Автореферат (Реструктуризация угольной промышленности России), страница 3

Поэтому опыт реформирования российскойугольной промышленности актуален и сегодня. А этот опыт формировался как на базеанализа, обобщения и использования мировой практики реформирования угольнойпромышленности, так и на основе разработок отечественных ученых и специалистов.В работах А.С.

Астахова, АБ. Ковальчука, В.Е. Зайденварга, А.Е. Евтушенко, Ю.Н.Малышева, А.Б. Яновского, Г.Л. Краснянского, В.Н Лопова дается ретроспективный анализи обосновывается прогноз развития угольной отрасли, рассматриваются методологические ипрактические подходы к ее реструктуризации.Автор разделяет позицию российских ученых о необходимости использованиясистемного подхода к анализу процесса реструктуризации отрасли. Однако, по мнениюавтора, границы объекта реформирования должны быть существенно расширены.В качестве объекта реструктуризации угольной промышленности целесообразнорассматривать целостную совокупность, включающую: (1) производственную иорганизационную структуру, отношения собственности в отрасли; (2) социальные проблемытрудящихся отрасли и высвобождаемых работников; (3) социально-экономическую сферуугледобывающих регионов с учетом депрессивной структуры их производственной базы иинтересов части жителей, отличных от интересов шахтеров; (4) систему представительстваинтересов социальных групп, вовлеченных в реструктуризацию, и социального партнерства;(5) механизм бюджетного финансирования отрасли и (6) структуру отраслевых органовисполнительной власти.Приведенное определение объекта реструктуризации позволяет осуществить егодекомпозицию и выработать основные направления реструктуризации, нацеленные нареформирование выделенных подсистем, не потеряв при этом целостность процессауправления реструктуризацией.

Понимание объекта реструктуризации именно в такойширокой постановке предопределяет и трактовку самого процесса реструктуризацииугольной отрасли, как прежде всего крупной социально-экономической трансформации.Под реструктуризацией угольной промышленности понимается целенаправленноевоздействие на структуру объекта реформирования для достижения его целевого состояния вусловиях ограниченных ресурсов и за ограниченное время.В диссертации обоснована необходимость использования методологии социальногопрогнозного проектирования для разработки системы государственного управленияпроцессомреструктуризации.Этаметодологияпредусматриваетвыявлениезаинтересованных в решении проблемы социальных групп и организацию их участия вуправлении процессом, социальные исследования и оценку социальных последствий доначала реструктуризации, проектирование целевых количественных социальноэкономических индикаторов, характеризующих конечное состояние объекта, разработку мерпо минимизации нежелательных последствий, проведение социальных экспериментов,перенос акцентов с ведомственно-отраслевого на территориально-региональный анализ,регулярный мониторинг социальной ситуации в регионах и обеспечение обратной связи суправлением ходом реструктуризации.Схема методологического подхода к управлению реформированием угольнойотрасли показана на рис.1.

Она включает общесистемные меры (блоки 1-4 и б) и меры,реализуемые для отдельных направлений реструктуризации (блок 5).___________________________________________________________________1По РАО «ЕЭС России» количества высвобождаемых трудящихся отрасли в предстоящие 2-3 года -200-300тыс. чей., в МПС - до 1 млн.чел.Рис. 1. Схема методологического подхода к государственному управлениюреформированием угольной отраслиПервый блок завершается формулировкой цели. Приведем ее краткую формулировку,отражающую результаты приведенного выше анализа проблем - отрасль должна состоятьиз обеспечивающих саморазвитие в длительной перспективе частных угольныхкомпаний, сформированных на базе имеющихся, реконструируемых и вновь вводимыхмощностей, конкурирующих друг с другом и функционирующих без бюджетныхдотаций.

При этом экономика угледобывающих регионов должна бытьдиверсифицированной и обеспечивать формирование финансовых ресурсов, достаточныхдля выполнения основных социальных функций и предотвращения социальнойнапряженности.Государство вместе с основными участниками формирует на федеральном уровнесистему управления реформированием. Основные направления реструктуризацииутверждаются совместно государством и негосударственными участниками. Этоповышает вероятность их конструктивного восприятия в обществе.

Вводятсяколичественные «жесткие» показатели и «мягкие» индикаторы, по которым измеряетсяпрогресс в реформировании по каждому из направлений. Цель выражаетсяколичественно через введенные показатели, с указанием целевого срока ее достижения.По каждому отдельному направлению реструктуризации реализуется аналогичныйобщесистемным мерам цикл действий (рис.2).

