Автореферат (Бюджетное законодательство субъектов Российской Федерации проблемы становления и развития), страница 4

Сквозноедействие принципов бюджетного права обеспечивает концептуальное един­ство системы бюджетного законодательства независимо от уровня органа,принимающего конкретный правовой акт.Исходя из природы бюджетного законодательства как относительносамостоятельного явления правовой действительности, в диссертации ут­верждается факт существования самостоятельных, отличных от принциповбюджетного права основ бюджетного законодательства — принципов бюд­жетного законодательства. Предпринята попытка теоретического осмысле­ния этой категории, выделения её основных черт в аспекте функциональныхи нормативных характеристик. Под принципами бюджетного законодатель­ства предложено понимать нормативно-закрепленные основополагающиеначала бюджетного законодательства, предопределяющие его структурнуюорганизацию и порядок реализации правовых предписаний.Принципы бюджетного законодательства субъектов Российской Феде­рации закрепляются и действуют в рамках целостной многоуровневой систе­мы принципов законодательства Российской Федерации, основы которой за­кладываются Конституцией РФ и развиваются в законодательстве.

Норма­тивное закрепление принципов бюджетного законодательства на уровне фе­дерального законодательства осуществляется так называемым косвеннымспособом, т.е. действующее бюджетное законодательство не содержит ихсистематизированного перечня. Однако ввиду выполняемой принципамифункции координации бюджетного правотворчества на всех уровнях бюд­жетной системы, косвенный характер фиксации основных начал бюджетно­го законодательства представляется существенным недостатком норматив­ной системы Российской Федерации.В работе предпринята попытка выделения и рассмотрения правового со-держания отраслевых принципов бюджетного законодательства Российской Фе­дерации, а также специфических принципов законодательства субъектов Рос­сийской Федерации как основы региональной подсистемы законодательства.К числу принципов бюджетного законодательства Российской Федера­ции, содержащихся в БК РФ и напрямую проявляющихся в региональном бю­джетном правотворчестве, предложено относить следующие принципы:предметности, системности, иерархичности, единства, правовой формы бюд­жетов, динамизма и стабильности, приоритета актов бюджетного законода­тельства в сфере финансовых отношений, гласности, перспективного харак­тера действия актов бюджетного законодательства.Среди специфических принципов законодательства субъектов Россий­ской Федерации, оказывающих непосредственное влияние на процесс бюджетно-правового регулирования регионального уровня, следует выделитьпринципы: предметной ограниченности правового регулирования субъектаРоссийской Федерации рамками ведения Российской Федерации и вопросамиместного значения; согласованности (системного соответствия); плановости;соответствия акта компетенции принявшего его органа; соответствия актавиду актов, установленному для регулирования определенных групп отно­шений; соответствия установленной форме (наличие обязательных реквизи­тов); соответствия видам нормативных правовых актов, установленныхсубъектом Российской Федерации; соблюдения требований правотворчес­кой техники.Бюджетные правовые акты субъектов Российской Федерации, какправило, не устанавливают специальных принципов бюджетного законода­тельства региона, что объясняется как особенностями разграничения ком­петенции в сфере регулирования бюджетных отношений между субъекта­ми федеративных отношений, так и нахождением актов регионального бю­джетного законодательства в единой правовой системе субъектов Россий­ской Федерации, подчиняющихся общим критериям обеспечения формаль­ной и содержательной согласованности.

Акты бюджетного законодательст­ва ряда субъектов Российской Федерации содержат положения о структуреих бюджетного законодательства, о приоритете в области регулированиябюджетных отношений федерального законодательства, об общих началахсистемной согласованности бюджетно-правовых актов, а также о порядкевступления в силу и действии законов о бюджете субъекта Российской Фе­дерации. Эти положения имеют характер принципиальных основ для пост­роения системы бюджетного законодательства региона, несмотря на то,что они являются отражением принципов, задаваемых БК РФ. Исключенияиз этого правила редки.1819Второй параграф посвящен изучению структурной организации мас­сива бюджетно-правового регулирования регионального уровня.Бюджетное законодательство субъектов Российской Федерации явля­ется уровнем сложной структуры бюджетного законодательства РоссийскойФедерации, относительная обособленность которого обусловлена действи­ем принципа федерализма в сфере бюджетной деятельности Российского го­сударства.При объективно обусловленном различии элементного состава бюд­жетного законодательства различных субъектов Российской Федерациивзаимосвязь этих элементов, предопределяющая существование организо­ванной системы, является проявлением принципов бюджетного законода­тельства, вытекающих из общеправовых начал, определяемых Конституци­ей РФ и Бюджетным кодексом РФ, и потому она неизбежно едина для всехрегиональных систем бюджетного законодательства.

