранения, образования, социальной защиты и т.п.), а внекоторых случаях – и работников государственных предприятий, то данноеопределениепрактическиобесценивается.Неможетбытьэлитоймалооплачиваемый клерк с ограниченными полномочиями и сферойответственности.52Третий подход совсем исключает из сферы рассмотрения человека.Анализ государственной службы как метода управления, совокупности норми правил подразумевает, что человек не может быть субъектом управленияею, так как сам включен в систему ценностей, одной из которых являетсяэтот институт.

Другими словами, мы не можем управлять своимипредставлениями о нормальности или аномалии того или иного поведения, апотому любое воздействие на бюрократию невозможно. Однако человек ненастолько зависим от своих представлений и установок. Как показывает опытдругих социальных институтов, например, религии, изменения в ихструктуре вполне возможны и иногда происходят гораздо быстрее, чем тогоожидают.Понашемумнению,наиболееперспективнымпредставляетсяинституциональный подход, позволяющий выявить те черты, которыеобъединяют два уровня государственной службы – политиков и клерков – спомощью категории ценностей.

При этом человек остается в сфере вниманияисследователя, так как является не только носителем ценностей, но и можетменять их в ходе общественного развития.1.2. Российские концепции теоретического социологического анализагосударственной службыДо начала XX века общественная мысль в Российской империи в целомразвивалась в соответствии с мировыми тенденциями. Государственнаяслужбатрактоваласькакметодуправления,свойственныйорганамисполнительной власти, в ее совершенствование связывалось с образованиемчиновников.

В отечественной социальной науке исследование бюрократии вXIX в. было представлено работами Б.Н. Чичерина. В частности, в работе«Собственность и государство» он сопоставлял роль и значимость органовместногосамоуправлениякакэлементовгражданскогообществаибюрократии, понимаемой им как работа «правительственных учреждений»,тоестьоргановимперскойгосударственной53власти.Местноесамоуправление, по его мнению, позволяет привлечь к государственномууправлению «свежие элементы, ближе стоящие к действительной жизни»66, атакже обеспечивает общественное представительство, необходимое дляобеспечения объективности решений, однако они таят в себе опасностьослабления социального порядка и возрастания в обществе тенденцийразлада. Правительство является «естественным руководителем» общества,но чиновники в силу присущих им «формализма и рутины» не способныохватитьвсюширотувзгляда,необходимогодлягосударственногоуправления, поэтому для руководства ими необходима аристократия:«Только исторические привилегии крепкого и связанного внутри себяаристократическогосословиямогутпринеограниченномправлениисдерживать произвол бюрократии и доставлять некоторое ограждениесвободе.

А с другой стороны, они же служат поддержкою власти, которая впривилегированном сословии всегда видит первую опору престола и самоговерного защитника государственных интересов против всяких бродячихстихий, легко находящих доступ в чиновничью среду»67.Наиболее рациональной и перспективной формой правления Б.Н.Чичеринсчиталнеобходимыйконституционнуюбаланссвободы,монархию,котораяпредставительстваиобеспечиваетконтроля.Придемократии, предсказывал он, «личное начало совершенно устраняется,человек становится подчиненным звеном в общем механизме, чиновником,несущимгосударственнуюслужбуивечноприкованнымксвоимобязанностям»68.

Поэтому для наиболее эффективного государственногоуправления необходимо развивать высшие управляющие классы, которые,взаимодействуя на местном уровне, смогут обеспечить гармоничное развитиеобщества: «Насущная потребность европейских народов заключается вовсене в поднятии материального уровня низших классов, о котором ныне такЧичеринБ.Н.Собственностьигосударство.ЧастьURL: http://dugward.ru/library/gosipravo/chicherin_sobstvennost_i_gos3.html20.02.2013)67Там же.68Там же.6654III.Государство.(Дата обращения:много хлопочут, а в поднятии умственного и нравственного уровня высшихклассов, без которого невозможно никакое дальнейшее развитие»69.После революции 1917 г.

изучение государственной службы каксоциального феномена было практически остановлено. Марксистскаяконцепция, возведенная в догму, диктовала отрицательное и дажевраждебное отношение к государственной службе. В результате сам термин«государственная служба» был размыт – служащими, помимо работниковорганов государственного управления, также считались и работникигосударственных предприятий и организаций, а управленческие функциибылипереданыпартийныморганам.Каквидпрофессиональнойдеятельности, чиновничество было ликвидировано, но это не значит, чтоисчез сам социальный феномен; прекратился только его научный анализ,теоретическое осмысление его роли в государственном управлении.Государственный аппарат, как начали называть органы исполнительнойвласти, рассматривался исключительно как вторичный по отношению кпартийным органам инструмент, но при этом на него перекладывалиответственность за недостатки государственного управления.После реформ 1991-1993 гг.

и распада СССР возник острый запрос назаполнение этого пробела в рамках социологической методологии, чтовыразилось в лавинном увеличении количества литературы по этому вопросу– только за 10 лет с 1990 по 2000 год было издано более 200 монографий иучебно-методических пособий по вопросам государственной службы, несчитая публикаций в периодической печати. В 1991 году на базе Академииобщественных наук при ЦК КПСС была создана Российская академияуправления (впоследствии Российская академия государственной службы), встенахкоторойбылисформулированыосновныепринципыфункционирования российской государственной службы как социальноправового института.

Изучение государственной службы в традиции РАГСосновывалось69натрадицияхфранцузскойТам же.55школыадминистративно-государственногоуправления,врамкахкоторойподинститутамипонимаются «известные модели человеческих отношений, с которыхкопируются конкретные отношения, приобретая таким образом характерстабильных, устойчивых и сплоченных»70. Государство в этой методологииопределяется как институционализированная власть, а управление – какадминистрирование,тоестьорганизацияисполнениярешенийправительственных органов.Г.В. Атаманчук анализировал государственную службу, опираясь наопределение государства как «объединение (форму) общества, выражающеевсеобщие (для всех граждан) потребности, интересы, цели и волю»71.

Дляосуществления функций государства, прежде всего законодательной иправообеспечивающей, создается государственный аппарат – совокупностьорганов и людей, профессионально занятых в них «целенаправленным,организующим и регулирующим воздействием на общественные процессы,отношения, явления, сознание, поведение и деятельность людей». Такимобразом, государственная служба – это «практическое и профессиональноеучастие граждан в осуществлении целей и функций государства посредствомисполнения государственных должностей, учрежденных в государственныхорганах»72.