Автореферат (Правовые основы финансирования образования в США), страница 4

Kurtzman, 403 U.S. 602 (1971).19- особой ролью финансово-правового механизма регулирования сферыобразования для федеральных властей;- высокой социальной значимостью образования;- сложностью и комплексным характером определения потребностейучастников образовательной системы в финансовом обеспечении;- использованием для регулирования отношений в сфере образованияразличных разделов законодательства и права США, что приводит к«разрастанию»иусложнениюнормативно-правовойбазы,появлениюколлидирующих норм и т.д.Объект государственного и муниципального финансового контроля всфере образования США определяется как движение денежных средств впроцессе формирования, распределения, перераспределения и использованиягосударственных и муниципальных централизованных и децентрализованныхфондов денежных средств в сфере образования.Непосредственноесодержаниефинансовогоконтролявобластифинансирования образования состоит в проведении проверок, ревизий ианализа информации с целью выявления нецелевого, неэффективного либопротивозаконного использования публичных финансовых ресурсов, преждевсего,органамиуправленияместныхобразовательныхсистем,администрациями чартерных и частных школ, а также распорядительнымиорганами вузов, значительно реже – профильными исполнительными органамиштатов.Особенностью финансового контроля в США в исследуемойсфереобщественных отношений диссертант считает установление значительногоколичества специфических финансовых нормативов и показателей, которыесвязаны с определением эффективности использования публичных финансов.Так, например, комиссар образования штата Техас в рамках проведенияпоследующего финансового контроля следит за тем, чтобы показатель уровняблагосостояния в расчете на одного учащегося не превышал 305 тыс.

долл.США. Этот показатель определяется в результате деления стоимости всего20налогооблагаемого имущества школьного округа на количество учащихся вокруге. Если выявляется, что по итогам отчетного периода данный показательвышел за рамки установленных границ, региональное законодательствообязывает комиссара направить властям округа предписание об объединении ссоседним округом либо принятии учеников-нерезидентов из другого округа.Оценка эффективности финансового контроля в целом и в сфереобразования в частности имеет в США свои особенности, которыеконтрастируют с пониманием контрольной функции публичных финансов,сформировавшимся, например, в Российской Федерации.Так, эффективность работы Главного контрольно-финансового управленияСШАнаряду(ГКФУ),собщепринятымипоказателями(количествовыявленных правонарушений, общее число заслушанных Конгрессом СШАсвидетельских показаний и т.

п.), определяется и таким показателем, какотношение суммы, которая была возвращена в результате деятельности ГКФУв федеральный бюджет США, к сумме совокупных затрат на содержаниеаппаратаГКФУ.характеризуетсяНарядусколичествомэтим,результативностьзаконодательныхработыизмененийиГКФУпоправок,3принятых на основании рекомендаций ГКФУ .В главе 2 «Система управления публичными расходами на образование вСША» на основе действующей нормативной правовой базы проанализированыпринципы управления публичными расходами на образование, выявленымеханизмыопределенияпрограммиприоритетоввозможныеспособыфинансированияобразовательныхидентификацииобразовательныхпотребностей.Особое внимание уделено органам,осуществляющим финансированиеобразования, исследованию их компетенции и полномочий, бюджетномупроцессу в части, связанной с предметом диссертационного исследования,межбюджетным трансфертам, государственным и муниципальным целевым3См., например, краткий обзор результатов деятельности ГКФУ за 2007 г.(http://www.gao.gov/about/gglance.html).21займам и кредитам, образовательным кредитам, а также федеральным иотдельным региональным бюджетным программам целевого финансирования.При этом, финансово-правовой механизм регулирования публичных расходоврассматривается отдельно для среднего и высшего образования, чтообъясняется выявленными различиями в этих сегментах сферы образования и,соответственно, различиями в подходах к определению и идентификациипотребностей в финансовых ресурсах.В § 1 «Правовое регулирование расходов на среднее образование» особоевнимание уделено правовым и доктринальным основам управления расходамина среднее образование.Как известно, публичные расходы определяют публичные доходы, приэтом сами публичные расходы определяются многочисленными факторами,наиболее важными среди которых являются публичная политика в сферефинансированияобразования,уровеньразвитиядостиженияивсоответствующих областях знаний, науки и техники, исторически сложившиесятрадиции, санитарные и строительные нормы и др.Система управления образованием в США в значительной степенидиверсифицирована.