Разрабатываются нормативные документыи регламенты, создаются специальные организационные структуры, необходимые дляреализации данного направления. Формируются планы мероприятий с указаниемпромежуточных целевых значений показателей, сроков их достижения, с интервалом неболее чем квартал.Рис.2. Схема государственного управления по отдельному направлениюреформирования угольной отрасливведенным показателям, на начало реструктуризации, как правило, отсутствуют. Онидолжны быть предметом специального проектирования.На основе анализа результатов отчетности и мониторинга организуется обратная связь клюбому из блоков схемы, принимаются необходимые корректирующие решения.Несмотря на то, что реструктуризация направлена на либерализацию и уход государстваиз несвойственных для него сфер, в период реструктуризации по сравнению с режимомрегулярного функционирования отрасли требуется резкое усиление централизациигосударственного управления процессами реформирования.Описанный методологический подход к государственному управлениюпроцессами реструктуризации угольной отрасли является основной для разработкитехнологии управления отраслевой реструктуризацией.В третьей главе исследуются методы государственного управления реформированиемугольной промышленности, которые использовались на разных этапах ее реструктуризации.Процесс реструктуризации угольной отрасли, с определенной долей условности, принятоделить на четыре этапа.Первый этап (1993 - 1996) характеризовался началом практической реструктуризациибез должной регламентации процесса.

Он завершается разработкой и утверждением на МВКОсновных направлений реструктуризации.Второй этап (1996-1997) - внедрение нового механизма господдержки, ограничение изатем исключение монопольной составляющей в деятельности ОАО "Росуголь". Началоэксперимента по отработке доверительного управления угольными предприятиями.

Дляфинансирования ряда важных мероприятий второго этапа использовались средства первогоугольного займа МБРР.Третий этап (1997-1998) - преобразование ОАО "Росуголь" в структурные подразделенияМинтопэнерго России, переход к прямой приватизации крупнейших угольных компаний,кардинальное улучшение механизма господдержки. Привлечение второго угольного займаМБРР. «Рельсовые войны» шахтеров.Четвертый этап (с 1999 по настоящее время) - практически полная приватизацияугольных активов, формирование законодательства, адекватного рыночной иприватизированной угольной отрасли, завершение в основном реализации социальных мер,прекращение дотирования угледобычи, завершение второго угольного займа МБРР,постановка дальнейших задач в области экологической и социальной реабилитацииугледобывающих территорий.

Характерная черта этого этапа - интенсивное развитиепроизводства на приватизированных предприятиях, обострение борьбы частных инвесторовза акции ряда угольных компаний, концентрация угольных активов в собственностинескольких финансово-промышленных групп.Автором предложена классификация методов государственного управленияпроцессами реструктуризации. В качестве классификационных признаков используются(1) направления реструктуризации (общесистемное направление, реформированиемеханизма государственной поддержки, ликвидация неперспективных и убыточныхшахт, формирование перспективных угольных компаний и приватизация, социальнаязащиты высвобождаемых работников и др.) и (2) функции метода в управленческомцикле (формирование нормативно-правовой базы, организационно структурноеобеспечение, планирование, реализация, контроль). Классификация является удобныминструментом системного управления процессами реструктуризации по разным еенаправлениям, обеспечивает проверку на полноту состава применяемых методов.В диссертации конкретизируется и исследуется один из ключевых методовгосударственного управления процессами реструктуризации – формированиетрехуровневой организационной структуры управления реформированием (рис.3).Рис.3.

Организационная структура управления процессом реформированияЦентральным звеном этой структуры является Межведомственная комиссия (МВК),создаваемая на федеральном уровне. Ее задача состоит в согласовании интересов и принятиибольшого количества обязательных для исполнения министерствами и ведомствамирешений, необходимых для продвижения реформы. Этой комиссии целесообразно придатьвысокий статус и наделить широким кругом полномочий.Основная задача региональных МВК - организация разработки и реализациярегиональных программ реструктуризации угольной промышленности.

Местныенаблюдательные советы организуют разработку и утверждение программ местного развитиягородов и поселков, отбор наиболее эффективных проектов, обеспечивающих занятостьвысвобождаемых работников, контроль на местах целевого использования средствгосударственной поддержки.Функции исполнительного органа до конца 1997 года выполняла компания Росуголь.Затем эти функции были переданы Минтопэнерго России.Государственный аппарат, в том виде, в котором он существует на началореструктуризации, не способен осуществлять резко возрастающий объём работ пообеспечению реформ.