Поэтому, говоря оструктуре бюджетного законодательства субъекта Российской Федерации,следует иметь в виду некоторую обобщенную модель системной организа­ции различных видов бюджетных правовых актов субъектов РоссийскойФедерации, основанную на общих принципах взаимосвязи элементов.В работе предложена следующая модель структуры бюджетного зако­нодательства субъекта Российской Федерации:1. Активный центр бюджетного законодательства субъекта Россий­ской Федерации, в качестве которого выступают основной закон субъектаРоссийской Федерации и специальный кодифицированный бюджетно-правовой акт, имеющий характер центра бюджетного законодательства субъектаРоссийской Федерации как в силу прямого провозглашения, так и в силу при­сущих ему качеств.Конституция (устав) субъекта Российской Федерации, являясь надотраслевым центром регионального законодательства, может содержать иотдельные специальные нормы бюджетного права, определяет общую на­правленность регулирования бюджетных отношений, во многом определя­ет элементный состав отраслевой структуры регионального бюджетного за­конодательства.Закрепление основ осуществления бюджетной деятельности науровне отраслевого центра бюджетного законодательства субъекта Рос­сийской Федерации должно осуществляться субъектами Российской Феде­рации в рамках их компетенции относительно регулирования бюджетныхотношений.

Предмет регулирования актов этой группы императивноочерчен законодательной схемой разграничения правотворческой бюд­жетной компетенции между Российской Федерацией и её субъектами и ка-сается в первую очередь порядка осуществления бюджетного процесса.Различный подход на региональном уровне к пониманию допустимых пре­делов самостоятельности в сфере бюджетного правотворчества породилдве тенденции в определении содержания основного бюджетно-правовогоакта субъекта РФ: а) закон, содержащий положения относительно соста­ва и принципов функционирования бюджетной системы субъекта, доходови расходов бюджета субъекта Российской Федерации, дающий легальноетолкование бюджетно-правовых понятий, разграничивающий компетен­цию органов государственной власти субъекта, регулирующий бюджет­ный процесс и пр.

(как правило, носящий название «О бюджетном устрой­стве и бюджетном процессе») и б) закон, регулирующий отношения отно­сительно составления, утверждения и исполнения бюджета субъекта Рос­сийской Федерации.В ряде субъектов Российской Федерации активный центр бюджетногозаконодательства еще не оформлен и его функции выполняют ежегодно при­нимаемые законы. Однако и тут явственно намечена тенденция кодификациибюджетно-правовых норм.2. Законы о бюджете субъекта Российской Федерации на очереднойфинансовый год и законы об утверждении отчета об исполнении бюджетасубъекта, законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов.Представляя в содержательном аспекте динамическую составляющую всегомассива бюджетно-правового регулирования, формальная сторона этого эле­мента иерархической структуры регионального бюджетного законодатель­ства наиболее стабильна по причине законодательного установления право­вой формы бюджетов Бюджетным кодексом РФ.3.

Законы, закрепляющие отдельные бюджетно-правовые институтыили регулирующие какую-либо группу отношений в сфере бюджетной дея­тельности. Определение для отдельных видов отношений законодательнойформы регулирования является в большинстве случаев прерогативой субъ­екта, свобода осуществления которой должна согласовываться с закреплен­ным объемом правотворческой компетенции. Наиболее характерными дляэтой группы являются принятые и действующие в большинстве субъектовРоссийской Федерации законы: о бюджетной классификации, о целевых бю­джетных фондах, о бюджете развития и пр.В работе затронуты дискуссионные вопросы теоретической обосно­ванности отнесения к составу бюджетного законодательства субъектов Рос­сийской Федерации актов подзаконного нормотворчества и актов договорно­го характера.В третьем параграфе исследуются проблемы развития и действия со-20временного бюджетного законодательства субъектов Российской Федерациикак нормативной системы, уровень его согласованности с федеральным бюджетно-правовым регулированием.Необходимость обеспечения определенной централизации бюджет­ных отношений в условиях федеративного государства, закрепления единойнаправленности правового регулирования бюджетной деятельности на всехуровнях бюджетной системы Российской Федерации объективно обуслов­ливают развитие региональных систем бюджетного законодательства наоснове общих для всех обязательных федеральных предписаний.