В стране существуют свыше пятидесяти региональныхоргановуправленияобразованием(называемыхчащевсегосоветами,министерствами или департаментами), которые определяют образовательнуюполитикуштатовфедеральногоиодновременнобюджета,являютсявыделяемыхнапроводникамиопределенныесредствнуждыэтихрегиональных систем.Ключевые полномочия Министерства образования США охватываютсферу управления и контроля за целевым и эффективным использованиемсредствфедеральногобюджетаСША.Такимобразом,Министерствообразования США играет ведущую роль в управлении расходованиемпубличных средств в сфере общего образования, поскольку большинство школ,а также практически все штаты являются получателями федеральныхбюджетныхсредств.Местноеитекущееуправлениеосуществляют22администрации школьных округов, графств и муниципалитетов (если школынаходятся в их ведении), а также администрации чартерных школ.В составе механизма управления финансированием общего образованиявыделяются федеральные и региональные законодательные органы, которыеустанавливают базовые правовые нормы и принципы, регулирующие общее ивысшее образование, как на уровне федерации, так и отдельного штата.

Акты,принимаемыелегислатурами,имеютвысшуююридическуюсилуиустанавливают компетенцию соответственно федеральных и региональныхисполнительныхорганов.Законодательныеорганыотдельныхштатовдополнительно могут регламентировать компетенцию специализированныхпубличных агентств и местных органов.Президент США и его администрация представляют Конгрессу проектфедерального бюджета, в котором, в частности, определяется, какиефедеральные образовательные программы в области среднего образования и вкаком объеме будут финансироваться в предстоящем финансовом году. Впериод президентства Дж.

Буша мл. в этих целях были сформулированыследующие приоритеты:- финансовая ответственность органов управления в сфере образования заакадемические результаты;- ужесточение финансовой отчетности на всех уровнях;- улучшение мониторинга качества преподавания в масштабе школы,округа, штата;- четкое распределение ответственности за состояние местных системсреднего образования между федеральными, региональными и местнымиорганами власти, которая выражается, в первую очередь, в адекватномраспределениибремени финансированиямежду бюджетами штатов иместными бюджетами при осуществлении федеральным бюджетом роливспомогательного стабилизатора.Однако, несмотря на соответствующие законодательные инициативы,эффективность управления расходами в среднем образовании вызывает немало23нареканий из-за особой роли федерального бюджета.

Для США начала XXI в.управление расходами в сфере среднего образования построено на принципахфискального федерализма, согласно которому через систему межбюджетныхтрансфертовфедеральноеправительстводелитсясвоимидоходамисадминистрациями штатов и органами местного самоуправления.С одной стороны, это укрепляет общее финансовое благополучие сферыобразования, однако, с другой стороны, затрудняет точную идентификациюреальных образовательных нужд местных систем школьного образования.Негативный эффект усиливается в условиях, когда общие принципы и четкиенормативы идентификации этих потребностей на федеральном уровне невыработаны и не закреплены юридически, а приоритеты образовательныхпрограмм определены неверно. Примерно та же проблема возникает в случаепрямой адресной помощи учащимся, которая также становится своеобразнымкраткосрочным решением проблемы и маскирует структурные ошибкиуправления финансированием среднего образования на основе точной иобъективной информации об образовательных потребностях получателейбюджетной услуги.Наглядной иллюстрацией этому служит Закон США о начальном исреднем образовании4, предусматривающий выделение грантов местнымобразовательнымучреждениямнаорганизациюспециальногоидополнительного обучения детей, которые находятся в неблагоприятныхусловиях (материальных, бытовых и иных) по сравнению с остальнымишкольниками, либо просто отстают по итогам тестирования.

В ряде случаевположения указанного законодательства распространили и на учениковнегосударственных школ.Поддержка указанных категорий школьников в денежном выражениисоставила в 2005 году приблизительно 40% от общего объема средств,выделяемых по федеральным программам на поддержку системы общего4The Elementary and Secondary Education Act (ESEA) // Титул 20 СЗ США, глава 70 подглава I (ст. 6301 и далее).24образования, а количество учеников, оказавшихся в категории «находящиеся внеблагоприятных условиях» превысило половину от общего числа лиц,обязанных посещать школы. Диссертант приходит к выводу, что неправильноеи неточное определение образовательных потребностей влечет грубые ошибкив системе управления финансированием образовательных учреждений среднегопрофессионального образования, которая не может в таком случае считатьсяэффективной.